我國稅制變遷的路徑分析

1、 我國稅制變遷的路徑分析摘要：我國稅收制度經(jīng)歷了五次變遷，每次變遷都是以需求誘致為基礎(chǔ)、以政府為主導(dǎo)推進(jìn)的漸進(jìn)式的結(jié)構(gòu)性制度變遷。目前，我國在稅制結(jié)構(gòu)、納稅觀念、稅收征管體系方面還存在一些問題，需要進(jìn)一步探索新一輪稅制變遷的路徑。關(guān)鍵詞：稅收制度；制度變遷；制度供給新中國成立以來，我國稅收制度經(jīng)歷了五次變遷，即19491978年計劃經(jīng)濟下的稅收制度，19781993年有計劃的商品經(jīng)濟下的稅收制度，1994年社會主義市場經(jīng)濟下的分稅制改革，19942007年逐步完善的稅收制度，2008年至今的新一輪稅制改革。每一次稅收制度變遷都促進(jìn)了經(jīng)濟的進(jìn)一步發(fā)展。一、我國稅收制度變遷的歷史進(jìn)程和特征(一)我

2、國稅收制度變遷的進(jìn)程回顧和分析我國稅制變遷的歷程，有助于總結(jié)新中國成立以來稅制改革的歷史經(jīng)驗，為下一步稅制改革指明方向。1.計劃經(jīng)濟時期的稅收制度(19491978年)。為了統(tǒng)一全國稅政，1949年中央召開的首屆全國稅務(wù)會議制定了全國稅政實施要則，規(guī)定除農(nóng)業(yè)稅外，全國統(tǒng)一征收14種中央稅和地方稅，加上1950年開征的契稅，一共15種稅。1953年、1958年、1973年又相繼完善了稅收制度，主要是對個別稅種的增減和稅目稅率的調(diào)整。這一時期稅收政策的走向與國家的基本經(jīng)濟政策和制度相適應(yīng)，主要基于當(dāng)時的政治需要和實行計劃經(jīng)濟的要求而進(jìn)行稅制調(diào)整。2.有計劃商品經(jīng)濟條件下的稅收制度(19781993

3、年)。1978年十一屆三中全會召開后，原有簡化稅制已不再適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要，我國由此揭開了經(jīng)濟體制改革時期稅制改革的序幕。如，1981年，通過了中華人民共和國外國企業(yè)所得稅法，規(guī)定涉外企業(yè)繼續(xù)適用修訂后的工商統(tǒng)一稅，還要繳納城市房地產(chǎn)稅和車船使用牌照稅。隨著對外開放程度的加深，我國又于1991年通過和頒布了中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法，將原有的兩個稅種合并，建立了統(tǒng)一的涉外企業(yè)所得稅。這樣，我國初步建立了自己的涉外稅制。1984年9月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了國營企業(yè)第二步利改稅試行辦法。其基本內(nèi)容是將國營企業(yè)由稅利并存逐步過渡到以稅代利，稅后利潤留給企業(yè)。這一時期的稅制改革總體上適應(yīng)了行

4、政分權(quán)，給地方一定的財力支配權(quán)。利改稅調(diào)動了企業(yè)和員工的積極性，有利于促使企業(yè)改善經(jīng)營管理，但并沒有從根本上理順國家與國營企業(yè)的分配關(guān)系。另外，此階段的稅制改革沒有形成對地方保護(hù)主義和市場割據(jù)現(xiàn)象進(jìn)行抑制的有效機制，地方財力增加，中央財力困難，從而使適當(dāng)集中中央財力成為進(jìn)一步深化稅制改革的重要目標(biāo)。3.1994年社會主義市場經(jīng)濟下的稅制改革。1994年，我國實行了分稅制改革，內(nèi)容包括：對流轉(zhuǎn)稅制進(jìn)行全面改革，實行了內(nèi)外統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)稅制；統(tǒng)一了內(nèi)資企業(yè)所得稅制，將過去的對國營企業(yè)、集體企業(yè)和私營企業(yè)分別征收的所得稅合并為統(tǒng)一的企業(yè)所得稅；改革了個人所得稅制，將對我國公民征收的個人收入調(diào)節(jié)稅和個體工

5、商業(yè)戶所得稅與過去對外國人征收的個人所得稅合并為統(tǒng)一的個人所得稅；對資源稅、特別目的稅、財產(chǎn)稅、行為稅等稅收做了大幅度調(diào)整，取消了鹽稅等稅種，準(zhǔn)備開立遺產(chǎn)稅和證券交易稅。此次分稅制改革是新中國成立以來最為深刻的一次稅制變遷。分稅制初步建立了各級政府職責(zé)清晰、權(quán)益分明的激勵和約束機制；使中央政府財力增強，轉(zhuǎn)移支付力度加大，形成了較為合理的縱向財力分配機制；促進(jìn)了中央和地方財政收入的快速增長，調(diào)動了中央和地方的積極性；促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，強化了對地方政府的預(yù)算約束。但此次稅制改革具有過渡性質(zhì)，改革仍然不是特別徹底。4.19942007年逐步完善的稅收制度。在此期間，我國主要對外貿(mào)稅制和農(nóng)村稅費進(jìn)行

6、改革。代表性的當(dāng)屬2005年全國人大常委會第十九次會議通過廢止農(nóng)業(yè)稅條例。我國還進(jìn)行了一系列為企業(yè)減負(fù)的稅制改革。2004年，增值稅轉(zhuǎn)型試點在東北地區(qū)八大行業(yè)率先開始。此外，還調(diào)整了消費稅的稅目，將一些特定消費品如游艇、實木地板等加入稅目當(dāng)中。此階段的稅制改革減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，規(guī)范了農(nóng)村的分配關(guān)系；減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，有利于其進(jìn)行設(shè)備更新、技術(shù)創(chuàng)新，增強企業(yè)的競爭力；合理調(diào)節(jié)收入分配，促進(jìn)了社會公平。5.2008年至今的新一輪稅制改革。2007年3月16日第十屆全國人民代表大會第五次會議通過內(nèi)外資企業(yè)所得稅合并法案。至此，結(jié)束了我國多年的內(nèi)外資所得稅兩稅并行的局面。同時，增值稅轉(zhuǎn)型改革于2009年1

7、月1日起在全國范圍內(nèi)實施。這次改革是我國歷史上單項稅制改革減稅力度最大的一次。2011年，為應(yīng)對物價上漲，中央又進(jìn)行了個人所得稅的部分調(diào)整：將工資薪金的減除費用標(biāo)準(zhǔn)由2000元月提高到3500元月。同時，調(diào)整工薪所得稅率結(jié)構(gòu)和個體戶適用的稅率結(jié)構(gòu)。2008年至今的稅制改革已取得初步成績：首先，內(nèi)外資企業(yè)將會公平競爭。兩稅合并后，內(nèi)資、外資企業(yè)適用同一企業(yè)所得稅法，統(tǒng)一并降低企業(yè)所得稅稅率，統(tǒng)一和規(guī)范了稅前扣除辦法和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一稅收優(yōu)惠政策。其次，增值稅轉(zhuǎn)型可通過避免企業(yè)設(shè)備購置的重復(fù)征稅，鼓勵投資和擴大內(nèi)需，促進(jìn)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。再次，個人所得稅調(diào)整，應(yīng)對了通貨膨脹，關(guān)注了民生，促進(jìn)了

8、公平。(二)我國稅收制度變遷的基本特征新中國成立以來，我國每次稅制變遷的背景都有不同，內(nèi)容也大相徑庭，但仍存在一些共同的特征。1.稅制變遷是以需求誘致為基礎(chǔ)。雖然我國歷次稅制改革表面看都是政府強力推動的，但實際上都是市場上對稅制有了客觀需求，從而誘致稅制的變遷。因此，我國稅制改革的整體方向應(yīng)是構(gòu)建適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的“中性稅制”，建立在滿足市場經(jīng)濟需求基礎(chǔ)上的稅收制度。2.稅制變遷是以政府為主導(dǎo)推動的。任何的稅制變遷都是起因于微觀經(jīng)濟主體發(fā)現(xiàn)了稅制非均衡，進(jìn)而產(chǎn)生稅制改革的需求。但稅收的特點決定了稅收制度決策權(quán)的集中性，這就導(dǎo)致任何一項改革，都必須由政府來推動。稅制改革已經(jīng)不單單是單個制度的

9、變遷，而是要從整個改革的全局來籌謀。因此，雖然我國的稅制變遷是以需求誘致為基礎(chǔ)的，卻是由政府在適應(yīng)這一微觀主體需要基礎(chǔ)上強力推動的。3.稅制變遷采取的是漸進(jìn)式改革。我國的稅制改革是一種溫和的漸進(jìn)式改革，每一次稅制變遷都是在保持存量的前提下，調(diào)整增量。如，我國的增值稅轉(zhuǎn)型改革，也是采取先在東北地區(qū)的特定行業(yè)首先試點，摸索出經(jīng)驗后逐步在全國鋪開的漸進(jìn)式策略。4.稅制變遷中制度供給“越位”與“缺位”現(xiàn)象并存。一方面，隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，在許多方面都需要有相應(yīng)的稅收制度加以規(guī)范和約束，但現(xiàn)實中稅制的供給卻滿足不了這一要求。稅收基本法遲遲不能制定實施，應(yīng)該開征的一些用以體現(xiàn)公平原則和矯正外部負(fù)效應(yīng)的稅種

10、卻并未開征，如遺產(chǎn)稅、贈與稅和環(huán)境保護(hù)稅。另一方面，很多稅制要素的供給過剩，一些規(guī)定老化以及需要加以修訂、補充和完善的稅收制度沒有及時修訂，如城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅等。因此，從稅制供給的角度來看，我國稅制變遷出現(xiàn)供給的“越位”與“缺位”并存的局面。二、我國現(xiàn)行稅制存在的主要問題(一)稅制結(jié)構(gòu)不平衡1.“雙主體”模式名不符實，主體稅種結(jié)構(gòu)失衡。在我國現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)中，流轉(zhuǎn)稅比重偏高，所得稅比重過小。2010年，全國稅收收入為73202億元，比2009年增長23。其中，增值稅、消費稅、營業(yè)稅和進(jìn)出口環(huán)節(jié)增值稅和消費稅等流轉(zhuǎn)稅合計占比達(dá)66.7；然而，所得稅占比僅為24.2。主體稅種結(jié)構(gòu)失衡，既不利于

11、主體稅種的互相配合，更不利于發(fā)揮所得稅的調(diào)控作用。2.流轉(zhuǎn)稅本身結(jié)構(gòu)不平衡。消費稅比重較小，增值稅比重較大。我國消費稅征稅范圍較窄，調(diào)節(jié)消費的功能較弱；而營業(yè)稅存在嚴(yán)重的重復(fù)征稅情況，制約了經(jīng)濟的長期發(fā)展。3.所得稅結(jié)構(gòu)不平衡。企業(yè)所得稅的比重較高，個人所得稅比重偏低。2010年，全國稅收總收入為73 202億元，其中，個人所得稅為4 837億元，占稅收總收入的6.6。個人所得稅是調(diào)節(jié)社會貧富差距的重要稅種，而我國個人所得稅占稅收收入比重長期低于10，這與發(fā)達(dá)國家個人所得稅的地位差距較大，不利于發(fā)揮稅收的收入調(diào)節(jié)功能。企業(yè)所得稅在兩稅合并后也存在一些問題：由于企業(yè)所得稅涉及面廣、專業(yè)性強，在執(zhí)

12、行企業(yè)所得稅相關(guān)政策、落實稅收優(yōu)惠過程中，在政策的可操作性、優(yōu)惠政策的合理性、理論法規(guī)與征收實務(wù)的契合性等方面存在一些問題，在一定程度上影響了新企業(yè)所得稅法的實施效果。4.輔助稅種功能結(jié)構(gòu)不健全。我國現(xiàn)行稅種中缺少對社會起穩(wěn)定作用的稅種，如具有特殊的穩(wěn)定社會性質(zhì)的社會保障稅尚未開征。而環(huán)境稅、物業(yè)稅、遺產(chǎn)稅等對社會經(jīng)濟發(fā)展意義重大的稅種沒有開征，導(dǎo)致稅收政策在引導(dǎo)資源配置、調(diào)節(jié)收入分配等方面的功能沒有得到很好的發(fā)揮。(二)納稅人納稅意識不高，稅務(wù)人員素質(zhì)普遍不高目前，我國對稅法的宣傳不夠，人們對稅法的了解較少，對納稅的義務(wù)和權(quán)利不是很清楚，納稅意識不高。另外，我國稅務(wù)人員的素質(zhì)普遍不高，缺乏對

13、稅制、會計、金融、計算機和外語等方面都精通的綜合性人才，導(dǎo)致稅收征管不力，影響了稅收效率和社會效率。(三)稅收征管體系不完善目前，我國整個稅收征管體系還存在很多問題。如，稅收成本居高不下，精細(xì)化管理不到位；稅收管理的績效評估缺乏綜合的考核體系，仍以完成稅收收入計劃任務(wù)為主要指標(biāo)；稅收信息化的效率和質(zhì)量有待提高，部門間信息協(xié)調(diào)、信用體系共建滯后；實踐中并沒有完全樹立以納稅人為中心的服務(wù)理念，等等。三、推動我國新一輪稅制變遷的路徑(一)調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)1.改革流轉(zhuǎn)稅的制度供給。首先，應(yīng)考慮逐步把增值稅擴圍試點擴大到更多城市和更多行業(yè)，擴大增值稅稅基，使整個稅制更接近中性，對市場運行影響降到最低。其次，

14、應(yīng)將私人飛機、高檔實木家具等奢侈品調(diào)整到消費稅的稅目中，增加消費稅的制度供給，調(diào)節(jié)社會分配不公。2.改革所得稅的制度供給。所得稅的制度供給主要體現(xiàn)在企業(yè)所得稅和個人所得稅的改革上。2008年兩稅合并以后，要把企業(yè)所得稅的新政策、新優(yōu)惠落實到位，真正實現(xiàn)內(nèi)外資企業(yè)公平競爭。同時，要重點關(guān)注個人所得稅的制度供給。我國個人所得稅課稅模式的改革應(yīng)是漸進(jìn)的，即先由分類課征過渡到分類與綜合所得課稅相結(jié)合的模式，最終平穩(wěn)過渡到綜合所得課稅模式。個人所得稅改革還要強化對高收入人群的監(jiān)管，實現(xiàn)個人所得稅的調(diào)控功能。3.完善輔助稅種。我們所說的稅制均衡不僅包括流轉(zhuǎn)稅和所得稅的供給均衡，而是包括一些規(guī)模雖小但作用巨大的輔助稅種的供給均衡在內(nèi)的整個稅制體系的全面均衡。要完善財產(chǎn)稅體系，主要是積極推進(jìn)房產(chǎn)稅的改革。同時，