美國社會保障管理局績效評估方法與啟示

1、美國社會保障管理局績效評估方法與啟示摘要：政府績效與成果法案（gpra）、總統(tǒng)管理議 程（pma）與項(xiàng)目評價工具（part）三項(xiàng)措施相輔相成， 為美國聯(lián)邦政府建構(gòu)了一套成效顯著的績效評估系統(tǒng)。本 文以美國聯(lián)邦政府的社會保障管理局 （socialsecurityadministration,以下簡稱 ssa）為例，整 理并分析該部門預(yù)算與績效評估的實(shí)際情況，同時針對值 得我國效法之處，提出改進(jìn)我國年度預(yù)算以及長期計(jì)劃安 排的政策建議。關(guān)鍵詞：績效預(yù)算；績效評估；預(yù)算管理美國社會保障管理局的業(yè)務(wù)活動與美國人民生活息息 相關(guān)，其發(fā)展并推動各種類型的社會補(bǔ)助計(jì)劃，對美國老 年人口、傷殘人士及其家屬提供

2、財(cái)務(wù)上的援助。目前，社 會保障管理局主要負(fù)責(zé)管理兩類預(yù)算資金以執(zhí)行三個社保 項(xiàng)目：一是來自于社會保險(xiǎn)稅的社會保障信托基金，一是 來自聯(lián)邦政府的普通基金。本文較為詳細(xì)地分析社會保障管理局在有關(guān)預(yù)算項(xiàng)目 績效評估活動中使用的方式、方法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及其他一 些重要細(xì)節(jié)，在此基礎(chǔ)上闡釋美國聯(lián)邦政府績效評估對我 國政府預(yù)算改革的重要啟示與借鑒。、設(shè)置部門施政戰(zhàn)略目標(biāo)在社會保障管理局發(fā)布的xxxx年度五年期策略計(jì)劃 中，以架構(gòu)圖方式描繪組織在崇高任務(wù)下所發(fā)展出的施政 目的，以及為達(dá)成目的而制定的長期目標(biāo)，現(xiàn)將其列示于 表1。從表1可以發(fā)現(xiàn)社會保障管理局將部門任務(wù)解析為四 個面向：服務(wù)質(zhì)量、計(jì)劃管理、償債能

3、力與人力資源，每 個面向衍生并且發(fā)展出相關(guān)的長期目標(biāo)。在制定部門施政目的與目標(biāo)的過程中，確認(rèn)影響施政 的外部因素是一項(xiàng)重要步驟，其用意在于對現(xiàn)狀與未來大 環(huán)境的發(fā)展作趨勢性的解析，外部因素可能帶來正面幫助, 但也可能形成是負(fù)面的挑戰(zhàn)。按照確認(rèn)的過程，讓管理當(dāng) 局以較宏觀與全面的考慮來制定部門的施政方向與目標(biāo)。社會保障管理局確認(rèn)出四項(xiàng)影響施政的外部因素，包 括人口統(tǒng)計(jì)因素、人民的健康狀況、科技的進(jìn)步及工作力 的趨勢等。以人口統(tǒng)計(jì)因素為例，社會保障管理局指出， 隨著二次大戰(zhàn)嬰兒潮人口的老化，將在接下來的20年內(nèi)， 造成社會保障信托基金的重大財(cái)政負(fù)擔(dān)，目前的基金剩余 將逐漸被侵蝕而最終形成虧損的局面

4、，同時利用趨勢圖預(yù) 測未來支出的成長情形，從趨勢圖中顯示未來十年內(nèi)，ssa 三項(xiàng)計(jì)劃預(yù)期受益者人數(shù)將顯著增加，形成國庫的負(fù)擔(dān)。在ssa五年期策略計(jì)劃中，分別針對四大面向的施政 目的及其長期目標(biāo)，作詳細(xì)的說明與分析，以第一面向 “服務(wù)質(zhì)量”為例：首先定義“服務(wù)的提供方式”一一以 傳統(tǒng)(電話、面對面)及因特網(wǎng)的接觸方式，在受益者、其 它機(jī)關(guān)、第三人、地方政府與ssa人員間進(jìn)行服務(wù)的傳遞; 再據(jù)以決定該項(xiàng)目“提供高質(zhì)量、人民優(yōu)先的服務(wù)”的具 體意義。由上述可知，ssa所追求的服務(wù)質(zhì)量是在正確性、 生產(chǎn)力、成本、及時性與服務(wù)滿意度等諸多要件中達(dá)成平 衡狀態(tài)，為達(dá)成此項(xiàng)目的，ssa發(fā)展出三項(xiàng)策略性的長期

5、目 標(biāo)，每項(xiàng)策略目標(biāo)都以問題(issue)以及解決方法與策略(m eansstrate gy)兩階段來進(jìn)行分析，以下為第一項(xiàng)長期目標(biāo) 問題陳述與策略分析：1.問題：加快殘疾相關(guān)決策的速度ssa列為最高優(yōu)先級的服務(wù)質(zhì)量要件之一，就是加快身 心殘障福利計(jì)劃的決策與服務(wù)速度，由于申請者從提出申 請到管理階層核準(zhǔn)的過程，所花費(fèi)的時間過長，而每個申 請案件都關(guān)系著一個待援助者或甚至一個家庭，等待的時 間往往造成他們在精神及經(jīng)濟(jì)上的負(fù)擔(dān)，同時也浪費(fèi)政府 部門的資源。ssa以圖形顯示平均一項(xiàng)申請案件必須花費(fèi)高 達(dá)1153天的核準(zhǔn)時間，而實(shí)際作業(yè)的時間只占了 7天，高 達(dá)99%的時間都用在排隊(duì)及延遲上。2.解

6、決方法與策略ssa為了彌補(bǔ)這項(xiàng)缺失，列出包括縮短處理流程、加速 計(jì)劃推行的電子化、擴(kuò)大地方第一線接受申請人員的決策 權(quán)限、完善裁決的過程等四項(xiàng)改進(jìn)措施，每一項(xiàng)改進(jìn)措施 均作詳細(xì)說明，并且設(shè)定一系列的重要預(yù)期成果。ssa根據(jù)上述架構(gòu)：首先定義目的，并藉由探討現(xiàn)存問 題、找出解決方式、設(shè)定預(yù)期成果等步驟，發(fā)展策略性的 長期目標(biāo)，來向社會大眾描繪從xx年開始的5年期間，從 將如何提供滿足民眾需求的服務(wù)，以及提升組織運(yùn)作的效 率及效果。二、確定項(xiàng)目績效目標(biāo)與設(shè)計(jì)績效測度指標(biāo)聯(lián)邦部門應(yīng)于年度績效計(jì)劃中設(shè)定當(dāng)年度的績效目標(biāo), 社會保障管理局首先將長期目標(biāo)轉(zhuǎn)化成數(shù)個具體的預(yù)期成 果。明確定義出目標(biāo)的預(yù)期成果

7、后，接著設(shè)定一系列的短 期（年度）績效目標(biāo)，績效目標(biāo)是由“衡量指標(biāo)”加上“目 標(biāo)數(shù)值”所構(gòu)成，其中指標(biāo)性質(zhì)可以是產(chǎn)岀導(dǎo)向、成果導(dǎo) 向或是效率導(dǎo)向，無論是何種性質(zhì)，都必須能夠有效、及 時地反映部門的實(shí)際成果及趨勢。表2為針對“加快殘疾 相關(guān)決策速度”目標(biāo)所設(shè)定的績效衡量指標(biāo)。社會保障管理局除了針對部門整體施政目標(biāo)設(shè)定相關(guān) 的績效衡量指標(biāo)，也分別設(shè)定各項(xiàng)計(jì)劃的績效衡量指標(biāo)， 以符合“計(jì)劃評估工具”的規(guī)范。預(yù)算管理局從xx年度與 xx年度預(yù)算的受評計(jì)劃中，挑選出數(shù)個具有意義并能描繪 計(jì)劃任務(wù)與精神的績效指標(biāo)，匯整成一份績效指針范例 （examp lesofperfo rmancemeas ures）

8、,表 3 選取七項(xiàng)政事 型特種基金的計(jì)劃及其績效指標(biāo)。三、績效評估信息的表達(dá)社會保障管理局年度績效報(bào)告包含三大部分：（1）管理 當(dāng)局評論分析；（2）績效信息；（3）財(cái)務(wù)信息。由于本文主 要探討績效評估，因此將把焦點(diǎn)置于前兩大部分。“管理當(dāng)局評論分析”主要在協(xié)助績效報(bào)告的使用者, 對于政府部門當(dāng)年度的施政成果與實(shí)際績效，取得摘要及 重點(diǎn)式的了解與認(rèn)知。首先，介紹社會保障管理局的概況, 運(yùn)用文字?jǐn)⑹雠c圖表顯示各項(xiàng)計(jì)劃的成果（例如：歷年受益 者人數(shù)整理、成效展現(xiàn)的趨勢圖等），說明組織架構(gòu)與人力 資源配置的情形，并列示經(jīng)營成果、資產(chǎn)負(fù)債狀況、歷史 財(cái)務(wù)信息比較、特殊或重大財(cái)務(wù)變動等財(cái)務(wù)狀況。社會保 障

9、管理局使用圓餅圖表達(dá)資金來源、用途以及各項(xiàng)計(jì)劃使 用資源的比重。接著，以簡潔文字循序描述各項(xiàng)長期目標(biāo) 的挑戰(zhàn)、執(zhí)行策略、預(yù)期成果與實(shí)行措施，并針對重要的 年度績效目標(biāo)，揭露實(shí)際執(zhí)行成果與績效信息，包括當(dāng)年 度目標(biāo)值、實(shí)際績效、趨勢圖、指針意義和數(shù)據(jù)來源。“績效信息”部分，即正式進(jìn)入詳細(xì)的績效介紹，為 了讓讀者能夠迅速獲得一個概括的理解，社會保障管理局 使用圖表并輔以文字?jǐn)⑹龅姆绞?，介紹績效指標(biāo)的達(dá)成概 況。除了揭露計(jì)劃的績效信息外，社會保障管理局不斷累 積計(jì)劃相關(guān)數(shù)據(jù)與研究的充實(shí)性，藉由確認(rèn)計(jì)劃執(zhí)行上的 優(yōu)點(diǎn)與缺失，協(xié)助部門人員解決問題并提升管理能力。為此，社會保障管理局據(jù)不同面向，在策略計(jì)劃

10、中發(fā)展一系 列的計(jì)劃評估措施，措施可來自部門內(nèi)部調(diào)查或是外部機(jī) 關(guān)的研究報(bào)告。四、績效信息與預(yù)算調(diào)整美國聯(lián)邦政府會計(jì)年度為十月制，預(yù)算管理局每年于 二月份提出下年度的總統(tǒng)預(yù)算。社會保障管理局在總統(tǒng)預(yù) 算中，除了介紹現(xiàn)行推動的各項(xiàng)計(jì)劃與業(yè)務(wù)內(nèi)容外，還分 析施政環(huán)境的變化趨勢以及部門未來面臨的挑戰(zhàn)，另列出 當(dāng)年度的重要績效目標(biāo)，表5為xx年度聯(lián)邦預(yù)算中，社會 保障管理局的績效目標(biāo)，表5為xx年度聯(lián)邦預(yù)算中，社會保 障管理局的績效目標(biāo)值。聯(lián)邦預(yù)算中詳述社會保障管理局的年度重要施政目的 與目標(biāo)，“服務(wù)質(zhì)量”與“計(jì)劃管理”兩個方面是關(guān)注的重 點(diǎn)，因此表5所列示的重要績效目標(biāo)是以“服務(wù)質(zhì)量”為主。 另一方

11、面，計(jì)劃績效的評估信息，包括“計(jì)劃評估工具” 受評計(jì)劃的評估結(jié)果以及“總統(tǒng)管理議程”五項(xiàng)議程的最 新評估等，也在預(yù)算書中作簡要披露，向國會、美國人民 等使用者提供有關(guān)聯(lián)邦政府資源配置與施政成效的關(guān)聯(lián)性 信息。部門必須認(rèn)真審視以前年度的項(xiàng)目完成情況，總結(jié) 取得績效目標(biāo)過程中的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，并根據(jù)上一 年度成功或失敗的情況估計(jì)本年度績效計(jì)劃的執(zhí)行前景， 提供對未能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的原因解釋及以前年度完成項(xiàng)目的評 估總結(jié)。總之，績效審查和績效評估已經(jīng)貫穿了績效預(yù)算 編制的全過程。五、我國政府績效評估的實(shí)踐、問題與對策我國績效評估還只是剛剛起步，要真正建立起中國特 色的績效評估體系，尚需相當(dāng)一段時期的探

12、索和嘗試。目 前，在我國開展績效評估所面臨的問題主要有以下幾個方 面：一是績效評估缺乏相應(yīng)法律和制度作保障，沒有建立 起戰(zhàn)略規(guī)劃、績效計(jì)劃和績效報(bào)告等制度框架，績效評估 的隨意性很大，尚未形成一種法治化、系統(tǒng)化、科學(xué)化的 績效評估制度與體系。二是沒有建立全面科學(xué)的政府績效 評估指標(biāo)體系，往往將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等同于政府績效的評估指 標(biāo)。三是政府部門績效評估目標(biāo)界定不清，評估標(biāo)準(zhǔn)比較 單一，指標(biāo)設(shè)置過于籠統(tǒng)，評估方法不夠科學(xué)，評估手段 落后，評估結(jié)果缺乏實(shí)質(zhì)性應(yīng)用。針對我國政府績效管理與評估中存在的這些問題，迫 切需要我們加快政府職能轉(zhuǎn)變步伐，完善政府績效評估指 標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)政府績效管理與評估的法治化、

13、制度化與科 學(xué)化。1.制定績效評估的指導(dǎo)性文件，逐步實(shí)現(xiàn)制度化和法 制化加快制定統(tǒng)一規(guī)范的績效評價管理辦法，制定績效評 估的指導(dǎo)性文件，是努力提升政府實(shí)施改革能力的關(guān)鍵所 在。為了保障績效評價工作的順利開展，應(yīng)抓緊制定統(tǒng)一 規(guī)范的績效評價管理辦法，明確績效評價的范圍、對象和 內(nèi)容，為績效評價工作的開展提供制度和法律保障。2.完善我國政府績效評估的指標(biāo)體系績效預(yù)算的核心是建立起一套能夠反映政府公共活動 效能的指標(biāo)體系、評價標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)量方法，因而必須建立定 性與定量相結(jié)合，統(tǒng)一性指標(biāo)與專業(yè)性指標(biāo)相結(jié)合的多層 次的績效評價指標(biāo)體系。要從改進(jìn)組織管理、改造業(yè)務(wù)流 程、關(guān)注績效結(jié)果三個方面入手，針對不同地

14、區(qū)、不同層 級、不同部門設(shè)計(jì)出最能測量政府工作成果的指標(biāo)體系。 績效評估體系具體應(yīng)包括：評估指標(biāo)體系、評估方式體 系、評估程序體系、評估組織體系、評估制度體系、評估 信息系統(tǒng)等。3 建立績效預(yù)算制度對預(yù)算管理制度和相關(guān)政治制度進(jìn)行改革，逐步形成 有利于績效預(yù)算實(shí)施的授權(quán)機(jī)制。目前在我國的預(yù)算過程 之中，由于人大預(yù)算監(jiān)督能力不足和各種非正式制度盛行, 預(yù)算決策者和管理者往往缺乏公共責(zé)任和追求績效的內(nèi)在 動機(jī)，因而難以根據(jù)預(yù)算支出項(xiàng)目的績效來配置預(yù)算資金。 因而，在將績效評價內(nèi)容逐步引入預(yù)算編制過程的同時， 必須在政治制度上進(jìn)行創(chuàng)新，加強(qiáng)人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)力與 能力，增強(qiáng)預(yù)算的透明度，將項(xiàng)目預(yù)算支出所實(shí)現(xiàn)的績效 與支出本身聯(lián)系起來，用績效加強(qiáng)責(zé)任