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1、 我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障均等化制度變遷路徑分析 張葉摘 要:本文從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角出發(fā),以制度變遷理論為視角,通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度變遷歷程進(jìn)行深入分析,為消除社會(huì)保障制度改革阻力、推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障服務(wù)均等化改革順利進(jìn)行提供了理論依據(jù),并在此基礎(chǔ)上提出了加快城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度改革的政策建議。關(guān)鍵詞:社會(huì)保障;城鄉(xiāng)差距;新制度經(jīng)濟(jì)學(xué);制度變遷黨的十八大報(bào)告提出,要“統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè),堅(jiān)持全覆蓋、?;?、多層次、可持續(xù)方針,以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn),全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”。加快推進(jìn)社會(huì)保障制度改革,是縮小城
2、鄉(xiāng)貧富差距、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基本要求,也體現(xiàn)了新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)制度變遷理論的內(nèi)涵價(jià)值。一、作為分析框架的制度變遷理論制度變遷是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的主要內(nèi)容,制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家從不同的維度建立了不同的理論,其中以美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·c·諾思的制度變遷理論為代表性。諾思的制度變遷理論模型的基本假設(shè)是:制度變遷是制度處于不均等狀態(tài)時(shí)追求潛在利潤(rùn)的自發(fā)過(guò)程。這種“潛在利潤(rùn)”,是一種在現(xiàn)行制度安排中無(wú)法獲取的利潤(rùn),因此當(dāng)一種新的制度安排的潛在收益大于現(xiàn)行制度安排的預(yù)期成本時(shí),會(huì)產(chǎn)生獲益機(jī)會(huì),從而推動(dòng)制度變遷。這種新的制度安排,有利于實(shí)現(xiàn)制度的更高效率。二、城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度變遷歷程(一)社
3、會(huì)保障制度初步探索階段(19491978年)在這一階段,社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)是政府憑借行政力量有計(jì)劃、有步驟地開(kāi)展的,政府在社會(huì)保障中具有絕對(duì)的壟斷地位;同時(shí),作為社會(huì)保障制度的供給者,政府有能力也有意愿保障制度變遷的順利實(shí)施,能夠彌補(bǔ)其他主體所存在的供給力度不夠的問(wèn)題,因此,這一時(shí)期我國(guó)社會(huì)保障制度變遷是一場(chǎng)由政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷,這適應(yīng)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,能夠在尚不穩(wěn)定的社會(huì)格局中在最短的時(shí)間內(nèi)以強(qiáng)有力的方式推動(dòng)制度變遷,從而避免外部性和“搭便車”行為,降低制度變遷的成本。(二)社會(huì)保障制度全面改革階段(19782002年)這一階段的社會(huì)保障制度改革,雖然政府為主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷依然占據(jù)重要地
4、位,但改革取得的成績(jī)并不只是強(qiáng)制性變遷的作用,而是強(qiáng)制性變遷與誘致性變遷相結(jié)合,在自上而下推行政策的同時(shí)充分發(fā)揮了基層公民的主觀能動(dòng)性。這主要表現(xiàn)在:政府通過(guò)頒布政策法規(guī)進(jìn)行社會(huì)保障制度改革的同時(shí),也有針對(duì)性的開(kāi)展了各地區(qū)的試點(diǎn)工程。以中央的方針為指導(dǎo),結(jié)合各試點(diǎn)地區(qū)特色,根據(jù)各地實(shí)際情況發(fā)展相應(yīng)的制度改革模式和策略,以強(qiáng)制性變遷與誘致性變遷相結(jié)合作為變遷動(dòng)力,有力地推動(dòng)社會(huì)保障制度改革。(三)社會(huì)保障制度協(xié)調(diào)發(fā)展階段(20022015年)現(xiàn)有的社會(huì)保障制度形成了以政府為主導(dǎo)、私人組織和社會(huì)中介參與的多元格局。在改革開(kāi)放和西方政府管理改革運(yùn)動(dòng)的影響下,政府主導(dǎo)格局逐漸被打破,多種私人組織和社會(huì)
5、中介積極參與進(jìn)來(lái),推行由政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與的社會(huì)保障體制。這體現(xiàn)了我國(guó)政府由一方主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷逐漸與誘致性變遷融合發(fā)展。同時(shí),強(qiáng)制性變遷與誘致性變遷的融合并不意味著對(duì)強(qiáng)制性變遷的取代。多元主體參與并不是削弱政府的作用,而是希望加入企業(yè)及其他社會(huì)組織的力量,以此提高政府行政效率,規(guī)范企業(yè)及其他社會(huì)組織的行為。三、城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度變遷問(wèn)題審視(一)制度變遷發(fā)展速度過(guò)快,和社會(huì)需求不融合近年來(lái),我國(guó)全面推進(jìn)最低生活保障制度,完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、加快新型合作醫(yī)療改革試點(diǎn)工作,基本形成社會(huì)保障制度框架,并在該框架內(nèi)大步推進(jìn)改革。然而,過(guò)分重視改革速度,也產(chǎn)生了新的問(wèn)題。地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力對(duì)社會(huì)保障資金投入的制
6、約,地方政府主動(dòng)推動(dòng)制度變遷的意愿不強(qiáng),能力不足。其次,社會(huì)保障制度對(duì)弱勢(shì)群體救助的不及時(shí),也打擊了該群體對(duì)社會(huì)保障制度的需求。我國(guó)目前遠(yuǎn)未建立起覆蓋全體公民需求的社會(huì)保障制度,特別是對(duì)弱勢(shì)群體的社會(huì)保障還亟待完善,這為社會(huì)保障制度埋下了隱患。(二)制度變遷政府主導(dǎo)過(guò)于強(qiáng)勢(shì),市場(chǎng)作用發(fā)揮不足我國(guó)的社會(huì)保障制度變遷更多是一種自上而下的強(qiáng)制性變遷,政府是制度變遷的主導(dǎo)者,決定了制度變遷的方向、速度和整體布局。另一方面,以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為依托的誘致性變遷受到限制。社會(huì)保障制度的目的是管理社會(huì)有效需求,保證社會(huì)總供給與總需求之間的平衡,要注重市場(chǎng)機(jī)制的作用。當(dāng)前我國(guó)市場(chǎng)發(fā)展不完善、企業(yè)的經(jīng)營(yíng)水平也有限,同時(shí)
7、政府對(duì)于社會(huì)保障事業(yè)的過(guò)度干預(yù),使得私人組織和社會(huì)中介組織參與社會(huì)保障制度改革的自主性和積極性受到打壓,因而市場(chǎng)的作用難以得到發(fā)揮。(三)制度變遷呈城鄉(xiāng)二元分割格局,制度“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)重當(dāng)前城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度存在二元分割格局,這不僅違背了公平正義原則,而且拉大了城鄉(xiāng)差距。我國(guó)農(nóng)村人口基數(shù)較大,但是農(nóng)村的社會(huì)保障服務(wù)仍處于落后水平,不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。其次,城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度體系在制度上和標(biāo)準(zhǔn)上的不統(tǒng)一,導(dǎo)致制度“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)重,同時(shí),在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,城鄉(xiāng)居民身份變化頻繁,這種狀況也給城鄉(xiāng)居民帶來(lái)諸多不便,如進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)時(shí),其社會(huì)保障待遇不能得到合理、有效的轉(zhuǎn)接,導(dǎo)致其在享受
8、社會(huì)保障服務(wù)時(shí)面臨巨大困難。四、城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度變遷路徑選擇(一)構(gòu)建公平正義的制度供給模式,重塑社會(huì)保障觀念公平正義的制度供給模式,是社會(huì)保障制度體系的重要基石。社會(huì)保障要覆蓋廣泛,并兼顧好城鎮(zhèn)與農(nóng)村發(fā)展?fàn)顩r。同時(shí)政府應(yīng)重視對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)保障的認(rèn)識(shí),運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制手段對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行分配和再分配,為生活困難居民提供物質(zhì)上和精神上的保障,保證其社會(huì)生活的正常開(kāi)展和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的持續(xù)發(fā)展。政府要利用政治權(quán)威和公信力,協(xié)調(diào)利益分配,緩解矛盾沖突,關(guān)注廣大公民之間的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位差距,并對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行傾斜照顧,真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。(二)構(gòu)建政府和市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合的制度運(yùn)行模式,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障同步發(fā)展開(kāi)展多元籌資
9、方式,建立以政府為主導(dǎo)、市場(chǎng)主體積極參與的多元籌資渠道。首先,積極引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,鼓勵(lì)地方、企業(yè)以及個(gè)人開(kāi)展多種形式的社會(huì)保障事業(yè),實(shí)現(xiàn)國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人共同參與,為社會(huì)保障事業(yè)分?jǐn)偨?jīng)費(fèi)開(kāi)支。其次,在面對(duì)社會(huì)保障政策實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的資金短缺情況,政府要考慮更加多樣化的方式籌集社保資金,通過(guò)有股減持、資產(chǎn)置換、土地拍賣等方式變現(xiàn)部分國(guó)有資產(chǎn),獲取更多的社會(huì)保障資金支持。(三)構(gòu)建長(zhǎng)效均衡的制度變革模式,改革完善公共財(cái)政體制要實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度的長(zhǎng)效運(yùn)行,關(guān)鍵在于公共財(cái)政,即如何實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政在城鄉(xiāng)之間的公平分配。首先,健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。加強(qiáng)中央和地方在農(nóng)村社會(huì)保障的問(wèn)責(zé)制,在財(cái)政支出方面進(jìn)行合理規(guī)劃,給予地方政府與事權(quán)相適應(yīng)的財(cái)政自主權(quán)。其次,完善中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度和省以下轉(zhuǎn)移支付制度,加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。同時(shí),做好財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的管理工作,建立相應(yīng)的監(jiān)督評(píng)價(jià)體系,增強(qiáng)資金使用的透明度,實(shí)現(xiàn)??顚S?。(作者單位:四川大學(xué)公共管理學(xué)院)參考文獻(xiàn):1 姜鑫,羅佳.我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障均等化現(xiàn)
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