中美城鎮(zhèn)住房保障方式的效率和公平比較分析

1、中美城鎮(zhèn)住房保障方式的效率和公平比較分析摘要：依照效率性和公平性兩個標準，對中美 住房保障方式的比較分析結(jié)果來看，公共廉租房是目 前解決城市弱勢群體住房問題的最佳選擇。它的推廣 需要積極改變住房消費觀念，建立多層次、分階段的 住房保障體系，強化政府尤其是中央政府的主導作用， 推進住房金融市場，健全住房保障法律體系。關(guān)鍵詞：住房保障；公共廉租房；效率；公平 中圖分類號：c913.7文獻標識碼：a文章編號: 1 006-3544 ( 2 0 11) 0 5- 0 0 3406自改革開放，特別是1998年我國全面實行住房 貨幣化改革以來，為保障低收入群體的住房需求，我 國一直在積極建立以經(jīng)濟適用房和

2、廉租住房為供應體 系主體的城鎮(zhèn)住房保障制度。然而，實踐表明，目前 我國住房保障制度尚不夠健全，特別對城市外來弱勢 群體仍存在普遍的制度性排斥和缺失。本文依照效率 性和公平性兩個標準，對我國與美國的住房保障方式 進行分析與比較，以求獲得某些有益的啟示。、美國公共住房保障方式的效率性和公平性分美國是自有住房比例較大的國家，實行商品化為 主的住房保障形式，己形成較為完善的住房制度和政 策體系。不過回首20世紀，從最初的正統(tǒng)公共住房計 劃，到補貼住房建設計劃和房租補貼計劃，再到政府 主導的抵押市場模式，美國的公共住房政策也走過了 一條頗為曲折的探索道路。由于效率性和公平性是衡 量政策有效性的兩個主要標

3、準（李莉，2010），下面依 照這兩個標準對這四類計劃進行分析與比較。（一）正統(tǒng)公共住房建設計劃 美國的正統(tǒng)公共住房建設計劃是由政府出資并直接建設以低租金住房為主的住房保障方式。它是在 1929年美國爆發(fā)了嚴重的經(jīng)濟危機，大蕭條導致各 大城市普遍出現(xiàn)嚴重的住房短缺，眾多美國人無家可 歸的背景下提出來的。在該計劃里，政府既是公共住 房的建設者，也是公共住房的所有者和管理者。就效率而言，正統(tǒng)公共住房建設計劃可以在短期 內(nèi)較快地增加住房供給，迅速緩解低收入階層的住房 短缺問題。但是，對于政府而言，直接投資建設公共 住房需要大量的資金投入，政府的財政負擔過高。另 外，一旦經(jīng)濟形勢好轉(zhuǎn)，這些低租金的公共

4、住房由于 造價較低、品質(zhì)較低曾常被大量閑置，造成資源的巨 大浪費。從公平性來說，正統(tǒng)公共住房建設計劃在實現(xiàn)社 會居住公平的目標方面效果甚微。（1）部分該計劃所 建設的住房質(zhì)量接近于美國中產(chǎn)階級住房的品質(zhì)，這 種保障過度的做法直接損害了收入略高于公共住房申 請上限的家庭利益。同時受益的低收入家庭懶得改善 家庭收入，因為一旦收入提高就會失去公共住房，結(jié) 果是形成一種惡性循環(huán)。（2）整個20世紀的美國正統(tǒng) 公共住房建設沒有改善種族居住隔離的問題。由于隔 離本身就是對少數(shù)民族公民權(quán)利的一種侵犯，所以該 政策的公平性目標也就大打折扣。（3）政府投資建設 公共住房，在無需交稅的情況下進入市場與私人房地 產(chǎn)

5、開發(fā)商競爭。這種做法使得開發(fā)商的投資利潤降低 對開發(fā)商的不公平直接造成該計劃始終受到房地產(chǎn)開 發(fā)商的攻擊。（二）補貼住房建設計劃1968年美國的住房法引入了補貼住房建設計劃。該計劃通過利息補貼的方式為公共住房的建設環(huán)節(jié)提 供資金，以刺激私人開發(fā)商或非營利性機構(gòu)參與公共 住房的建設與供應。在補貼住房建設計劃中，政府不 再是公共住房的建設者、所有者和管理者三位一體的角色，而只是住房的管理者。從效率性方面分析，政府補貼的吸引使得私人開發(fā)商對該計劃的參與熱情大增，住房供應量也較快增 加，住房短缺明顯緩解。在美國住房發(fā)展史上，實施 該計劃所增加的住房供應量甚至比正統(tǒng)公共住房建設 計劃還要多。僅在1968

6、1973年短短5年的時間里， 補貼住房建設計劃就資助新建住房6928萬套，利用存 量住房約28萬套；而19331956年超過20年的時 間里，正統(tǒng)公共住房建設計劃僅建成住房約4214萬 套。然而，補貼住房建設計劃在具體實施過程中很快 暴露出建設資金被挪用以及監(jiān)管成本過高等諸多問題， 恰恰體現(xiàn)了該計劃的低效率。在該計劃的實際操作過 程中，為了保證接受財政補貼的建設者按照規(guī)定的標 準建房，政府付出了巨大的監(jiān)督成本，然而開發(fā)商通 過各種手段挪用或轉(zhuǎn)移政府的補貼等情況仍時有發(fā)生。 而由于政府的補貼是先進入住房建設環(huán)節(jié)，這種間接 方式使得補貼不可能全額到達目標人群手里。著名經(jīng) 濟學家弗里德曼指出：在補貼

7、住房建設計劃的實施過 程中，住戶得到的好處遠低于政府為提供補貼所付出 的代價。從公平性方面分析，由于此時政府還在試圖通過正統(tǒng)公共住房計劃解決低收入家庭的住房問題，補貼 住房建設計劃針對的目標是中等偏低收入家庭（開發(fā) 商更愿意建設針對較高收入家庭的質(zhì)量較好、利潤更 高的住房），而把低收入家庭排除在外，結(jié)果產(chǎn)生了新 的不公平。此外，補貼住房建設計劃也沒有改善貧困 群體的居住隔離問題。因為白人開發(fā)商常把政府補貼 住房選址在黑人聚居區(qū)，使得部分家庭還是擺脫不了 居住隔離的命運。短短兩年，美國社會對該計劃已經(jīng) 批評如潮，以至于1972年政府不得不中止了該計劃。（三）房租補貼計劃美國1974年住房法和社區(qū)

8、發(fā)展法提出了租金 補貼計劃（其實早在1965年住房法里就推出了一 項“房租補貼計劃”，只不過當時并沒有得到廣泛的重 視）。該計劃授權(quán)聯(lián)邦住房管理機構(gòu)向租住非公共住房 類住宅的低收入家庭提供房租補貼，補貼的額度為住 房租金超過租戶收入25%的差額。從效率性方面分析，房租補貼計劃允許參與計劃 的家庭到住房市場上自由選擇住房，這樣既可以充分 利用存量房產(chǎn)，也節(jié)約了社會資源。隨著低收入家庭 住房支付能力的提高，低等級住房租金水平相應提高， 這使得擁有此類房產(chǎn)的房主更樂于出租，同時可能拿 出部分資金作為維修費用，由此避免了舊房棄置的現(xiàn)象。19741980年，房租補貼計劃補貼住房超過100 萬套，其中新建

9、住房超過30萬套，存量住房的利用超 過70萬套?？梢?，房租補貼計劃在對存量住房的利用 方面效果顯著。另外，房租補貼計劃只對接受補貼的 住戶進行管理，避免了政府像在前兩類計劃中那樣對 住房市場進行直接干預，這大大提高了政府的市場調(diào) 控效率。必須承認的是，根據(jù)該計劃自行到市場中求 租住房的城市低收入者，有時也有租不到合適住房的 現(xiàn)象。從公平性方面分析，在房租補貼計劃中，由于接 受該補貼的住戶必須至少拿出家庭收入的25%來支付 房租，這樣的限制使得他們所選擇的房產(chǎn)會因家庭收 入的高低限定在適度的范圍內(nèi)，不會因為政府的補貼 就獲得品質(zhì)特別好的住房。此外，通過財政補貼的形 式提高城市低收入家庭的住房支付

10、能力，低收入家庭 可以有效地提高住房消費水平，可以比較自由的選擇 租住位置，這也使得房租補貼計劃在消除居住隔離方 面取得一定的進展。房租補貼計劃不涉及住房建設領域，而是將補貼 一步到位落實在租戶身上；政府不再對公共住房進行 直接管理，而只對接受補貼的住戶進行管理。其關(guān)鍵 的變化是把住房援助從住房的供應者轉(zhuǎn)向了需求者。法案還規(guī)定地方住房機構(gòu)可以購買、租賃、修繕私人 房屋作為公共住房的補充，為低收入家庭與地方住房 管理部門提供更多樣的選擇。從此，房租補貼計劃取 代正統(tǒng)公共住房計劃，成為美國住房政策的核心保障 方式。（四）政府主導的抵押市場模式20世紀80年代，美國由于房地產(chǎn)泡沫破裂而導 致的儲蓄與

11、貸款協(xié)會（簡稱儲貸協(xié)會）危機爆發(fā)。在 解決該危機的過程中，美國政府主導的抵押市場模式 逐漸形成。抵押市場模式是指通過用住房抵押貸款證 券化的辦法，經(jīng)由法律和政府的政策引導來為普通家 庭尤其是中低收入家庭融通住房資金，讓更多的普通 家庭通過低利率的貸款或其他補貼方式比較容易地擁 有自己的住房。從效率性方面分析，首先，采用抵押市場模式籌 資靈活迅速。只要法律許可，住房金融機構(gòu)就可在資 本市場迅速籌資，其數(shù)額、時機、方式可以根據(jù)自身 需要和市場情況加以靈活調(diào)整。其次，銀行等金融機 構(gòu)在一級市場發(fā)放住房抵押貸款，在二級市場將貸款 打包出售給特殊目的載體，使得銀行資產(chǎn)負債表上的 抵押貸款變成現(xiàn)金，抵押貸

12、款的信貸風險也隨之轉(zhuǎn)移 到特殊目的載體。利用住房抵押貸款證券化，可以解決一級市場上“存短貸長”的矛盾，控制金融機構(gòu)的 利率風險、流動性風險，穩(wěn)定其經(jīng)營收益，實現(xiàn)其管 理目標。同時，抵押貸款證券化大大拓寬了資金的籌 集方式，有效地防范了信貸風險，有利于住房抵押貸 款的發(fā)放。從公平性方面分析，美國住房與城市發(fā)展部 (hud)為其制定了三大政策目標：(1)為中低收人 家庭住宅信貸服務；(2)為特定地區(qū)的住宅信貸服務； (3)為實現(xiàn)全體居民得到可支付住宅的目標服務， 如低收入住宅抵押貸款中，借款人收入等于或低于當 地中等收入60%和80%的貸款應占一定的比例。這三 大政策的目的，就是讓普通居民能夠得到

13、其支付得起 的住房，從而實現(xiàn)廣泛的公平。同時，抵押市場模式 采用市場化的風險分擔機制，參與住房抵押貸款證券 化的各方，如原始貸款人、證券發(fā)行人、信用增強機 構(gòu)、投資者等共同分擔風險，這也實現(xiàn)了另一種公平。政府主導的抵押市場模式這一做法在解決中低收 入家庭的住房問題上發(fā)揮了重要作用，19942006年， 美國住房自有率從64%上升到69%，超過900萬戶家 庭擁有了自己的房屋。不過要注意的是，這個金融體 制雖然在一定時期內(nèi)提高了低收入者的住房自有率，但由于其支付能力不足，為2007年的次貸危機爆發(fā)埋下了巨大的隱患。通過美國的公共住房保障經(jīng)歷非常復雜的變遷過 程可以發(fā)現(xiàn)其總體原則和趨勢則是：一般情

14、況下，政 府不直接提供保障住房，而是通過服務購買的方式讓 私人企業(yè)來建造，并利用發(fā)達的金融工具，把低收入 者推向市場，讓市場解決低收入者的住房問題，逐漸 實現(xiàn)效率和公平目標的提高。就我國目前來說，房地 產(chǎn)市場發(fā)展尚未成熟，國土資源較為緊張，城市化水 平迅速提升，城市中低收入家庭較多，我國必須從國 情出發(fā)，選擇適合的住房保障運作模式。二、我國城鎮(zhèn)住房保障方式的效率性和公平性分析我國在1998年前長期實施住房實物分配制度，給 政府和企業(yè)造成了極大的壓力，但沒有實現(xiàn)在效率和 公平方面的目標。所以1998年后我國實行分類住房 供應體系，建立了以住房公積金制度、經(jīng)濟適用房制 度、廉租住房制度為主要內(nèi)容的

15、城鎮(zhèn)住房保障制度 （中國的社會保障狀況和政策白皮書，2004）。下 面同樣按照效率和公平兩個主要標準對我國的主要住 房保障制度進行分析與比較。（一）經(jīng)濟適用房經(jīng)濟適用房是指列入國家計劃，由城市政府組織房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或者集資建房單位建造，以微利價向 城鎮(zhèn)中低收入家庭出售的住房。它是具有社會保障性 質(zhì)的商品住宅。政府推出經(jīng)濟適用房的初衷是為了幫 助中低收入家庭解決住房問題。但是經(jīng)過10余年的 發(fā)展，經(jīng)濟適用房沒有發(fā)揮預想中的作用，現(xiàn)實情況 中經(jīng)濟適用房的種種弊端日益突出。經(jīng)濟適用房所具有的保障性與商品性的雙重屬性， 使其搖擺于商品房和社會保障性低收入住宅之間，定 位模糊，這使經(jīng)濟適用房從理論到實踐

16、都行不通（車 春鸝、高汝熹，2010），其公平性和效率性都十分低下。理論上，按麥克唐納德的市場過濾模型原理，如 果一個符合條件的家庭購買了一套經(jīng)濟適用房，在經(jīng) 濟條件改善之后，該家庭有了更換住房的需求。此時，若將經(jīng)濟適用房售出，一方面，目前沒有一個合適的 機制對經(jīng)濟適用房的再出售進行控制，該家庭購買時 享受的優(yōu)惠將以差價的形式完全獲利，這對于沒有享 受到經(jīng)濟適用房的人來說顯然有失公平；另一方面， 經(jīng)濟適用住房向市場出售后轉(zhuǎn)變?yōu)槠胀ㄉ唐贩?，政?雖增加了經(jīng)濟適用房的投資，但社會中經(jīng)濟適用房總 數(shù)卻沒有增加，經(jīng)濟適用房的效率也因此得而復失。在實際操作過程中，經(jīng)濟適用房和補貼住房建設 計劃一樣，政府

17、付出了巨大的監(jiān)督成本，但是效率低下。一方面，經(jīng)濟適用房價格的雙軌制人為制造了較 大的“尋租空間”，結(jié)果是經(jīng)濟適用房銷售對象容易錯 位，部分不符合要求的家庭分配到了經(jīng)濟適用房，同 時經(jīng)濟適用房項目中的“大戶型”、“高檔化”現(xiàn)象屢 見不鮮，嚴重背離了經(jīng)濟適用房建設的初衷。另一方 面，由于利益驅(qū)動，1998年以來，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的 經(jīng)濟適用房投資一直偏少。經(jīng)濟適用房在房地產(chǎn)開發(fā) 投資中的占比由1999年的16.56%的最高值持續(xù)下降 為2007年的3.3%,完全不能滿足數(shù)量龐大的中低收 入者的需求。經(jīng)濟適用房制度的根本缺陷在于，忽視了住房的 特殊性，政府用于經(jīng)濟適用房的補貼沒有轉(zhuǎn)化為應有 的房屋產(chǎn)權(quán)

18、，導致住房保障資源不能循環(huán)累積，使我 國住房保障體系長期難以建立（錢瑛瑛，2003）。其實， 針對這個根本缺陷也不是沒有對策可尋，那就是住房 共有產(chǎn)權(quán)制度。共有產(chǎn)權(quán)住房制度在美、法等國最早出現(xiàn)，主旨 是允許購房人根據(jù)其支付能力出資購買政府所擁有住 房的一定份額（通常在25%75%）的產(chǎn)權(quán)，與政府 共同擁有各自比例的住房產(chǎn)權(quán)。購房人對住房協(xié)會持 有的部分產(chǎn)權(quán)支付優(yōu)惠租金，并可在負擔減輕（增重） 時逐步申請購買（出售）一定比例的剩余產(chǎn)權(quán)（莫智 等，2010）。該政策的保障對象必須符合廉租房要求 并且列入地方政府的輪候名單。通常對這些保障對象 還會設置多項保證條款:禁止轉(zhuǎn)租，更不得對外出售； 如果出

19、售的話，非營利機構(gòu)或政府部門有優(yōu)先回購權(quán)； 一旦將住房上市，必須一次性補交全部的免息貸款， 且所借25%份額對應的價值為出售當時住房的市場價 值。通過這些制度的有效實施，可以實現(xiàn)住房保障資 源的循環(huán)累積。所以說，它對目前的經(jīng)濟適用房制度 欠缺的是一個完善的運行機制。（二）廉租房廉租住房是指政府在住房領域?qū)嵤┥鐣Ｕ下毮埽?向城鎮(zhèn)低收入家庭提供的租金相對低廉的保障性住房。 廉租房作為中國一項重要的住房制度，建立時間不短， 但由于多種因素的制約，發(fā)展程度非常有限，成為當 前房地產(chǎn)市場結(jié)構(gòu)性失衡的關(guān)鍵問題之一（巴曙松，2006）o按照住房和城鄉(xiāng)建設部等9部委2007年頒發(fā)的 廉租住房保障管理辦法，廉

20、租住房保障方式主要 是指貨幣補貼（“人頭補貼”）和實物配租（“磚頭補貼”）。 實物配租是指政府直接進行公共建設或為建設者提供 資助，以向低收入住房困難家庭提供住房，并按照規(guī) 定標準收取租金。貨幣補貼是指政府向住房需求者提供補貼以提高低收入家庭的住房支付能力，由其自行 承租住房。貨幣補貼允許符合條件的家庭到市場上自 由選擇住房，這和美國的房租補貼計劃只對接受補貼 的住戶進行管理的方式也是一樣的，由此產(chǎn)生的效率 也大大提高。但是我國的政策一直在貨幣補貼和實物 配租之間搖擺。其實，“人頭補貼”相對“磚頭補貼” 來說優(yōu)點非常明顯:“磚頭補貼”的建設資金負擔太重， 運營中人力資源耗費巨大，會降低整個住房

21、市場的運 行效率；“人頭補貼”對住房存量市場有吸納作用，其 效率優(yōu)于“磚頭補貼”。因此一國的住房保障方式在住 房短缺不再是主要矛盾時都經(jīng)歷了從“磚頭補貼”為 主向“人頭補貼”為主的轉(zhuǎn)變，我國也理應遵循這個 規(guī)律。從公平性方面分析，廉租房制度由于兼有社會救 濟、保險、福利的綜合特征，可以滿足低收入群體的 居住有其所的需求，正在成為我國社會保障制度的重 要組成部分。長期來看，廉租房不僅有利于抑制房價，還有利于人才的引進與流動。但是，目前我國的廉租 房政策對目標人群進行了嚴格的限定，只有本地城市 戶口的才能夠申請入住。而作為城市建設重要力量的、 實質(zhì)上也是城市人口組成部分的城市農(nóng)民工，卻仍然享受不到

22、這種福利政策。在這種背景下公共租賃住房 便應運而生。（三）公共租賃房公共租賃住房是指政府或企業(yè)持有一部分房源， 并將這些房屋以低于市場價的方式，有針對性地出租 給既不符合保障性住房供應條件、又無權(quán)購買經(jīng)濟適 用房、更無力購買普通商品住房的“夾心層”群體的 住房保障模式?？梢?，公共租賃住房是針對廉租房服 務對象太過狹隘而提出的新事物，公平性是其第一大 目標。公共租賃住房和廉租房的效率性是一樣的，如果 把這二者統(tǒng)一為廉租房，應該也沒什么問題，只是需 要根據(jù)收入水平的不同，制定不同的租金標準而已。 目前，廣東、江蘇等省的一些城市已經(jīng)試點公共租賃 房項目，不過效率方面也出現(xiàn)了一些問題：首先，公 共租賃

23、房的保障對象沒有統(tǒng)一的標準界定。從我國實 際情況出發(fā)，推進公共租賃房制度建設，首先是要把 中等偏低收入家庭、特別是常住本地的低收入外來人 口納入公共租賃房體系中來。其次，一些公共租賃房 因為配套設施不完善閑置率較高，這說明只有提供區(qū) 位合適的租住房屋，降低承租人的日常社會經(jīng)濟成本 才能真正把低收入者納入到公共租賃住房的社會福利中來。在城市外來人口大潮中，有大量收入低下的勞動 力選擇價格低廉、手續(xù)方便、管理松散的“城中村” 出租屋居住。正如國發(fā)委宏觀經(jīng)濟研宄院（2009）所 言，城中村住房目前已是不折不扣的廉租房。羅吉 （2008）提出以公共租賃住房為導向的“城中村”改 造模式，在保障原住民切身

24、利益的基礎上，選擇公共 租賃住房作為“城中村”的改建目標，使之服務于更 多的城市低收入者。這種改造模式既能調(diào)動原住民的 能動性，保證“城中村”改造順利進行，又能在減少 政府資金政策的集中投入的情況下為社會提供公共租 賃住房，維護和促進現(xiàn)階段我國城市的良性發(fā)展。簡而言之，為了趨利避害，我國住房保障層次供 應體系應進行較大調(diào)整：住房保障面應該擴大。從縮 小城鄉(xiāng)差距、縮小貧富差距、構(gòu)建和諧社會的角度考 慮，應該逐步解決城市外生弱勢群體，包括農(nóng)民工和 大學畢業(yè)生低收入聚居群體的住房問題。通過公共租 賃房的保障方式解決“夾心層”群體的住房問題，經(jīng) 濟適用房應實行租售并舉的制度安排。長期來看則如 國發(fā)委宏

25、觀經(jīng)濟研究院（2009）所建議：經(jīng)濟適用房 政策是在特定階段實行的住房政策，隨著經(jīng)濟和社會 背景的改變，這種住房政策應該逐步淡出，保障住房 的主要形式是廉租房。所以下文的政策建議主要是針 對廉租房和公共租賃房，或者簡稱為公共廉租房。三、完善我國住房保障制度的對策與建議 無論是從政府制定中低收入家庭住房政策的背景 來看，還是從社會政策本身要解決的問題來看，中低 收入家庭的住房困難問題是社會問題，而非經(jīng)濟問題 依據(jù)初次分配追求效率，再分配追求公平的原則，在 市場經(jīng)濟中，城市住房保障制度的作用應主要體現(xiàn)在 縮小貧富差距上，為社會中的弱勢群體提供住房保障 以維護社會穩(wěn)定和增進社會公平。公共廉租房是目前

26、 解決城市弱勢群體住房問題的最佳選擇。然而廉租房 制度的推廣，既需要政策參與各方觀念的改變，還需 要金融、財稅和戶籍管理制度的配套改革。（一）積極改變住房消費觀念我國還是一個發(fā)展中國家，政府住房扶助的政策 對象只能限于城市弱勢群體，城市住房保障政策本身 要解決的是城市弱勢群體的居住問題。從我國現(xiàn)有的 經(jīng)濟發(fā)展水平來看，也只能是低水平的基本保障。保 障的本質(zhì)含義是救助，是“保障人人有房住”，而非“人 人有住房”。因此，政府和百姓均要轉(zhuǎn)變觀念。政府不應盲目引進一些發(fā)達國家的負債消費觀念 倡導“花明日錢圓今日住房夢”、“買房比租房劃算” 的輿論導向，更不該為了拉動經(jīng)濟增長而忽視對房地 產(chǎn)行業(yè)的調(diào)控、

27、減少中低收入家庭保障住房的建設。 世界銀行對全球近40個國家的經(jīng)驗研究表明，住房投 資在gdp中所占比重當城市化率在50%左右時最高也 就達到7%9%，而我國2009年的城市化率為44.3%， 但住房投資在gdp中所占比重近10年幾乎每年都在 10%以上，相對而言比重值明顯偏高。老百姓也不應一味追求房屋產(chǎn)權(quán)和住房自有率。住房自有不應該成為改革的目標，美國住房自有率才 不過69%。而根據(jù)國家統(tǒng)計局城鎮(zhèn)住戶調(diào)查數(shù)據(jù)，我 國2005年城鎮(zhèn)住房私有化率為88%, 2008年則已經(jīng) 提局到90%o此外，政府要努力創(chuàng)造鼓勵通過租賃解決住房的 政策環(huán)境，包括改革房子跟戶口直接關(guān)聯(lián)的戶籍管理 制度，改革地方政

28、府經(jīng)營城市土地的財稅體制。（二）建立多層次、分階段的住房保障體系多層次的住房保障體系，是主要針對中低收入住 房困難家庭的一系列制度安排和政策措施，而這些保 障對象現(xiàn)在己不僅僅包括有城市戶口的中低收入群體 還應包括大量的城市外來人口，如“新生代農(nóng)民工” 和大學畢業(yè)生低收入聚居群體。根據(jù)國家統(tǒng)計局2008年城鎮(zhèn)住戶調(diào)查數(shù)據(jù)，我國 城鎮(zhèn)家庭住房建筑面積中位數(shù)為76平方米，這說明 中小戶型數(shù)量比例并不小。據(jù)相關(guān)推算，到2010年末， 我國城鎮(zhèn)住房總量約為1.8億套。另據(jù)相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù) 測算，我國“城中村”居民約3000多萬戶。而城鎮(zhèn)家 庭總數(shù)約為2億戶。因此，如果考慮集體土地上住房 數(shù)量如“城中村”、小

29、產(chǎn)權(quán)房等在內(nèi)，則2010年末我 國城鎮(zhèn)住房套數(shù)戶數(shù)比還略高于1，全國層面上不存 在住房短缺問題。當然，未來五年城鎮(zhèn)人口可能平均每年增加 1500萬左右，城鎮(zhèn)人口的快速增加將帶來較大的住 房需求，所以應該通過推進新建住房市場、存量房市 場和住房租賃市場三級市場的協(xié)同發(fā)展，發(fā)揮住房市 場過濾機制，引導梯級的住房消費模式。為實現(xiàn)保障 的公平，避免過度福利化，住房保障應以非產(chǎn)權(quán)式保 障為主，應通過金融、稅收和土地政策鼓勵開發(fā)企業(yè) 和機構(gòu)投資者持有租賃房源，形成規(guī)范化的管理和穩(wěn) 定的租權(quán)關(guān)系。（三）強化政府尤其是中央政府在住房保障體系 中的主導作用政府作為一國經(jīng)濟的宏觀調(diào)控者和管理者，擔負 著促進社會全

30、面發(fā)展和保障全體居民基本權(quán)利實現(xiàn)的 職責，理應成為構(gòu)建住房保障體制的主體。我國是社 會主義國家，政府在住房保障制度建設和實施過程中 應承擔主要責任，努力改善居民居住條件，保障和維 護廣大居民的切身利益。在公共廉租房制度執(zhí)行過程中，中央政府和地方 政府的目標和行為標準可能發(fā)生偏離（巴曙松、王志 峰，2010）。首先，中央政府以全社會的可持續(xù)發(fā)展為 最終目標，更加關(guān)注全社會的住房公平和社會穩(wěn)定; 而地方政府以當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展為直接目標，更關(guān)注本地 中短期內(nèi)的發(fā)展問題。其次，公共廉租房建設不僅造 成當?shù)卣愂盏臏p少，還可能讓其他地區(qū)“搭便車”。 由此看來，中央政府必須承擔廉租房的政策和執(zhí)行， 尤其是資金來源的主要責任。（四）充分發(fā)揮住房金融作用 國外經(jīng)濟發(fā)達國家非常重視住房金融對住房保障的支持。我國住房金融市場起步較晚，還沒有形成較 為完善的住房金融市場，因此，我國政府應該擴大住 房市場融資渠道，增加住房貸款品種，設立全國性住 房貸款基金。必須說明的是，美國