土地管理概論-第10講 土地利用篇(一)土地用途管制與耕地保護(hù)

1、專專題六題六 土地用途管制土地用途管制測繪系測繪系土土管教研室：魏海霞管教研室：魏海霞2017.62017.6n教學(xué)重點教學(xué)重點：土地用途管理制度的內(nèi)涵，以及由此引出的耕地：土地用途管理制度的內(nèi)涵，以及由此引出的耕地保護(hù)、農(nóng)轉(zhuǎn)用審批、基本農(nóng)田、占補(bǔ)平衡等制度。保護(hù)、農(nóng)轉(zhuǎn)用審批、基本農(nóng)田、占補(bǔ)平衡等制度。n教教學(xué)難點學(xué)難點：耕地和基本農(nóng)田保護(hù)制度，以及現(xiàn)階段的實際效：耕地和基本農(nóng)田保護(hù)制度，以及現(xiàn)階段的實際效果。果。n教教學(xué)要求學(xué)要求：了解我國土地用途管制制度；熟悉掌握耕地保護(hù)：了解我國土地用途管制制度；熟悉掌握耕地保護(hù)、基本農(nóng)田保護(hù)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用等制度；并能夠初步利用理論、基本農(nóng)田保護(hù)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)

2、用等制度；并能夠初步利用理論分析實際案例。分析實際案例。 【教學(xué)要求】耕地保護(hù)管理耕地保護(hù)管理2 2基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定與管理基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定與管理4 4土地用途管制土地用途管制3 3 1 1土地用途專用審批土地用途專用審批3 3 3 3本章教學(xué)內(nèi)容本章教學(xué)內(nèi)容耕地占補(bǔ)平衡與土地管理耕地占補(bǔ)平衡與土地管理3 3 5 5土地用途管制土地用途管制3 3 1 1一、土一、土地用途管制定義地用途管制定義 狹義的概念: 是指國家為保證土地資源的合理利用以及經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展和環(huán)境的協(xié)調(diào)，通過編制土地利用規(guī)劃、依法劃定土地用途分區(qū)，確定土地使用限制條件，實行用途變更許可的一項強(qiáng)制性管理。 廣義的概念：在狹義

3、概念的基礎(chǔ)上還包括運用產(chǎn)權(quán)制度安排手段，通過采用治安權(quán)、征用權(quán)、公共土地開發(fā)投資權(quán)、獨占權(quán)和征稅權(quán)等方式對土地用途進(jìn)行限制。土地用途管制土地用途管制3 3 1 1一、土一、土地用途管制定義地用途管制定義（一）、（一）、土地用途管制實質(zhì)：土地用途管制實質(zhì)：（1）土地用途管制是一種土地利用約束機(jī)制。（2）必須經(jīng)過一定的科學(xué)程序和法定程序，確定土地的具體用途。（3）土地用途變更的申請許可制。（4）未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自改變土地用途以及非法批準(zhǔn)改變土地用途必將受到經(jīng)濟(jì)、行政和法律的處罰。（二）、（二）、土地用途管制目標(biāo)土地用途管制目標(biāo)（1）土地利用整體效率最大化；（2）協(xié)調(diào)“吃飯”與“建設(shè)”的矛盾；（3）消除

4、土地利用中不利的外部性影響，保護(hù)環(huán)境，實現(xiàn)土地可持續(xù)利用。（三）、（三）、土地用途管制土地用途管制特點特點強(qiáng)制性、嚴(yán)肅性、權(quán)利性、直接性。國外也稱“土地使用分區(qū)管制”（日本、美國、加拿大等國）、“土地規(guī)劃許可制”（英國）、“建設(shè)開發(fā)許可制”（法國、韓國等）等。土地用途管制土地用途管制3 3 1 1（四）、（四）、土地用途管制對象土地用途管制對象（1）農(nóng)用地管制；（2）建設(shè)用地管制（3）未利用地管制。土地用途管制土地用途管制3 3 1 1（1 1）農(nóng)用地管制）農(nóng)用地管制可分為許可轉(zhuǎn)移管制和限制轉(zhuǎn)移管制。1）.許可轉(zhuǎn)移管制就是根據(jù)規(guī)劃的布局，在一定的條件限制性，允許一部分農(nóng)用地進(jìn)行規(guī)定用途的轉(zhuǎn)用。

5、包括三種情況：包括三種情況：農(nóng)用地內(nèi)部轉(zhuǎn)移管制農(nóng)用地向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)移管制耕地后備資源的開發(fā)轉(zhuǎn)移管制2.2.限制轉(zhuǎn)移管制限制轉(zhuǎn)移管制對象：農(nóng)用地、生態(tài)用地、風(fēng)景名勝設(shè)施用地包括：（1）農(nóng)用地內(nèi)部轉(zhuǎn)移管制 不破壞耕作層（2）農(nóng)用地向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)移管制（3）耕地后備資源的開發(fā)轉(zhuǎn)移管制（2 2）建設(shè)用地用途管制）建設(shè)用地用途管制包括存量建設(shè)用地的用途管制和增量建設(shè)用地的用途管制。增量建設(shè)用地的用途管制與農(nóng)用地許可轉(zhuǎn)移管制密不可分。存量建設(shè)用地的用途管制指存量建設(shè)用地土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地利用方式置換的管制，實際上就是盤活存量建設(shè)用地。管制對象主要包括：管制對象主要包括：1.土地使用用途因用地功能的改變而發(fā)

6、生的調(diào)整；2.因土地資產(chǎn)處置方式發(fā)生變化的調(diào)整；3.土地使用用途和方式因土地使用、經(jīng)營方式的改變而發(fā)生的調(diào)整。4.利用不充分或閑置土地的再利用。（3 3）未利用地的管制）未利用地的管制未利用地中可開發(fā)利用的后備土地資源一般規(guī)劃為農(nóng)地，對暫難利用的土地視其作用的可能進(jìn)行變更，一般不作預(yù)測和限制。（五）、（五）、土地用途管制方式土地用途管制方式（1）土地用途管制的規(guī)劃管理（2）土地用途管制的實施管理土地用途管制土地用途管制3 3 1 1（六）、（六）、土地用途管制的實施土地用途管制的實施（1）土地按照用途進(jìn)行分類；（2）編制土地利用總體規(guī)劃（3）審批土地用途變更（4）辦理土地用途登記（5）執(zhí)法監(jiān)督

7、（6）公示土地用途管制土地用途管制3 3 1 1土地用途管制土地用途管制3 3 1 1（七）、（七）、土地用途管制與土地利用規(guī)劃的關(guān)土地用途管制與土地利用規(guī)劃的關(guān)系系 (1).土地利用規(guī)劃是土地用途管制的依據(jù)(2).土地用途管制制度是實施土地利用規(guī)劃的基本法律手段,并且可以實現(xiàn)土地利用規(guī)劃的法律地位.8 8、土地用途管制實施步驟和手段、土地用途管制實施步驟和手段實施土地用途管制可依如下步驟進(jìn)行：實施土地用途管制可依如下步驟進(jìn)行：第一步，編制土地利用總體規(guī)劃。第二步，編制土地利用分區(qū)內(nèi)的土地使用規(guī)則，劃分功能區(qū)。第三步，向社會公眾告示土地利用分區(qū)和分區(qū)內(nèi)土地用途規(guī)定。第四步，建立健全土地利用規(guī)劃

8、審核制度，實行土地用途轉(zhuǎn)用許可制。第五步，監(jiān)督、檢查、跟蹤管理。耕地保護(hù)管理耕地保護(hù)管理3 3 2 2一、耕地保護(hù)的概念 耕地是指種植各種農(nóng)作物的土地。（灌溉水田、望天田、水澆地、旱地、菜地；水田、水澆地、旱地） 耕地保護(hù)是指人們?yōu)楸ＷC耕地的永續(xù)利用和為可持續(xù)發(fā)展提供基本保障所采取的措施。 耕地保護(hù)管理耕地保護(hù)管理3 2內(nèi)容：耕地資源；耕地的環(huán)境條件任務(wù)：耕地數(shù)量保護(hù)；耕地質(zhì)量保護(hù)耕地保護(hù)的內(nèi)容和任務(wù)：耕地保護(hù)的內(nèi)容和任務(wù)：耕地保護(hù)管理耕地保護(hù)管理3 2 二、我國耕地保護(hù)的目標(biāo) 我國耕地保護(hù)的目標(biāo)是保證現(xiàn)有耕地的面積不再減少，并通過各種措施，使耕地的質(zhì)量有所提高。 耕地保護(hù)目標(biāo)的實現(xiàn)有賴于土地

9、開發(fā)、復(fù)墾與整理。 嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地，充分挖掘原有建設(shè)用地潛力是控制現(xiàn)有耕地減少的重要途徑。 耕地質(zhì)量保護(hù)是實現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)的重要保障。耕地保護(hù)管理耕地保護(hù)管理3 3 2 2糧食安全；社會穩(wěn)定；生態(tài)安全；經(jīng)濟(jì)（金融）安全一個國家耕地資源的多少，直接決定這個國家農(nóng)產(chǎn)品的自給程度。對于一個人口比較少的小國而言，農(nóng)產(chǎn)品是否自給也許并不十分重要，他們可以通過國際貿(mào)易解決農(nóng)產(chǎn)品的供給問題。但對于像中國、印度這樣的人口大國而言，農(nóng)產(chǎn)品的自給程度如何，完全不能與小國相提并論它對世界農(nóng)產(chǎn)品市場的供求平衡和價格影響都將是巨大的?，F(xiàn)在世界上進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的國家大多數(shù)是經(jīng)濟(jì)實力很弱的發(fā)展中國家，出口農(nóng)產(chǎn)品的主要是發(fā)

10、達(dá)國家。因而，中國如果不能立足于國內(nèi)生產(chǎn)解決農(nóng)產(chǎn)品的供給問題，對發(fā)展中國家極為不利，而對發(fā)達(dá)國家極為有利。中國作為負(fù)責(zé)任的發(fā)展中大國，不能讓弱小的發(fā)展中國家感受到雪上加霜的競爭壓力。中央黨校徐祥臨教授（中國土地2007年第9期“刺激供給：耕地問題的另一面”耕地保護(hù)管理耕地保護(hù)管理3 3 2 2三、耕地保護(hù)制度 土地用途管制制度 農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度 基本農(nóng)田保護(hù)制度 征收土地審批制度 非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地審批制度 占用耕地補(bǔ)償制度 土地開發(fā)、復(fù)墾和整理 耕地保護(hù)管理耕地保護(hù)管理3 3 2 2 一、農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批（一）概念 簡稱“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用”是指將耕地、林地、草地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用土地，按照土地

11、利用總體規(guī)劃和國家規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限報批后，轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄓ薪ㄖ?，?gòu)筑物的土地的行為。 土地規(guī)劃許可，建筑許可，非都市土地使用管制等 土地用途轉(zhuǎn)用審批土地用途轉(zhuǎn)用審批3 3 3 3 一、農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批（二）我國農(nóng)用地轉(zhuǎn)用地的法律特征 （1）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用是實施土地用途管制的重要手段； （2）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用是行政行為，權(quán)力主體是國家； （3） 農(nóng)用地轉(zhuǎn)用必須符合法定程序，符合總體規(guī)劃，年度計劃，建設(shè)用地供應(yīng)政策； （4）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用必然引起土地市場價格的變化 （5）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的唯一法律途徑，是集體土地所有轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)土地的依據(jù)。 土地用途轉(zhuǎn)用審批土地用途轉(zhuǎn)用審批3 3 3 3 一、農(nóng)用地

12、轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批（三）批準(zhǔn)權(quán)限 （1）國務(wù)院的批準(zhǔn)權(quán)限； （2）省級人民政府的批準(zhǔn)權(quán)限；（四）有效期 農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)文件有效期2年； 農(nóng)用地轉(zhuǎn)用經(jīng)依法批準(zhǔn)后，市縣2年內(nèi)未用地的有關(guān)批準(zhǔn)文件自動失效； 2年內(nèi)未提供給具體用地單位的，按未供應(yīng)土地面積扣減該市縣下一年的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)土地用途轉(zhuǎn)用審批土地用途轉(zhuǎn)用審批3 3 3 3 二、其他土地用途轉(zhuǎn)用的審批未用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批，按照土地征用的程序進(jìn)行；征用地面積70hm2，報國務(wù)院批準(zhǔn)，其他報省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報國務(wù)院備案。土地用途轉(zhuǎn)用審批土地用途轉(zhuǎn)用審批3 3 3 3 一一、基本農(nóng)田保護(hù)制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度（一）基本農(nóng)田和

13、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的概念一）基本農(nóng)田和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的概念 基本農(nóng)田是指按照一定時期人口和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求以及對建設(shè)用地的預(yù)測，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的長期不得占用的耕地。 基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)是指為了對基本農(nóng)田實行特殊保護(hù)，而依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和法定程序確定的特定保護(hù)區(qū)域。（二）基本農(nóng)田保護(hù)制度的主要內(nèi)容（二）基本農(nóng)田保護(hù)制度的主要內(nèi)容 基本農(nóng)田的規(guī)劃、劃定、保護(hù)、監(jiān)督、管理，以及違反基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)定的處罰辦法等。 基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定與管理基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定與管理3 3 4 4二二、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定（一）劃定基本農(nóng)田的依據(jù)（一）劃定基本農(nóng)田的依據(jù) 劃定基本農(nóng)田的

14、依據(jù)是土地利用總體規(guī)劃（縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃）。（二）劃入基本農(nóng)田的耕地范圍（二）劃入基本農(nóng)田的耕地范圍 1.經(jīng)國務(wù)院有關(guān)主管部門或者縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地。 2.有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田，也應(yīng)劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。 3.城市蔬菜生產(chǎn)基地。 4.農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗田。基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定與管理基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定與管理3 3 4 4（三）劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的數(shù)量要求 土地管理法34條規(guī)定：各省、自治區(qū)、直轄市劃定基本農(nóng)田的數(shù)量應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域耕地的80以上。全國土地利用總體規(guī)劃綱要 （2006-2020年）:全國耕地保有量規(guī)

15、劃到2010年、2020年分別保持在18.18億畝、18.05億畝。規(guī)劃期內(nèi)，確保15.6億畝基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高。 基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定與管理基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定與管理3 3 4 4三、基本農(nóng)田保護(hù)的有關(guān)規(guī)定（一）基本農(nóng)田數(shù)量保護(hù) 1.基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)依法劃定后，任何單位和個人不得改變或占用。 2.經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)依法修改土地利用總體規(guī)劃，并補(bǔ)充劃入數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)幕巨r(nóng)田。 3.禁止在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)建窯、建房、建墳或者擅自挖沙、采礦、取土、堆放固體廢棄物。禁止任何單位和個人閑置、荒蕪基本農(nóng)田?；巨r(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定與管理基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定與管理3 3 4 4相

16、關(guān)說明：相關(guān)說明： 經(jīng)批準(zhǔn)占用的基本農(nóng)田、滿1年未使用而又可耕種并收獲的，由原耕種的單位或個人恢復(fù)耕種，也可由用地單位組織耕種； 1年以上未動工建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按省級人民政府的規(guī)定繳納閑置費； 連續(xù)2年未使用的，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán)，該幅土地原為農(nóng)民集體所有，交由原集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種，重新劃入基本農(nóng)田。 承包經(jīng)營基本農(nóng)田的單位或個人連續(xù)兩年棄耕拋荒的，由原發(fā)包單位收回承包經(jīng)營權(quán)。基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定與管理基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定與管理3 3 4 4基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定的程序基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定的程序上一級人民政府批準(zhǔn)組織劃界設(shè)立標(biāo)志建立檔案抄送同級農(nóng)業(yè)部門國務(wù)院土地行

17、政農(nóng)業(yè)行政主管其他有關(guān)部門全國基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃經(jīng)濟(jì)社會人口增長國務(wù)院批準(zhǔn)縣級土地行政農(nóng)業(yè)行政主管其他有關(guān)部門本縣基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃經(jīng)濟(jì)社會人口增長鄉(xiāng)級土地行政農(nóng)業(yè)行政主管其他有關(guān)部門本鄉(xiāng)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃經(jīng)濟(jì)社會人口增長上一級人民政府批準(zhǔn)省級驗收（二）基本農(nóng)田的質(zhì)量保護(hù) 1.利用基本農(nóng)田從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的單位和個人應(yīng)當(dāng)保持和培肥地力。 2.縣級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況制定基本農(nóng)田地力分等定級辦法。 3.凡是向基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)提供肥料和作為肥料的城市垃圾、污泥的，應(yīng)符合國家標(biāo)準(zhǔn)。基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定與管理基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定與管理3 3 4 4（三）基本農(nóng)田保護(hù)的監(jiān)督管理 1.在建立基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的

18、地方，建立層層責(zé)任制。 2.縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)督檢查制度。 3.縣級以上地方人民政府地政部門、農(nóng)業(yè)行政主管部門有權(quán)責(zé)令糾正發(fā)生在本行政區(qū)內(nèi)的破壞基本農(nóng)田的行為。基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定與管理基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定與管理3 3 4 4（四）違反基本農(nóng)田保護(hù)條例的處罰 1.有下列行為之一的，依照土地管理法和土地管理法實施條例的規(guī)定，從重給予處罰： （1）未經(jīng)批準(zhǔn)或采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用基本農(nóng)田的； （2）超過批準(zhǔn)數(shù)量，非法占用基本農(nóng)田的； （3）非法批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田的； （4）買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓基本農(nóng)田的?；巨r(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定與管理基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定與管理3 3 4 4

19、 2.破壞或者擅自改變基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)標(biāo)志的，由地政部門或農(nóng)業(yè)主管部門責(zé)令恢復(fù)原狀，可處1000元以下罰款。 3.在基本農(nóng)田內(nèi)建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或從事其他破壞活動，毀壞種植條件的，依法責(zé)令限期改正或治理，恢復(fù)原種植條件，并處以占用基本農(nóng)田的耕地開墾費1倍以上2倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。 4.侵占、挪用基本農(nóng)田的耕地開墾費，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分或紀(jì)律處分?；巨r(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定與管理基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定與管理3 3 4 4對耕地總量動態(tài)平衡的理解： 耕地數(shù)量的平衡 耕地數(shù)量+耕地質(zhì)量 耕地數(shù)量+耕地質(zhì)量+產(chǎn)

20、出水平耕地占補(bǔ)平衡與土地整理耕地占補(bǔ)平衡與土地整理3 3 5 5 耕地總量動態(tài)平衡制度包括：耕地總量動態(tài)平衡制度包括： 1. 1. 嚴(yán)嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地2. 2. 占用耕地補(bǔ)償制度占用耕地補(bǔ)償制度3. 3. 耕作層土壤用于造地耕作層土壤用于造地4. 4. 省級人民政府保護(hù)耕地的責(zé)任等。省級人民政府保護(hù)耕地的責(zé)任等。耕地占補(bǔ)平衡與土地整理耕地占補(bǔ)平衡與土地整理3 3 5 51.1.控制各項非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地控制各項非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地 用途管制制度用途管制制度 土地利用年度計劃土地利用年度計劃 農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批（用途轉(zhuǎn)用許可制）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批（用途轉(zhuǎn)用許可制）一、嚴(yán)格控制耕地

21、轉(zhuǎn)為非耕地一、嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地耕地占補(bǔ)平衡與土地整理耕地占補(bǔ)平衡與土地整理3 3 5 52.禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚（土地管理法第36條第三款）3.生態(tài)退耕要有計劃地進(jìn)行。 全國土地利用總體規(guī)劃確定了到2010年的生態(tài)退耕目標(biāo)為5217萬畝。在國家提出生態(tài)保護(hù)和建設(shè)目標(biāo)后，林業(yè)部門規(guī)定25度以上坡耕地必須退耕，長遠(yuǎn)規(guī)劃25度以下部分坡耕地也要退耕還林（草），所確定的生態(tài)退耕面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于土地利用總體規(guī)劃確定的退耕指標(biāo)。如四川土地利用總體規(guī)劃退耕面積為500萬畝，而省政府提出要退耕1000萬畝；陜西省僅1999年退耕面積就達(dá)315.7萬畝，而土地利用總體規(guī)劃確定到2010年的退耕

22、及災(zāi)毀面積僅710萬畝。 國務(wù)院關(guān)于完善退耕還林政策的通知（國發(fā)200725號）：為確保“十一五”期間耕地不少于18億畝，原定“十一五”期間退耕還林2000萬畝的規(guī)模，除 2 0 0 6 年 已 安 排 4 0 0 萬 畝 外 ， 其 余 暫 不 安 排 。 耕地占補(bǔ)平衡與土地整理耕地占補(bǔ)平衡與土地整理3 3 5 5 土地管理法第31條規(guī)定：國家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。國家實行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳

23、納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)制定開墾耕地計劃，監(jiān)督占用耕地的單位按照計劃開墾耕地或者按照計劃組織開墾耕地，并進(jìn)行驗收。 二、占用耕地補(bǔ)償制度二、占用耕地補(bǔ)償制度 耕地占用補(bǔ)償制度是指經(jīng)國家有關(guān)部門的批準(zhǔn)占用耕地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的單位，應(yīng)當(dāng)按照“占多少、墾多少”的原則，負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，或者按照有關(guān)規(guī)定繳納耕地開墾費，由有關(guān)部門組織開墾新的耕地的制度。耕地占補(bǔ)平衡與土地整理耕地占補(bǔ)平衡與土地整理3 3 5 5耕地占用補(bǔ)償制度包括以下主要內(nèi)容：耕地占用補(bǔ)償制度包括以下主要內(nèi)容： 1. 對象是占用耕地從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)的單位。 2.開墾耕地的

24、責(zé)任者是占用耕地的單位。耕地占補(bǔ)平衡與土地整理耕地占補(bǔ)平衡與土地整理3 3 5 5根據(jù)目前建設(shè)用地情況，責(zé)任人分為三種情形：根據(jù)目前建設(shè)用地情況，責(zé)任人分為三種情形： 城市建設(shè)用地區(qū)統(tǒng)一征地后供地的，承擔(dān)造地義務(wù)的責(zé)任人為市、縣人民政府。 對于城市建設(shè)用地區(qū)外建設(shè)項目用地，承擔(dān)開墾耕地義務(wù)的責(zé)任人是建設(shè)單位，縣、市人民政府地政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督和驗收。 村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地，承擔(dān)開墾耕地義務(wù)的責(zé)任人是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會，縣、市人民政府地政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督和驗收。耕地占補(bǔ)平衡與土地整理耕地占補(bǔ)平衡與土地整理3 3 5 53.基本要求從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)的單位占用耕地后，應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量

25、和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍?.繳納耕地開墾費在特殊的情況下，可以免除用地單位開墾耕地的義務(wù)，改為由用地單位繳納耕地開墾費。以繳納耕地開墾費代替開墾新的耕地，法律規(guī)定了二種： 用 地 單 位 沒 有 條 件 開 墾 新 的 耕 地 。 開墾的耕地不符合要求的。耕地占補(bǔ)平衡與土地整理耕地占補(bǔ)平衡與土地整理3 3 5 55.省級人民政府在占用耕地補(bǔ)償制度中的職責(zé)：制定開墾耕地的計劃。制定開墾耕地的計劃。對建設(shè)單位和縣、市人民政府開墾耕地進(jìn)行監(jiān)督。對建設(shè)單位和縣、市人民政府開墾耕地進(jìn)行監(jiān)督。組織開墾耕地。組織開墾耕地。耕地占補(bǔ)平衡與土地整理耕地占補(bǔ)平衡與土地整理3 3 5 5土地管理法32條規(guī)定“縣級以上地方

26、人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤，用于新開墾 耕 地 、 劣 質(zhì) 地 或 者 其 他 耕 地 的 土 壤 改 良 。 ”三、建設(shè)占用耕地的耕作層利用三、建設(shè)占用耕地的耕作層利用耕地占補(bǔ)平衡與土地整理耕地占補(bǔ)平衡與土地整理3 3 5 5規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少?！?規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務(wù)院責(zé)令在規(guī)定期限內(nèi)組織開墾與所減少耕地的數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀⒂蓢鴦?wù)院土地行政主管部門會同農(nóng)業(yè)行政

27、主管部門驗收。個別省、直轄市因土地后備資源匱乏，新增建設(shè)用地后，新開墾耕地的數(shù)量不足以補(bǔ)償所占用耕地的數(shù)量的，必須報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)減免本行政區(qū)域內(nèi)開墾耕地的數(shù)量，進(jìn)行易地開墾?！彼摹⑹〖壢嗣裾趯崿F(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡目標(biāo)中的責(zé)任四、省級人民政府在實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡目標(biāo)中的責(zé)任1.區(qū)域范圍：耕地總量不減少目標(biāo)的實現(xiàn)是以省、自治區(qū)、直轄市為單位。2.實施措施 占補(bǔ)平衡：省、自治區(qū)、直轄市耕地總量減少的，國務(wù)院責(zé)令在規(guī)定的期限內(nèi)組織開墾與所減少的耕地的數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀⒂蓢鴦?wù)院土地行政主管部門（數(shù) 量 ） 會 同 農(nóng) 業(yè) 行 政 主 管 部 門 （ 質(zhì) 量 ） 驗 收 。耕地占補(bǔ)平衡與土地整理

28、耕地占補(bǔ)平衡與土地整理3 3 5 5易地開墾：個別省、直轄市，確實因為土地后備資源匱乏，新開墾的耕地不足以補(bǔ)償所占用耕地數(shù)量的，必須報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，減免本行政區(qū)域內(nèi)開墾耕地的數(shù)量，進(jìn)行易地開墾。 說明： （1）原因：個別省、直轄市確因本行政區(qū)域內(nèi)土地后備資源匱乏。 （2）自治區(qū)不適用這一規(guī)定。耕地占補(bǔ)平衡與土地整理耕地占補(bǔ)平衡與土地整理3 3 5 5我國耕地保護(hù)制度實施評價我國耕地保護(hù)制度實施評價3 6【拓展材料拓展材料】一、中國耕地資源變化態(tài)勢分析（一）中國耕地面積變化歷史階段分析 根據(jù)國家統(tǒng)計局、農(nóng)業(yè)部，原國家土地管理局和國土資源部的統(tǒng)計資料，中國耕地面積1957年達(dá)到高峰，其后經(jīng)歷了一次

29、大幅度的減少；第二次大的滑坡發(fā)生在1965 1977年；第三次耕地面積減少在19801988年；第四次為從1992年持續(xù)至今： (1)19571964年，平均每年減少耕地106.4萬公頃。 (2)19651977年，平均每年減少耕地31.3萬公頃。 (3)19801988年，平均每年減少耕地42萬公頃。 (4)19922003年，平均每年減少耕地62.5萬公頃。2009-20132009-2013年全國耕地面積變化情況年全國耕地面積變化情況（二）中國耕地變化方向分析（二）中國耕地變化方向分析n耕地變化方向耕地變化方向：補(bǔ)充耕地和減少耕地。n耕地補(bǔ)充耕地補(bǔ)充：歷年土地整理復(fù)墾開發(fā)增加的耕地面積為

30、20-30萬公頃。其中，以土地開發(fā)增加的耕地面積最多(1999年除外)。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整增加的耕地面積則越來越少，其中2000年最多，為31.26萬公頃，到2003年降為3.28萬公頃。n耕地減少耕地減少：生態(tài)退耕是近年耕地減少的最主要的方向，在2003年生態(tài)退耕面積占耕地減少面積的78；建設(shè)占用和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致耕地減少的面積占2040，其中建設(shè)占用耕地面積近年來呈現(xiàn)上升的趨勢；災(zāi)毀耕地面積所占比例相對較小。n國務(wù)院關(guān)于完善退耕還林政策的通知國務(wù)院關(guān)于完善退耕還林政策的通知（國發(fā)（國發(fā)200720072525號）：號）：為確?！笆晃濉逼陂g耕地不少于18億畝，原定“十一五”期間退耕還林2000萬

31、畝的規(guī)模，除2006年已安排400萬畝外，其余暫不安排。 二、中國耕地保護(hù)中存在的主要問題及原因（一）耕地保護(hù)中的主要問題1. 土地供求矛盾突出，耕地流失依然嚴(yán)重2. 違法占地，低效占地現(xiàn)象依然嚴(yán)重3補(bǔ)充耕地重開發(fā)，輕整理復(fù)墾4耕地補(bǔ)充存在占優(yōu)補(bǔ)劣現(xiàn)象5耕地利用效率存在下降趨勢6耕地質(zhì)量存在下降乃至退化現(xiàn)象7耕地生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重 農(nóng)業(yè)活動造成的面源污染日益嚴(yán)重。工業(yè)“三廢”對農(nóng)業(yè)的點源污染正由局部向整體蔓延。（二）原因分析1、耕地保護(hù)戰(zhàn)略方面的原因。 我國在總體上是以農(nóng)業(yè)為主的、工業(yè)化水平處于中期階段的發(fā)展中國家，長期以來在戰(zhàn)略上對耕地利用以取得最大化的農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量為主要目標(biāo)，對耕地的可持續(xù)利用

32、重視不夠，忽視耕地資源的生態(tài)保護(hù)。 我國現(xiàn)行的耕地保護(hù)政策，主要是考慮國內(nèi)糧食的供需平衡問題，而且主要是關(guān)注耕地的數(shù)量，這在一定程度上就造成了耕地質(zhì)量的下降和生態(tài)環(huán)境的退化。2、經(jīng)濟(jì)機(jī)制方面的原因 目前，我國的耕地保護(hù)工作仍然是以行政管理、法律管理為主，經(jīng)濟(jì)機(jī)制 在 耕 地 保 護(hù) 中 的 作 用 還 沒 有 得 到 充 分 應(yīng) 用 。 過 于 低 廉 的 價 格 導(dǎo) 致 耕 地 資 源 的 過 多 占 用 或 不 當(dāng) 占 用 ；由于土地農(nóng)轉(zhuǎn)非過程中存在著巨大的利益差，也促成地方政府在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下濫用征地權(quán)，隨意修改規(guī)劃等非法行為。3、行政管理體制方面的原因由于地方政府將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)

33、的職能集于一身，因此有時候國土管 理 部 門 只 能 服 從 當(dāng) 地 政 府 的 局 部 和 短 期 需 要 ；城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理的體制還沒有完全確立，區(qū)域土地利用規(guī)劃乃至耕地保護(hù)政策對于城市建設(shè)的約束力不強(qiáng)（重國有、輕集體）；農(nóng)地質(zhì)量的監(jiān)測與保護(hù)的工作主要由農(nóng)業(yè)行政部門承擔(dān)，這也使得耕地數(shù)量保護(hù)與質(zhì)量保護(hù)難以協(xié)調(diào)同進(jìn)。4、制度保障方面的原因鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組(隊)三級是集體土地的所有者，但由于農(nóng)戶承包權(quán)的財產(chǎn) 權(quán) 性 質(zhì) 不 夠 明 確 ， 其 利 益 經(jīng) 常 受 到 農(nóng) 村 各 種 稅 費 的 分 享 ； 土 地 征 收 范 圍 沒 有 嚴(yán) 格 限 制 在 公 共 利 益 的 范 圍 內(nèi) ；

34、有 效 控 制 土 地 供 應(yīng) 總 量 的 管 理 制 度 沒 有 形 成 ；缺乏對耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任與權(quán)利進(jìn)行監(jiān)督與檢查的制度，以及耕地保護(hù)的目標(biāo)責(zé)任制還不夠完善。5、技術(shù)支持體系方面的原因土地利用規(guī)劃制度方面的不足（如何利用土地；過分強(qiáng)調(diào)下級服從上級，規(guī)劃與用地實際脫離）缺乏對耕地質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境的預(yù)警、預(yù)報和評估標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)體系。三、耕地保護(hù)政策的反思及調(diào)整方向總體評價：耕地保護(hù)的政策目標(biāo)并沒有實現(xiàn)，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展的交易成本卻大大增加。 （一）現(xiàn)行耕地保護(hù)政策的矛盾 (1) 耕地總量動態(tài)平衡與區(qū)域資源稟賦（耕地現(xiàn)狀、后備耕地資源）的矛盾。 (2) 規(guī)劃指標(biāo)分解與區(qū)域發(fā)展差異（土地供需狀況）的矛盾。

35、（二）土地利用政策思路的調(diào)整 (1)建設(shè)占用耕地指標(biāo)分解的區(qū)域差異化。從資源配置效率的角度出發(fā)，在保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下，應(yīng)該賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)更多的非農(nóng)建設(shè)用地占用耕地指標(biāo)。 (2)基本農(nóng)田布局和耕地總量動態(tài)平衡的區(qū)域調(diào)整。將東部地區(qū)的基本農(nóng)田指標(biāo)轉(zhuǎn)移到中西部地區(qū)去。全國實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，但東部地區(qū)不用實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡。 （三）市場經(jīng)濟(jì)條件下耕地保護(hù)制度創(chuàng)新面臨的主要障礙（三）市場經(jīng)濟(jì)條件下耕地保護(hù)制度創(chuàng)新面臨的主要障礙 1.耕地利用和保護(hù)的外部性2.耕地保護(hù)的市場失靈(1)市場建設(shè)不完善，市場機(jī)制未能充分發(fā)揮作用。經(jīng)濟(jì)自由不足、交易行為受限（土地流轉(zhuǎn)）；價格體系的不完善（土地征收） ；

36、配套制度的滯后。 (2)市場自身的缺陷，導(dǎo)致耕地資源的低效配置。從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的角度來看，農(nóng)民一頭是購進(jìn)化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，一頭是賣出糧食等農(nóng)產(chǎn)品。問題是眾多分散的農(nóng)民處于雙重的市場壟斷之下，不利于耕地的合理利用和有效保護(hù)。偏低的土地征收價格加速耕地的過度非農(nóng)化 。 3.3.耕地保護(hù)的政府失靈耕地保護(hù)的政府失靈(1)(1)管理實施上的困境。管理實施上的困境。耕地合理利用和保護(hù)的實現(xiàn)歸根到底離不開微觀主體具體的經(jīng)濟(jì)行為耕地合理利用和保護(hù)的實現(xiàn)歸根到底離不開微觀主體具體的經(jīng)濟(jì)行為。國家制定了相應(yīng)的土地管理制度，但是在耕地利用和保護(hù)的過。國家制定了相應(yīng)的土地管理制度，但是在耕地利用和保護(hù)的過程中，必須通

37、過相應(yīng)的管理部門對具體的個人或集團(tuán)指派、監(jiān)督程中，必須通過相應(yīng)的管理部門對具體的個人或集團(tuán)指派、監(jiān)督和控制才能實現(xiàn)耕地保護(hù)的目標(biāo)。根據(jù)和控制才能實現(xiàn)耕地保護(hù)的目標(biāo)。根據(jù)“委托一代理委托一代理”理論，代理論，代理人和委托人的目標(biāo)并不總是一致的。當(dāng)代理人的利己動機(jī)和委理人和委托人的目標(biāo)并不總是一致的。當(dāng)代理人的利己動機(jī)和委托人與代理人之間的信息不對稱同時存在時，就會使得在兩者之托人與代理人之間的信息不對稱同時存在時，就會使得在兩者之間的代理關(guān)系中產(chǎn)生一種非協(xié)作、非效率的問題，即逆向選擇問間的代理關(guān)系中產(chǎn)生一種非協(xié)作、非效率的問題，即逆向選擇問題和道德風(fēng)險問題。題和道德風(fēng)險問題。 國家國家地方政府及

38、其管理部門地方政府及其管理部門集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)戶集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)戶 (2)(2)政府的自利行為。政府的自利行為。“政府失靈政府失靈”比比“市場失靈市場失靈”更加危險更加危險 耕地資源價值耕地資源總價值耕地資源總價值= =物質(zhì)價值物質(zhì)價值+ +精神價值精神價值 物質(zhì)價值包括：耕地的經(jīng)濟(jì)價值；耕地的生態(tài)價值；耕地的社會價值 精神價值包括：認(rèn)識價值；道德價值；審美價值通常所說的耕地價值實際只是耕地資源的經(jīng)濟(jì)價值，顯著通常所說的耕地價值實際只是耕地資源的經(jīng)濟(jì)價值，顯著低于非農(nóng)用途的價值，這是造成耕地流失的根本原因。低于非農(nóng)用途的價值，這是造成耕地流失的根本原因。揚(yáng)州大學(xué)錢忠好撰文指出：揚(yáng)州大學(xué)錢忠好撰

39、文指出： 在在當(dāng)今中國，較低的農(nóng)業(yè)比較利益以及較當(dāng)今中國，較低的農(nóng)業(yè)比較利益以及較高的土地非農(nóng)化回報使土地利用私人決擇傾向于土地高的土地非農(nóng)化回報使土地利用私人決擇傾向于土地資源配置的非農(nóng)化，但較高的土地農(nóng)用社會效益和土資源配置的非農(nóng)化，但較高的土地農(nóng)用社會效益和土地非農(nóng)利用社會成本又要求政府實施積極的農(nóng)地保護(hù)地非農(nóng)利用社會成本又要求政府實施積極的農(nóng)地保護(hù)政策政策。 摘自摘自耕地保護(hù)的問耕地保護(hù)的問題與矛盾題與矛盾耕地保護(hù)新舉措：耕地保護(hù)新舉措：耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制耕地占補(bǔ)平衡的法定責(zé)任 劃定永久基本農(nóng)田，建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制共同責(zé)任制度問責(zé)制、責(zé)任追究制度 嚴(yán)格執(zhí)法檢查土地督察制度當(dāng)前耕地保護(hù)中的

40、焦點問題當(dāng)前耕地保護(hù)中的焦點問題社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與耕地保護(hù)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與耕地保護(hù)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與耕地保護(hù)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與耕地保護(hù)新農(nóng)村建設(shè)與耕地保護(hù)新農(nóng)村建設(shè)與耕地保護(hù)生態(tài)建設(shè)與耕地保護(hù)生態(tài)建設(shè)與耕地保護(hù)世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)、拉動內(nèi)需政策與我國耕地保護(hù)世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)、拉動內(nèi)需政策與我國耕地保護(hù)【思考題】案情介紹：2005年，某市某鎮(zhèn)村民12人合伙開煤窯，在沒有辦理任何手續(xù)的情況下，在該村4組基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)的一級水田上建了3座煤窯。該鎮(zhèn)國土所工作人員發(fā)現(xiàn)后，5次上窯制止，然而 , 窯主依然我行我素，拒不停工和復(fù)墾耕地，繼續(xù)做著“發(fā)財夢”，至當(dāng)年7月底，造成了合計破

41、壞耕地2.1畝的嚴(yán)重后果。請請根據(jù)所學(xué)知識對上述案例進(jìn)行分析。根據(jù)所學(xué)知識對上述案例進(jìn)行分析。1 1）列出分析要點；）列出分析要點；2 2）給出解決方案）給出解決方案解析解析案例分析：案例分析：該鎮(zhèn)國土所在屢禁不止的情況下，請求市國土局根據(jù)新土地管理法第七十四條的規(guī)定，于8月4日向三煤窯的12名當(dāng)事人發(fā)了土地行政處罰決定書，限其于8月18日前填平井口，恢復(fù)耕種，并處罰款3萬元。土地行政處罰決定書下達(dá)期滿15天后，當(dāng)事人均未申請行政復(fù)議和向人民法院起訴，市國土局于10月 14日向市人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，12名當(dāng)事人破壞耕地開煤窯，受到了應(yīng)有的處罰。解析解析1. 耕地和基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任的范圍及主體（1）耕地是指種植各種農(nóng)作物的土地。（灌溉水田、望天田、水澆地、旱地、菜地；水田、水澆地、旱地）。在本案例中所占用農(nóng)用地為一級水田。在本案例中所占用農(nóng)用地為一級水田。耕地保護(hù)是指人們?yōu)楸ＷC耕地的永續(xù)利用和為可持續(xù)發(fā)展提供基本保障所采取的措施。包括耕