“十二五”規(guī)劃背景下城鄉(xiāng)發(fā)展的機遇、挑戰(zhàn)與應對——

1、"十二五"規(guī)劃背景下城鄉(xiāng)發(fā)展的機遇.挑戰(zhàn)與應對一 論城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的任務、途徑與典型模式張宏元，王倩，鄭雄彬摘要“十二五”時期，我國城鄉(xiāng)發(fā)展在面臨新發(fā)展機遇的同時，也需應對經(jīng)濟全球化、資源短缺、 快速城鎮(zhèn)化等帶來的巨大挑戰(zhàn)。未來5年我國城鄉(xiāng)規(guī)劃主要面臨產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、完善 社會保障機制、建設節(jié)約型社會等新的發(fā)展要求。其中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展事關“十二五”規(guī)劃全局的實 現(xiàn)，其主要任務與實現(xiàn)途徑為加快推進城鎮(zhèn)化、促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化、推動農(nóng)民工市民化、 縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，其典型模式包括東部發(fā)達地區(qū)和中西部欠發(fā)達地區(qū)模式、主體功能區(qū)模式兩 類。關鍵詞“十二五”規(guī)劃；

2、機遇；挑戰(zhàn)；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；典型模式文 9 1006-0022 (2011) 04-0010-06 中圖分類號tu984 文獻標識碼aurban rural development opportunities, challenges and measures in 12th five-year plan period: discussion on task, way and typical model of urban rural integrate development/zhang hongyuan, wang qian, zheng xiongbinlamracd globalizatio

3、n, resource, urbanization are the great challenges in 12th five year plan period. industrial structure adjustmenuntegrate urban rural development, social welfare system, and energy saving society development are the future requirements. integrate urban rural development is crucial to 12th five year

4、plan achieveme nts. it in eludes promoting urba nization. equalizing public services, narrowing urban rural income gap, empowering migrant worker citizenship etc. the typical models are east coast and mid-west model, and major functional region model.dteywtnlsl 12th five-year plan, opportunity, chal

5、lenge, urban rural integrate development, typical model“十二五”時期是我國全面建設小康社會 的關鍵時期，力m夬轉變經(jīng)濟發(fā)展方式將作為一 條主線貫穿經(jīng)濟社會發(fā)展的全過程。同時，我 國經(jīng)濟社會還將實現(xiàn)三個重要轉變：經(jīng)濟增長 動力將轉換到科技引領、創(chuàng)新驅(qū)動的軌道；經(jīng) 濟增長模式將轉換到內(nèi)滯主導，消費驅(qū)動的軌 道；經(jīng)濟社會發(fā)展將轉換至岷富國強、更加注 重社會發(fā)展的軌道。由此可見，在“十二五” 時期，我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作將進入一個全新的 階段，本文通過對新時期城鄉(xiāng)規(guī)劃面臨的機遇 和挑戰(zhàn)，以及新時期對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的要求進 彳盼析，探討“十時躺鄉(xiāng)嶼的傾

6、并以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為重點，探討新時期我國統(tǒng) 籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重點任務、途徑和典型模式。1 “十二35?時期城鄉(xiāng)發(fā)展的機遇與 挑戰(zhàn)11機遇(1) 改革開放以來，我國的城市發(fā)展取得 了很大的成就。我國城鎮(zhèn)數(shù)目不斷增多，城市 化水平不斷提高，城市功能，包括住宅和基礎 設施的水平都得到了很大的提升。改革開放帶 來了中國經(jīng)濟的騰飛、社會財富的積累、綜合 國力的提升，使中國的城市化進程加快。城市 的發(fā)展不論在速度還是規(guī)模上，都是人類歷 史上前所未有的，這為“十二五”時期城市的 發(fā)展奠定了良好的基礎。城鄉(xiāng)規(guī)劃工作由缺乏認識走向成熟。在10 規(guī)planners我國經(jīng)濟體制轉軌后的25年里，城鄉(xiāng) 規(guī)劃發(fā)生了實質(zhì)性的變

7、化從“被動 式”的設走向“主動式”細劃規(guī) 劃的科學性不斷增強。同時，人們提 高了對城鄉(xiāng)規(guī)劃在國家全面發(fā)展中的 地位和重要作用的認識，這是具有關 鍵性的一個重要變化城鄉(xiāng)規(guī)劃的作 用得到了極大的認可和重視。人們進 欄5±七背景下，21 世紀的城市以及由城市群構成的區(qū)域 是國家在全球競爭中的核心力量。12挑戰(zhàn)(1) 經(jīng)濟全球化競爭卿越激烈。 外國企業(yè)進入中國市場，其領域已不 僅限于投資、技術、產(chǎn)品方面，而是 逐漸擴大到金融、保險、資訊、設計 及現(xiàn)代務業(yè)等更多領域，競爭日趨 激烈。全球化的影響不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟 方面，還體現(xiàn)在文化、教育等方面，其 中更為深刻的是體現(xiàn)在價值觀念上。 當前，全球化更

8、現(xiàn)實的影響體現(xiàn)在對 競爭意識的激發(fā)上。(2) 面臨資源短缺的制約。中國 是一個資源大國，但是就人均擁有資 源的水平和現(xiàn)在的消費模式而言，中 國又是一個資源短缺的國家。如果仍 然沿用已成為“慣性”的增長模式， 即人口規(guī)模無限增長、用地無限擴 大、汽車不斷增加，以及對水源和能 源的無節(jié)制使用、對自然資源和歷史 文脈的任意破壞等，我國城市將難以 持續(xù)發(fā)展，各種“危機”必將來臨。 資源短缺是今后中國城市發(fā)展最主 要的“瓶頸”之一。(3) 快速城鎮(zhèn)化帶來壓力。20世 紀90年代后半期以來，城鄉(xiāng)差另助0大， 農(nóng)必農(nóng)扌曲噥民等所謂的“三農(nóng)”問 題成為我國特別關注的重要問題，推 進城鎮(zhèn)化成為解決“三農(nóng)”問題的

9、一 項重要措施。一方面，城鎮(zhèn)化促進了 經(jīng)濟的發(fā)展，但另一方面，過快的城 鎮(zhèn)化也增加了城市的壓力，主要表現(xiàn) 在就業(yè)和基礎設施的提供方面。(4) 面臨大量由城市問題帶來的 困惑。城市的快速發(fā)展不可避免地帶 來了城市問題，當前困擾中國大城市 的首要問題莫過于交通問題，如交通 堵塞、平均車行速度下降、公交出行 比例低等；城市環(huán)境質(zhì)第問題，包括 大氣、水和噪聲等污染，雖有所控制, 但狀況沒有得到很大改善。此外，城 市防災、減災能力薄弱，廢棄物和廢 水處理普及程度不夠，綠化覆蓋率不 高，中低收入階層的居住仍存在困難 等問題亦較突出。2國家“十二五”規(guī)劃背景下 的城鄉(xiāng)規(guī)劃新要求隨著我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展 第

10、十二個五年規(guī)劃綱要)似下簡稱十 二五規(guī)劃綱要)的頒布，未來5年的 城鄉(xiāng)規(guī)戈主要要求逐漸明確了下來。概 括起來主要包括如下幾個方面。2.1加快產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，轉變經(jīng)濟 發(fā)展方式十二五規(guī)劃綱要明確提出“十 二五”期間我國將以產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和 經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調(diào)整作為加快轉變經(jīng) 濟發(fā)展方式的主攻方向。新時期要加 強農(nóng)業(yè)基礎地位，提升制造業(yè)核心競 爭九發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，力快發(fā)展 服務業(yè)，促進經(jīng)濟增長向依靠第一、第 二、第三產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動轉變；城市發(fā) 展要加卜延式擴張向內(nèi)涵式發(fā)展轉變。2.2加快城鄉(xiāng)一體化進程，統(tǒng)籌 城鄉(xiāng)發(fā)展“十二五”時期是我國實現(xiàn)全面 建設小康社會奮斗目標的關鍵時期， 是我國現(xiàn)代化建設的關鍵階

11、段.也是 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構建新型城鄉(xiāng)關系的 靈要時期，因此，加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào) 發(fā)展建設已成為我國現(xiàn)代化建設面 臨的重大任務?！笆濉睍r期，我 國把城鄉(xiāng)一體化作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展 的重中之重，提出了以城鄉(xiāng)一體化制 度建設推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、以城 鄉(xiāng)一體化格局構建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和 以推進城鄉(xiāng)一體化促進和諧社會建 設的基本要求。23繼續(xù)完善社會保障機制，努力 改善民生民生、民本和民富問題的解決成 為“十二五”規(guī)劃優(yōu)先考慮的問題, 其中，民生是國家之本，民本是立黨 之基，民富是強國的真正體現(xiàn).全國 “十二五”規(guī)劃將以促進和諧社會建 設為目標，把社會發(fā)展擺在現(xiàn)代化建 設更加突出的位置，堅持民生為先, 推進

12、公共服務縮小貶差距, 保障社會公平正義。對于城市“十二 五”規(guī)劃來說如何立足于地區(qū)實際, 構筑就也 社保、扶貧、教育、醫(yī)療、 環(huán)保和安全發(fā)展等事關民生的保障 機制，是規(guī)劃編制必須優(yōu)先考慮的問 題。城鄉(xiāng)規(guī)劃面臨著繼續(xù)完善社會保 障機制的任務，如搞好就業(yè)規(guī)劃；著 眼于綴化儺，完善養(yǎng)召稱蜩； 解決“病有所醫(yī)”；加大教育投入等。24節(jié)約資源，建設節(jié)約型社會十二五規(guī)劃綱要將嚴格控制 二氧化碳排放置于資源環(huán)保的首位， 由過去的“少”排放，變?yōu)椤傲恪迸?放，調(diào)整能源消費結構，建立碳排放 交易市場，由此觀之，未來5年對大 氣環(huán)境的控制將是環(huán)保節(jié)能任務的 重中之重。此外，健全責任追究制度 和污染者付費制度，讓環(huán)

13、保措施更加 有力度。建設資源節(jié)約型與環(huán)境友好 型社會，是“十二五”乃至未來很長 -個時期發(fā)展的主要目標。今后衡最 一個地方產(chǎn)業(yè)是否具有可持續(xù)性，環(huán) 保是首要標準，這體現(xiàn)了國家在建設 節(jié)約型社會、發(fā)展低碳經(jīng)濟上的立場。 新時期的城市發(fā)展既要節(jié)約資源、保 護環(huán)境，又要發(fā)展能產(chǎn)生效益的生態(tài) 產(chǎn)業(yè)，達到“從綠掘金”的效果；城 市發(fā)展除鼓勵發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)外，還會 加大節(jié)能減排的力度，力口大對二氧化 硫、氮氧化物等排放物的治理，對大12 規(guī)劃聊 plr0ner5氣與水治理提出更高的控制目標，進 一步淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)，徹底改變過 去男阱以犧牲環(huán)境為代價的做法。3國家“十二s”規(guī)劃背景下 城鄉(xiāng)規(guī)劃的應對31將優(yōu)

14、化產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、轉變 地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展模式作為新時期 工作的主攻方向新時期，我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃將以科 學發(fā)展為主題，實現(xiàn)城市經(jīng)濟增長由 粗放型向集約型轉變，由低端低級經(jīng) 濟結構向高級優(yōu)化的經(jīng)濟結構轉變, 由單純依靠投資向消費、投資、出口 綜合協(xié)調(diào)拉動轉變，由以土地、資源 為核心生產(chǎn)要素向主要依靠科技進 步、勞動者素質(zhì)提高和管理創(chuàng)新轉 變，用科學的經(jīng)濟發(fā)展方式化解矛 盾、減少代價、提升效益。我國城市 外延式擴張導致城市發(fā)展中資源浪 費、環(huán)境污染、不注重保護城市歷史 文脈和特點等問題不斷凸現(xiàn)?！笆?五”期間，城市必須從規(guī)模、質(zhì)sl 結構和效益等各個角度，推進實施 “內(nèi)涵式發(fā)展”模式。3.2將加快城鄉(xiāng)t*

15、化進程，統(tǒng)籌 城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展作為新時期拓寬 發(fā)展空間的著力點新時期，地區(qū)發(fā)展要從統(tǒng)籌城鄉(xiāng) 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展出發(fā)，積極穩(wěn)妥推進城 鎮(zhèn)化，拓寬農(nóng)民增收渠道，把符合條 件的農(nóng)業(yè)人口逐步轉變?yōu)槌鞘芯用? 拓展內(nèi)需增長新空間，打破城鄉(xiāng)二元 結構，促進地區(qū)f化。通過加快城 鄉(xiāng)全面現(xiàn)代化進程，促進城鄉(xiāng)要素雙 向流動、城鄉(xiāng)經(jīng)濟互動共促，加快構 建城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會統(tǒng)籌發(fā)展新格局。通 過實現(xiàn)區(qū)域資源合理配置的需要來 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，對相應的資源進行有 效整合，使資源配置趨于合理。在我 國，城鄉(xiāng)經(jīng)濟的關系非常密切，城鎮(zhèn) 經(jīng)濟的發(fā)展需要農(nóng)村的勞動力等資 源，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展需要城市的技術 資源、資金資源、人才資源等。按照 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)

16、發(fā)展的要求，根據(jù)區(qū)域內(nèi)的 資源狀況，對城鄉(xiāng)經(jīng)濟資源進行統(tǒng)一 規(guī)劃，一方面有利于發(fā)揮城市資金、 技術等資源優(yōu)勢推進農(nóng)柩濟發(fā)展； 另一方面有利于農(nóng)村富余勞動力轉 移就業(yè)，實現(xiàn)區(qū)域資源的合理配置, 促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟的共同發(fā)展。33將繼續(xù)完善基礎設施、努力 改善民生作為新時期工作的重點 任務“十二五”時期，城鄉(xiāng)規(guī)劃政策 的若力點應該轉到把提高居民收入、 縮小貧富差距、富裕人民群眾作為全 新思路和戰(zhàn)略上，圍繞著如何“富民” 問題，制定行動路線圖，將實現(xiàn)“學 有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有 所養(yǎng)、住有所居”作為“十二五”時 期城市改善民生的重點和目標。改善 民生，一靠增加居民收入，二算改善 公共服務。改善公

17、共服務需要政府增 加投入，特別是社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生 和文化教育方面，更需要政府投入。 改善公共服務需要加快建立覆蓋城 鄉(xiāng)居民的社會保障體系，一切從實際 出發(fā)，堅持效率與公平，逐步將各類 人員納入社會保障覆蓋范圍，實現(xiàn)城 鄉(xiāng)統(tǒng)籌和應保盡保。34將樹立低碳發(fā)展理念，加快構建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型 社會作為新時期工作中應對未來 世界競爭的戰(zhàn)略關鍵點按照生產(chǎn)方式低碳化的發(fā)展理 念，加快樹立綠色、低碳發(fā)展理念, 加快構建資源節(jié)約、環(huán)境友好的生產(chǎn) 方式和消費模式，一個標準，就是節(jié) 能減排，把大幅降1氐能源消耗強度和 二氧化碳排放強度作為約束性指標； 合理控制能源消費總量，抑制高耗能 產(chǎn)業(yè)過快增長，提高能源

18、利用效率。 一條路徑，就是科技創(chuàng)新，我們追求 的低碳經(jīng)濟不是生產(chǎn)力水平低下的 原始發(fā)展，它是人類經(jīng)歷高碳文明之 后的螺旋式上升、是科技與生態(tài)的聯(lián) 姻，是人類與自然的共振；其中，特 別要以培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為 契機，強化核心關鍵技術研發(fā)，加快 形成先導性、支柱性產(chǎn)業(yè)，切實提高 產(chǎn)業(yè)核心競爭力和經(jīng)濟效益。4 “十二五”背景下統(tǒng)籌城鄉(xiāng)4.1統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展事關“十二五” 規(guī)劃全局的實現(xiàn)首先，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是加快經(jīng)濟 發(fā)展方式轉變的重要內(nèi)容。在我國經(jīng) 濟發(fā)展轉型的過程中，最大的短板就 是城鄉(xiāng)矛盾和“三農(nóng)”問題。只有真 正實現(xiàn)了城鄉(xiāng)化才能有效促進 消費，實現(xiàn)投資、消費、出口 “三駕 馬車”協(xié)調(diào)拉動，更好地

19、促進產(chǎn)業(yè)結 構的優(yōu)化升級、資源的集約利用和環(huán) 境的有效保護，使經(jīng)濟發(fā)展方式的轉 變真正駛入快車道。其次，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和加速城市 化進程是擴大內(nèi)霜的重要推動力。據(jù) 有關學者研究，近年來每增加一個城 鎮(zhèn)人口，至少可以帶動10萬元城鎮(zhèn) 固定資產(chǎn)投資。據(jù)此推算，“十二五” 期間，我國城鎮(zhèn)化可以帶動城鎮(zhèn)固定 資產(chǎn)投資約7萬億元2009年，我國 城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)為32.6%,而 農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)仍高達42.1%, 農(nóng)村居民平均消費水平只有城鎮(zhèn)居 民平均消費水平的32%,如果能有 效釋放農(nóng)村居民消費，使其達到全國 平均水平，貝ij “十二五”期間新增消 費規(guī)模將達到數(shù)萬億元。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā) 展和加快城鎮(zhèn)化將

20、在很長一段時間 內(nèi)成為促進內(nèi)需的強大動力。4.2統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主要任務與 途徑4.2.1加快推進城鎮(zhèn)化未來20年將是我國城鎮(zhèn)化最為重珮時期，sb®鎮(zhèn)達到發(fā)達國家的水平，基本完成城鎮(zhèn) 化的歷史重任。未來5年我國城鎮(zhèn)化 率將首次超過50%,如果城鄉(xiāng)f化 體制改革取得較大突破.則城市化率 將提高到53%左右，怎樣科學合理推 進城鎮(zhèn)化是“十二五”時期的一項重 要際“十二e”時期，我國應走一條具 有犢色的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。在城市化 格局方面，應遵循城市發(fā)展客觀規(guī)律 優(yōu)化發(fā)展超大城市，適度發(fā)展特大城 市，重點發(fā)展大城市和中"城市，逐 步形成輻射作用大的城市群和城鎮(zhèn)帶, 促進大、中、&qu

21、ot;城市和"城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā) 展，形成科學合理的城鎮(zhèn)化格局。在 城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)和基礎設施布局方面，大 城市應適度轉移工業(yè)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化服務 業(yè)布局、改善中心城區(qū)的交通，中小 城市和小城鎮(zhèn)應積極承接大城市的產(chǎn) 業(yè)轉移力陰交通、供電、供水、供氣、 通信和網(wǎng)絡等基礎設施的建設力度， 增強公共服務和居住功能，積極吸納 大城市和農(nóng)村的轉移人口。在城鎮(zhèn)化 管理方面，要把符合條件的農(nóng)業(yè)人口 轉為城市人口作為首要任務，將完善 農(nóng)民工市民化制度特別是戶箱制度作 為突破口。大城市要加強和改進人口 管理，根據(jù)城市承載力適度接收農(nóng)業(yè) 人口，中小城市和小城鎮(zhèn)要放寬外來 人口落戶條件，引導在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè) 和居住的農(nóng)民有序轉

22、變?yōu)槌擎?zhèn)居民。4.2.2促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化新中國成立以來，我國實行了重 工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，農(nóng)村基礎設施 建設長期不足，社會保障體系嚴重缺 位，公共物品供給失衡，使城鄉(xiāng)二元 結構逐步固化。改革開放后，我國加 快推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設，但在教 育、衛(wèi)生、文化、社會保障等方面對 農(nóng)村的投入依然不足，城鄉(xiāng)二元結構 更加牢固。當前，我國城鄉(xiāng)發(fā)展已由 生存型階段進入發(fā)展型階段，農(nóng)村居 民思想觀念發(fā)生了深刻變化對公共 產(chǎn)品的需求顯得更加迫切，城鄉(xiāng)基礎 設施、社會事業(yè)等方面不平衡的問題 顯得更加突出，因此為廣大農(nóng)村居民 提供更多的公共產(chǎn)品，促進城鄉(xiāng)基本 公共服務均等化，已成為“十二五” 時期統(tǒng)籌城鄉(xiāng)

23、發(fā)展必須解決的問題?！笆濉睍r期，我國應強化政府 公共服務職能，將資源重點向農(nóng)村傾 斜，加大農(nóng)村基礎設施的建設力度, 加強農(nóng)村居民就業(yè)、社保、教育、衛(wèi) 生、文化等社會建設，提高基本服務 能力，擴大公共服務覆蓋，保證農(nóng)村 居民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、 老有所養(yǎng)、住有所居，讓發(fā)展成果真 正實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民共享。在教育方面, 應以義務教育和職業(yè)教育為靈點，加 大財政投入，建立規(guī)范的農(nóng)村義務教 育轉移支付制度，盡快普及高中階段 教育，實行免贊的農(nóng)村職業(yè)教育，加 大對農(nóng)民職業(yè)技能的培訓。在醫(yī)療衛(wèi) 生方面，要加快建立覆蓋農(nóng)村的公共 衛(wèi)生服務體系，強化醫(yī)療網(wǎng)點建設, 提高籌資標準和財政補助水平，進一 步

24、鞏國和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制 度。在文化方面，逬一步加強慕層公 共文化設施建設，提商文化服務能力， 構建覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務體系。 在農(nóng)村基礎設施方面，以農(nóng)村公路建 設為重點，繼續(xù)加大水、電、氣以及 住房的建設力度，提高保障能力。4.2.3推動農(nóng)民工市民化國際經(jīng)驗表明，農(nóng)村人口向城市 轉移、農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移、農(nóng) 民工向市民轉化是y國家工業(yè)化、現(xiàn) 代化進程中的必然趨勢本規(guī)律農(nóng) 民工是我國經(jīng)濟社會轉型時期形成的 一個規(guī)模龐大的特殊群體?！笆濉?期間，我國將進入城市化快速發(fā)展階 段，城鎮(zhèn)化率將達到50%以上 我國 的財力將更加雄厚，基公共服務均 等化將取得重大突破，城市的承載能 力也逐

25、步提高，農(nóng)民工市民化的條件 和時機已經(jīng)成熟。同時，農(nóng)民工市民 化也是釋放需求，擴大內(nèi)需的需要。推動農(nóng)民工市民化的關鍵是要 在戶籍制度、土地制度和公共服務等 方面取得突破。戶籍制度是農(nóng)民工市 民化的最大障礙，“十二五”前期應全 面放開中小城市和小城鎮(zhèn)的戶籍制 度，后期可以適當放寬大城市的戶籍 制度；在城鄉(xiāng)實行統(tǒng)一的戶口，從身 份上真正給予農(nóng)民工市民身份。在土 地制度上，要改變過去以土地換市民 身份的做法，切實保障農(nóng)民的土地權 益，在吸收農(nóng)民轉移到城市的同時, 可以合理保留農(nóng)民的農(nóng)村宅基地和 基本農(nóng)田。同時，應建立完善的城鄉(xiāng) 統(tǒng)一土地市場流轉制度。在基本公共 服務方面，農(nóng)民工在城市創(chuàng)造財富, 理應

26、享受城市居民已亨受到的基木 公共服務，但部分城市受財力限制和 傳統(tǒng)觀念制約，往往忽視了這一點。 “十二五”時期，政府必須轉變觀念, 將農(nóng)民工真正視作城市的-員，在制 定城市基本公共服務規(guī)劃時，應充分 考慮農(nóng)民工群休的需求，目前要特別 注蚩在教育、醫(yī)療、住房和社會保障 等方面為農(nóng)民工群體提供更多服務。4.2.4縮小城鄉(xiāng)居民收入差距“十二五”時期，我國的發(fā)展戰(zhàn)路 將由“強國”向“富民”轉變，“富民” 戰(zhàn)略的實施，歸根結底就是要實現(xiàn)城 鄉(xiāng)居民收入普遍較快增長，特別繪要 建立農(nóng)民收入長效增收機制，縮小城 鄉(xiāng)收入差距。改革開放30多年來，我 國經(jīng)濟建設取得了巨大的成就，城鄉(xiāng) 居民收入迅速增長、生活水平大

27、幅提 高，但是城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大 的趨勢并沒有改變。城鄉(xiāng)收入差距已 經(jīng)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構建和諧社會 的一個重點和難點。造成收入差距不 斷擴大的原因是多樣的.概括起來主 要是由于歷史沿革和資源稟賦的壟 距、市場體制的不完善、城鄉(xiāng)居民社 會福利的差距、城鄉(xiāng)二元結構等因素 所導致的。縮"城鄉(xiāng)收入差距的關鍵是快速 增加農(nóng)民收入。過去，我們主要是通 過調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)給構、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企w、 轉移農(nóng)村剩余勞動力等方式來增加農(nóng) 民收入，雖然起到了積極作用，但與 農(nóng)村居民渴望過上美好生活的新期待 相比，這些手段還遠遠不夠?！笆濉睍r期，我們要探索建立農(nóng)民收入 增長的長效機制，著力從三個方面增 加

28、農(nóng)民收入：一是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收 入完善農(nóng)村土地制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng) 一的土地要素市場，增加農(nóng)民的土地 收益；規(guī)范農(nóng)村房產(chǎn)流轉市場，增加 農(nóng)民房屋財產(chǎn)收益；深化集體經(jīng)濟產(chǎn) 權和集體林權制度改革，增加農(nóng)民集 體性財產(chǎn)收益；大力發(fā)展農(nóng)村金融市 場，增加農(nóng)民投資性收益。二是增加 農(nóng)民經(jīng)營性和工資性收入。大力發(fā)展 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化 經(jīng)營，完善農(nóng)產(chǎn)品市場體系和價格形 成機制，增加農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營收入；建 立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度，鼓勵農(nóng)民自 主創(chuàng)業(yè)，加大農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)技 能培訓力度，提升進城求職農(nóng)民勞動 技能和綜合競爭能力。三是增加農(nóng)民 轉移性收入。加大財政對農(nóng)業(yè)資金的 轉移力度，健全農(nóng)業(yè)補貼等支

29、持保護 制度，繼續(xù)落實政策性直接補貼，擴 大對農(nóng)民實行直接補貼的內(nèi)容，對農(nóng) 具、化肥、農(nóng)藥和種子等生產(chǎn)資料的 價格上漲進行全面補貼；完善農(nóng)民社 會養(yǎng)老保障機制，建立健全新型農(nóng)村 合作醫(yī)療統(tǒng)籌補彳嘗機制，提高農(nóng)民的社會保水平。4.3統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的典型模式 探討“十二五”時期，我國將實施區(qū)域 發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，堅 持走中國特色城鎮(zhèn)化道路。本文選擇 具有代表意義的東部發(fā)達地區(qū)和中 西部欠發(fā)達地區(qū)，以及主體功能區(qū)中 的優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)和限制開 發(fā)區(qū)進行探討。4.3.1東部發(fā)達地區(qū)和中西部欠發(fā)達 地區(qū)典型模式(1)東部發(fā)達地區(qū)。我國城鄉(xiāng)f化發(fā)展是從經(jīng)濟發(fā) 達地區(qū)開始的，對城鄉(xiāng)二元結構的

30、突 破首先是從經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)領域開始的。 改革開放以來，東部沿海地區(qū)工業(yè)化、 城市化的加速推進，有力地推動了該 地區(qū)的城鄉(xiāng)f化進程。目前.沿海 發(fā)達地區(qū)的人均gdp大都超過了 4 000 美元，進入了工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、城市反 哺農(nóng)村的重要發(fā)展階段，并步入了推 進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關鍵時期。但同時, 東部發(fā)達地區(qū)正處于經(jīng)濟社會加速轉 型期，城鄉(xiāng)間仍存在許多不平衡、不 協(xié)調(diào)的地方。一是城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展與社 會發(fā)展的不平衡。經(jīng)過這些年經(jīng)濟的 快速發(fā)展，東部發(fā)達地區(qū)在城鄉(xiāng)經(jīng)濟 f化上有了顯著的發(fā)展成效，但城 鄉(xiāng)社會一體化卻“欠賬”較多。二是 經(jīng)濟與環(huán)境之間不協(xié)調(diào)。隨著東部發(fā) 達地區(qū)的高強度開發(fā)與快速發(fā)展，大 最資金、

31、人口不斷集聚，人地矛盾不 斷激化人口、經(jīng)濟、社會、資源與 環(huán)境之間的關系難以協(xié)調(diào)。“十二五”時期，東部發(fā)達地區(qū)統(tǒng) 籌城鄉(xiāng)發(fā)展的工作重點應放在結構調(diào) 整、殳、碑保護、新村毫刪 體制機制完善上。在結構調(diào)整上，要 大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，積極主動 地將技術含量低的勞動密集型產(chǎn)業(yè)向 中西部地區(qū)轉移。在社會事業(yè)方面，要 加大對農(nóng)村社會事業(yè)的投入，推進城 鄉(xiāng)敝社化私共3注化 在環(huán)境保護方面，農(nóng)村地區(qū)要有選擇 地發(fā)展產(chǎn)業(yè)，杜絕高污染、高能耗產(chǎn) 業(yè)的布局，同時要高標準地建立城鄉(xiāng) 統(tǒng)一的污水垃圾處理設施。在新村建 設方面，要著力把傳統(tǒng)村莊變?yōu)榫哂?現(xiàn)代®務功能的新村，在基礎設施建 設方面統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一

32、布局、統(tǒng)一推 進。在體制、機制方面，要建立城鄉(xiāng) 統(tǒng)籌發(fā)展的長效機制，積極改革創(chuàng)新 土地產(chǎn)權制度和土地流轉制度，引導 農(nóng)村勞動力合理流動；同時，要加強 與中西部地區(qū)勞動力市場的合作，積 極解決外來務工人員的戶籍、住房，子 女教育、技能培訓和社會保險等方面 的軸問題，賑解決“用工荒"問龜中西部欠發(fā)達地區(qū)。中部地區(qū)是典型的農(nóng)業(yè)大區(qū)，也 是我國的糧食主產(chǎn)區(qū)，“三農(nóng)”問題比 較突出，是我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重點。 西部地區(qū)面積占我國國土面積的3/4, 但其國內(nèi)生產(chǎn)總值占全國國內(nèi)生產(chǎn)總 值的比重卻不到1/5,其地理位置偏 遠，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平較低，是我 國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)所在。中 西部欠發(fā)達

33、地區(qū)在推進城鄉(xiāng)一體化過 程中，還面臨諸多困難。一是縣域經(jīng) 濟規(guī)模小，城鎮(zhèn)化水平低?？h城和小 城鎮(zhèn)是吸納農(nóng)村剩余勞動力最主要的 場所，未來20年，我國中西部地區(qū)將 有約億的剩余勞動力需要轉移出來, 這些人主要是在縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)，而 中西部地區(qū)的縣城和/j城鎮(zhèn)規(guī)模普遍 過小，產(chǎn)業(yè)支撐能力弱，基礎設施不 配套，聚集輻射能力不強。二是農(nóng)民 數(shù)量多且素質(zhì)不高，農(nóng)村勞動力轉移 難度大。中西部地區(qū)的教育相對落后, 農(nóng)村剩余勞動力雖然廉價，但普遍沒 有接受過良好的教育，職業(yè)技能較差, 難以滿足現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。“十二五”時期，中西部欠發(fā)達地 區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的工4乍重點應放在壯 大縣域經(jīng)濟、力e夬城鎮(zhèn)化和擴大

34、勞務 輸出上。在縣域經(jīng)濟發(fā)展上，要立足 于資源特點和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，因地制宜, 加大承接產(chǎn)業(yè)轉移的力度，重點發(fā)展 批市場前景好、就業(yè)帶動能力強的 產(chǎn)業(yè)，切實做大、做強、做優(yōu)i業(yè)。同 時，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構，大力發(fā)展現(xiàn) 代農(nóng)業(yè)，積極引進、培育和壯大農(nóng)產(chǎn) 品加工龍頭企業(yè)，增加農(nóng)民收入。在 城鎮(zhèn)化上，應以區(qū)域性中心城市建設 為重點，進一步放開戶籍限制，完善 基礎設施功能，壯大經(jīng)濟規(guī)模，提高 吸納人口的能力，增強輻射和帶動作 用。此外，應加快發(fā)展縣城和部分基 礎條件較好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹行摹庇?鎮(zhèn)，形成中心城市、縣城和城鎮(zhèn)協(xié) 調(diào)發(fā)展的格局。在勞務輸出上，要充 分發(fā)揮政府的引導作用，加強對農(nóng)民 工的職業(yè)技能培訓，

35、及時發(fā)布就業(yè)信 息，有序引導農(nóng)民工外出務工；同時, 積極鼓勵一部分具有資金積累和技術 能力的務工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，帶動更多 人致富。4.3.2主體功能區(qū)典型模式(1) 優(yōu)化開發(fā)區(qū)域。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的主要特征是人口 比較密集、開發(fā)強度較高、經(jīng)濟比較 發(fā)達、資源環(huán)境問題比較突出。這類 地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化程度也往往較高, 工業(yè)化不做鎮(zhèn)化水平、城鄉(xiāng)居民收入、 基礎設施水平都遠遠高于全國平均水 平，但受資源承載能力和環(huán)境容冒的 制約，不宜再進行大規(guī)模的城市化活 動。優(yōu)化開發(fā)區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的方向 主要是深度挖掘潛力，在轉變經(jīng)濟發(fā) 展方式、實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃-作化、城鄉(xiāng) 產(chǎn)業(yè)布局一體化、城鄉(xiāng)基本公共服務 匕城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保

36、護匕城 鄉(xiāng)社會管理一體化上下功夫。該區(qū)域 的城市和農(nóng)村發(fā)展要盡就利用現(xiàn)有建 成區(qū)空間，提高容積率；優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn) 業(yè)結構人口結構，大力發(fā)展技術型. 資本型產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，吸引一批 具有特殊職業(yè)技能的農(nóng)民工落戶。同 時，通過產(chǎn)業(yè)轉移帶動人口轉移，逐 步將資源消耗型、環(huán)境污染型產(chǎn)業(yè)轉 移到其他地區(qū)，緩解人口和資源環(huán)境 壓九形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會、人力資源、 資源環(huán)境f化發(fā)展的新格局。(2) 重點開發(fā)區(qū)域。重點開發(fā)區(qū)域的左要特征是有一 定經(jīng)濟基礎、資源環(huán)境承載能力較強， 發(fā)展?jié)摿^大、吸引人口集娶和經(jīng)濟 發(fā)展的條件較好。這類區(qū)域發(fā)展的主 要任務不是產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化與升級，也 不是緩解資源環(huán)境壓力，而是進行大 規(guī)

37、模的工業(yè)化與城市化，吸引產(chǎn)業(yè)和 人口的大量集聚，因此重點開發(fā)區(qū)域 是我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關鍵所在，其 承擔的任務也最重。重點開發(fā)區(qū)域統(tǒng) 籌城鄉(xiāng)發(fā)展最重要的任務就是吸納農(nóng) 村人口，力快工業(yè)化和城市化。在產(chǎn) 業(yè)方面，要積極承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的 產(chǎn)業(yè)轉移，大力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)， 提供更多創(chuàng)業(yè)和就業(yè)機會，為承接農(nóng) 村勞動力創(chuàng)造條件。在城鎮(zhèn)化方面，要 鳩雖基礎設軽設，擴大城市容量，積 極承接限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域 的人口轉移，大量吸納農(nóng)村人口。在 人口管理方面，要實施積極的人口遷 入政策，改革城鄉(xiāng)戶籍管理制度，按 照“屬地化管理、市民化服務”的原 貝山鼓勵重點開發(fā)區(qū)域的城市將外來 常住人口納入城市教育、就業(yè)、醫(yī)療、 社會保障、住房保障等體系，切實保 障外來人口、農(nóng)村人口與本地城市人 口亨有均等的基木公共服務利贈，促 進人口平穩(wěn)有序流動并安居樂業(yè)。同 時，也要保護好基木農(nóng)田、森林、水面 和濕地，提供一定數(shù)毎的農(nóng)產(chǎn)品和生 態(tài)產(chǎn)品。(3) 限制開發(fā)