計(jì)劃生育政策案例分析

1、方案生育政策案例分析 方案生育政策案例分析 方案生育政策案例分析 案例：我國(guó)南方某縣的方案生育工作，多年來(lái)一直排在全倒數(shù)幾位。xx年，新一屆縣政府領(lǐng)導(dǎo)走馬上任，為了完成上級(jí)政府下達(dá)的方案生育工作任務(wù)，采取了一項(xiàng)新的政策。該縣政府希望通過(guò)這項(xiàng)新的政策措施的實(shí)施來(lái)控制生育數(shù)量。 措施1：對(duì)方案外生育實(shí)行罰款； 超生第二胎罰款2000元，第三胎罰款5000元，第四胎罰款1萬(wàn)元。 措施2：考慮到方案生育的艱巨性，為了調(diào)動(dòng)基層干部的積極性，也為了解決基層方案生育工作經(jīng)費(fèi)缺乏的問(wèn)題，該政策還規(guī)定，罰款所得的收入，村鄉(xiāng)兩級(jí)政府分別可提成30%。政策實(shí)施兩年后，政府發(fā)現(xiàn)并未到達(dá)預(yù)期的效果。 后果：由于重男輕女

2、、傳宗接代等傳統(tǒng)觀念在當(dāng)?shù)厝罕娭羞€根深蒂固，許多人寧愿交罰款，也要生第二胎、第三胎，即使需要借債來(lái)交罰款也是在所不惜。有的群眾甚至認(rèn)為，繳納罰款就是購(gòu)置方案生育的權(quán)利，在未生育之前便預(yù)先把罰款交上去。另一方面，一些鄉(xiāng)村干部為了多“創(chuàng)收”，不管超生，只管罰款，甚至暗中鼓勵(lì)方案外生育。 案例分析過(guò)程： 一、 政策質(zhì)量方面:由于我國(guó)的方案生育是在方案經(jīng)濟(jì)體制下形成的，長(zhǎng)期以來(lái)，帶有很強(qiáng)的方案經(jīng)濟(jì)的烙印和色彩，工作方式主要依靠政策和地方條例調(diào)整，根本上形成以行政制約、“人治”管理為主的運(yùn)作模式，法制建設(shè)滯后。方案生育工作往往依靠行政強(qiáng)制手段多，提供效勞少； 要求群眾盡義務(wù)多，考慮群眾的權(quán)益少； 考慮政

3、府行使的權(quán)利多，而考慮政府應(yīng)承當(dāng)?shù)呢?zé)任少。從某種意義上講方案經(jīng)濟(jì)是一種命令經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種法制經(jīng)濟(jì)。文件與法規(guī)政策是方案生育工作中各博弈方的游戲規(guī)那么，主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)及其以上政府機(jī)關(guān)所發(fā)送和傳達(dá)的文件和講話精神等。文件相對(duì)于下級(jí)土政策是普遍主義的。在基層社會(huì)運(yùn)作中這個(gè)因素一直起著宏觀支配作用，在具體操作中有各種變通，特殊主義幾乎無(wú)處不在。不同的博弈方面都在利用規(guī)那么。比方，“方案生育”這一“根本國(guó)策”作為政策力量，就是強(qiáng)大的合法性后盾。村民也在利用文件政策。對(duì)生二胎游戲規(guī)那么的規(guī)定和解釋中的利用，是村民和干部同時(shí)利用同一規(guī)那么進(jìn)行互利式合作的一個(gè)例子。辦二胎準(zhǔn)生證的理由之一是，符合“經(jīng)縣級(jí)

4、方案生育技術(shù)鑒定組織鑒定，報(bào)市（地）方案生育技術(shù)鑒定組織確診第一個(gè)子女為非遺傳性殘疾，不能成長(zhǎng)為正常勞動(dòng)力”的條款。上級(jí)的人口生育方案中有這方面的指標(biāo)，各地都有。于是，村民可以此作為來(lái)尋求生第二胎； 而鄉(xiāng)村等有關(guān)干部也可利用這一點(diǎn)從中牟利。例如某村民，花了3000元辦個(gè)二胎準(zhǔn)生證。在這種合作中村民獲得了生育第二胎的權(quán)利，干部們獲得了被請(qǐng)客和得到現(xiàn)金等禮物的好處。 二、 政策執(zhí)行主體方面：基層方案生育行政執(zhí)法主體必須符合法律法規(guī)的規(guī)定。如何認(rèn)識(shí)和定位最基層的行駛執(zhí)法主體是立法上的重要問(wèn)題。就全國(guó)范圍而言，在人口方案生育法和社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理方法等法律法規(guī)尚未出臺(tái)前，各地法規(guī)規(guī)定的基層方案生育行政

5、執(zhí)法主體有三種：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、城市街道辦事處； 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、城市街道辦事處的方案生育管理機(jī)構(gòu)； 縣級(jí)人民政府方案生育主管部門。其中以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、城市街道辦事處為基層行政執(zhí)法主體為多，涉及到公民權(quán)利與義務(wù)的行政執(zhí)法權(quán)往往也集中于此。因?yàn)榫唧w的管理措施、方法和手段等具體行政行為通常是通過(guò)最基層的行政執(zhí)法主體而加諸于管理相對(duì)人并影響管理相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)的，這種根底執(zhí)法權(quán)屬的差異，導(dǎo)致以上各級(jí)方案生育行政執(zhí)法主體相應(yīng)職權(quán)和職責(zé)參差各異。在講求法制協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法制國(guó)家，是極其不和諧的。 三、 政策對(duì)象方面：生育觀是人們對(duì)生男育女的根本看法和觀點(diǎn)。長(zhǎng)期受同一文化傳統(tǒng)影響，當(dāng)?shù)厝罕娪兄篌w一致的生育觀，諸

6、如多子多福、重男輕女、“不孝有三，無(wú)后（指男孩）為大”習(xí)俗所安排的是男系繼承制，兒子天生具有繼承父母財(cái)產(chǎn)的合法權(quán)利。另一方面，生理因素和社會(huì)文化造成了男女有別，從而重男輕女本身也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的生活策略，比方養(yǎng)兒防老和人多不受氣等都很現(xiàn)實(shí)。因此，政策對(duì)象寧愿交罰款，也要生育第二胎、第三胎，即使需要借債來(lái)交罰款也在所不惜。 四、 政策執(zhí)行的外部環(huán)境方面：一是關(guān)系，關(guān)系可以概括為看似合法實(shí)際上又非法，或看似非法實(shí)際上又合情合理的交往，是特殊主義的交往。干部和村民都在利用關(guān)系來(lái)參與這場(chǎng)博弈?！半x開關(guān)系辦事難！”這是人們常發(fā)的感慨。這里的“辦事”包括上級(jí)要求下級(jí)（也可以指村民）的、下級(jí)請(qǐng)求上級(jí)的以及同級(jí)人

7、之間互動(dòng)的事情。上級(jí)對(duì)下級(jí)的要求如果只以正式渠道下文件講精神，一般效果不好。他們需要以“哥倆好”的交情讓主要依靠的下屬賣力工作，利用關(guān)系在村民的方案生育博弈策略中同樣占據(jù)要津。關(guān)系是保護(hù)傘，能遮風(fēng)擋雨。送禮請(qǐng)客等行為是非法的，但從村民自身利益和時(shí)下社會(huì)環(huán)境來(lái)看，幾乎成了被鎖定的事實(shí)。在日常生活中，村民需要請(qǐng)求上級(jí)時(shí)大多盡量動(dòng)用社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)資源解決問(wèn)題，不會(huì)輕易動(dòng)用法律。更何況村民本身也多是違反方案生育政策的，因此更不愿去觸動(dòng)法律。“民告官”的上訪是需要勇氣的，上訪成功與否都要付出很大代價(jià)?？傊瑒?dòng)用社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)資本往往是最有效和經(jīng)濟(jì)的。用村民的話說(shuō)“當(dāng)官的得有老百姓撐腰，老百姓也要有當(dāng)官的保護(hù)

8、”，“撐腰”和“保護(hù)”的對(duì)象是同一社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的成員。這是一種社會(huì)資源交換。二是金錢，經(jīng)濟(jì)因素在方案生育中非常重要。超生罰款就是用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)村民加以制約。近乎殘酷的罰款對(duì)村民形成巨大的壓力，但村民們都認(rèn)為只要有錢就可以多生孩子，以錢鋪路仍然是村民們常用的策略。三是互利的合作，先說(shuō)村民的合作，村民們都是 抬頭不見低頭見世世代代一起生活的熟人，他們是一個(gè)群體。在方案生育中村民之間自然達(dá)成聯(lián)盟，可以讓別人的東西暫時(shí)放在自己家里，打一下掩護(hù)，當(dāng)外人打探某某的違反方案生育政策的事時(shí)，不向外人提供信息等。相互提供方便，至少不壞別人事。村民們明白，合作比背叛好。再看基層干部一方，他們之間的差異也造成內(nèi)部的

9、不同博弈方。我們可以把他們粗略地分成鄉(xiāng)級(jí)在編干部、鄉(xiāng)級(jí)不在編干部和村干部三個(gè)博弈方。在編干部要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，所以要方案生育工作的具體結(jié)果，比方，低超生，但又要保持工作盡量不太出格，出了問(wèn)題就是麻煩，影響可獲得提拔資格的政績(jī)。而具體工作通常是由那些村干部做的。所以在編干部必須保持與不在編干部的合作，以求他們工作細(xì)致謹(jǐn)慎，干出成績(jī)又少惹是非?，F(xiàn)在來(lái)看干部和村民的合作，生二胎就是干部和村民默契的互利合作的一個(gè)很好例子。此外，基層干部不完成一定的任務(wù)就要受罰，又要照顧到村民實(shí)際，所以集執(zhí)行小鬼和庇護(hù)神于一身，平時(shí)是以村民為對(duì)手打游擊，上級(jí)來(lái)檢查時(shí)又與村民結(jié)成同盟，通風(fēng)報(bào)信，出謀劃策。村民面對(duì)上級(jí)調(diào)查者，衡量利弊的結(jié)果，就是對(duì)他們說(shuō)假話。這樣相互隱瞞對(duì)雙方都有利。 政策執(zhí)行的外部環(huán)境的另一方面就是權(quán)力缺乏監(jiān)督。有效的監(jiān)督，可以預(yù)防和制約違法政策。應(yīng)把建立高效運(yùn)轉(zhuǎn)的監(jiān)督機(jī)制作為實(shí)施執(zhí)法責(zé)任制的重要環(huán)節(jié)，逐步形成以方案生