我國低碳經(jīng)濟(jì)法律與政策框架現(xiàn)狀、不足及完善

1、我國低碳經(jīng)濟(jì)法律與政策框架現(xiàn)狀、不足及完善收稿曰期:2011-08-11基金項(xiàng)目：教育部哲學(xué)社會科學(xué)重大攻關(guān)項(xiàng)目“低 碳經(jīng)濟(jì)若干重大問題研宄” (09jzd0020)作者簡介：李艷芳(1964)，女，陜西榆林市人， 教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，研究方向：環(huán)境法、 資源法、能源法。武奕成(1982)，男，河北邢臺市人，博士研究 生，研宄方向：能源法。摘要：低碳經(jīng)濟(jì)作為一種新的經(jīng)濟(jì)增長模式，在 以高能效、低能耗、低排放的方式推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同 時，也達(dá)到了減緩氣候變暖、應(yīng)對氣候變化的目的， 因而低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式被各國所認(rèn)同。中國的經(jīng)濟(jì) 發(fā)展模式由傳統(tǒng)“高碳”型向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌需要注意 法律和政策的作

2、用。我國雖然頒布了大量有關(guān)低碳經(jīng) 濟(jì)發(fā)展的法律和政策，并形成初步法律與政策框架體 系，但是這些法律和政策與滿足發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的要求 還有一定的差距，存在一些明顯的問題。國家需要進(jìn) 一步健全法律與完善政策體系，以對低碳經(jīng)濟(jì)加以引 導(dǎo)和規(guī)范。關(guān)鍵詞：低碳經(jīng)濟(jì)；氣候變化；法律；政策中圖分類號：d922.601文獻(xiàn)標(biāo)識碼：a文章編號：1671-0169（2011）06-0018-07低碳經(jīng)濟(jì)作為應(yīng)對氣候變化的一種有效途徑，受 到各國一致重視。政策和法律作為調(diào)整社會關(guān)系的行 為規(guī)范，能夠引導(dǎo)、規(guī)范、激勵和保障低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 全面檢視我國現(xiàn)行與低碳經(jīng)濟(jì)有關(guān)的立法和政策，探 尋其中的問題并對立法與政策框架體系

3、加以完善，對 于我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、履行應(yīng)對氣候變化的國際 義務(wù)等具有重要作用。一、低碳經(jīng)濟(jì)的法律與政策框架 （一）低碳經(jīng)濟(jì)的法律調(diào)整現(xiàn)狀 低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展關(guān)鍵在于減少碳的利用和碳的排放，并對大氣中的碳予以吸收。目前，我國碳減排的 相關(guān)制度和措施主要體現(xiàn)在能源與環(huán)境保護(hù)立法中， 碳吸收的相關(guān)制度和規(guī)定主要體現(xiàn)在資源與生態(tài)立法 中。2005年2月28日我國通過了可再生能源法， 2009年12月通過了可再生能源法（修正案）。可 再生能源法關(guān)于可再生能源發(fā)展規(guī)劃制度（第8、9 條）、可再生能源發(fā)電強(qiáng)制上網(wǎng)及全額保障性收購制度（第14條）、可再生能源發(fā)電固定電價制度（第19 條）、可再生能源發(fā)電費(fèi)用分

4、攤制度（第20條）、可再 生能源專項(xiàng)基金制度（第24條）、可再生能源發(fā)電項(xiàng) 目的財政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠（第25、26條）等，促進(jìn)了 可再生能源的開發(fā)利用，增加了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會生活 中的非化石燃料的比重。鑒于農(nóng)村可再生能源開發(fā)利 用的潛力，我國一些地方已經(jīng)出臺了專門的農(nóng)村可再 生能源地方性立法，如山東省農(nóng)村可再生能源條例 （2007年11月）、黑龍江省農(nóng)村可再生能源開發(fā)利 用條例（2008年1月）、湖北省農(nóng)村可再生能源條 例（2010年7月）等。1997年11月通過、并于2007年10月28日修改的節(jié)約能源法對能效標(biāo)識、能耗限額標(biāo)準(zhǔn)、高耗 能產(chǎn)品技術(shù)工藝淘汰、節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證、節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，以 及工業(yè)節(jié)能、

5、建筑節(jié)能、交通運(yùn)輸節(jié)能、重點(diǎn)用能單 位節(jié)能作出詳細(xì)規(guī)定。另外，國務(wù)院還制定了民用 建筑節(jié)能條例和公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例兩個行政法 規(guī)，規(guī)范了我國低碳建筑和公共機(jī)構(gòu)節(jié)能中的活動。 國家有關(guān)節(jié)能的法律法規(guī)推動了全社會節(jié)約能源、提 高能源利用效率的行動，保護(hù)和改善了生態(tài)環(huán)境，減 少了碳的排放，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境全面協(xié)調(diào)可 持續(xù)發(fā)展。2002年通過的清潔生產(chǎn)促進(jìn)法通過對生產(chǎn)過 程中落后產(chǎn)能和產(chǎn)品的淘汰，不斷提高資源綜合利用 效率，將生產(chǎn)過程清潔化和低碳化。一些地方也出臺 了地方立法，如云南省清潔生產(chǎn)促進(jìn)條例（2006 年5月）、天津市清潔生產(chǎn)促進(jìn)條例（2008年9月）、 山東省清潔生產(chǎn)促進(jìn)條例（2010

6、年7月）等。2008年通過的循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法積極推進(jìn)資源 利用減量化、再利用、資源化，從源頭和生產(chǎn)過程減 少溫室氣體排放。此外，固體廢物污染環(huán)境防治法、 大氣污染防治法、水污染防治法等均把清潔能 源技術(shù)和清潔能源的開發(fā)利用作為環(huán)境污染控制戰(zhàn)略 的發(fā)展方向，從源頭對污染進(jìn)行控制并在客觀上有利 于降低碳的排放。中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）2011年11月第11卷第6期李艷芳，等：我國低碳經(jīng)濟(jì)法律與 政策框架：現(xiàn)狀、不足及完善作為陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，森林植物通過光合作 用吸收并固定二氧化碳，具有獨(dú)特的碳匯功能，對穩(wěn) 定大氣中溫室氣體濃度起到了重要作用。大面積植樹 造林“增匯”，有利于人類社會適應(yīng)和減

7、緩氣候變暖， 增加和保護(hù)森林植被己成為國際公認(rèn)的減緩氣候變暖 的有效措施。森林法第四章“植樹造林”第26條 規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)制定植樹造林規(guī)劃，因地制 宜地確定本地區(qū)提高森林覆蓋率的奮斗目標(biāo)?！睂⒅矘?造林納入地方政府發(fā)展規(guī)劃，有利于擴(kuò)大全國的綠化 面積，提高國家應(yīng)對氣候變化的能力，同時還能夠發(fā) 揮森林蓄水保土、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境和提供林產(chǎn)品 的作用。草原作為生態(tài)系統(tǒng)的一部分，同樣具有“增 匯”的作用，草原法規(guī)定了采取保護(hù)性耕作、草原 生態(tài)建設(shè)等措施，增加農(nóng)田和草地碳匯。另外，2009年全國人大通過了關(guān)于應(yīng)對氣候變 化的決議，表明中國應(yīng)對氣候變化的觀點(diǎn)、態(tài)度、原 則，充分闡明了我國對氣候

8、變化的指導(dǎo)思想、基本立 場，并明確指出要加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化的立法要求，提 出“要把加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化的相關(guān)立法作為形成和完 善中國特色社會主義法律體系的一項(xiàng)重要任務(wù)，納入 立法工作議程。適時修改完善與應(yīng)對氣候變化、環(huán)境 保護(hù)相關(guān)的法律，及時出臺配套法規(guī)，并根據(jù)實(shí)際情 況制定新的法律法規(guī)，為應(yīng)對氣候變化提供更加有力 的法制保障。按照積極應(yīng)對氣候變化的總體要求，嚴(yán) 格執(zhí)行節(jié)約能源法、可再生能源法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、 清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、森林法、草原法等相關(guān)法律法規(guī)， 依法推進(jìn)我國應(yīng)對氣候變化工作。要把應(yīng)對氣候變化 方面的工作作為人大監(jiān)督工作的重點(diǎn)之一，加強(qiáng)對有 關(guān)法律實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，保證法律法規(guī)的有效實(shí)

9、 施”。這個規(guī)定對于我國未來加強(qiáng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展或者應(yīng) 對氣候變化法律體系的建設(shè)無疑具有十分重要的作用 2011年全國人大十一屆四次會議審議通過的國 民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要關(guān)于“非化石能 源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到11.4%。單位國內(nèi)生產(chǎn)總 值能源消耗降低16%,單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排 放降低17%”為我國低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展確立了明確的目標(biāo)?？傮w來看，我國現(xiàn)有立法已經(jīng)基本形成一個以減 緩氣候變化為中心的法律框架體系。（二）低碳經(jīng)濟(jì)的政策調(diào)整現(xiàn)狀 目前，我國關(guān)于促進(jìn)和保障低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展而出臺 的政策數(shù)目繁多，大體包括以下幾個方面：1.低碳產(chǎn)業(yè)政策。2007年國務(wù)院發(fā)布了關(guān)于加 快發(fā)展服務(wù)業(yè)的若干意

10、見（國發(fā)20077號），2008 年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干 政策措施的實(shí)施意見（國辦發(fā)200811號）。國家關(guān) 于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，不僅有利于推進(jìn)經(jīng)濟(jì) 結(jié)構(gòu)調(diào)整、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、緩解能源資源短 缺的瓶頸制約、提高資源利用效率，而且對于國民經(jīng) 濟(jì)擺脫過分依賴工業(yè)產(chǎn)業(yè)增加值、實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展具有 根本性作用。據(jù)此，各地也制定了一些地方性產(chǎn)業(yè)政 策，如安徽省人民政府制定了關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè) 的若干意見（2009年11月），貫徹落實(shí)國務(wù)院辦公 廳的具體要求。從2009年初開始，國務(wù)院相繼召開常務(wù)會議研究 并通過了“十大產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃”，即汽車、鋼鐵、 紡織、造船、裝備

11、制造、電子、輕工、石化、有色金 屬、物流等十大產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃。這些規(guī)劃涉及范 圍之廣、政策力度之大、決策效率之高，前所未有。 值得我們關(guān)注的是，各規(guī)劃都把淘汰落后產(chǎn)能，提高 技術(shù)水平，節(jié)能減排作為重點(diǎn)，從中也可以看出，中 國在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)上的巨大決心。2010年，國家發(fā)改委發(fā)布了關(guān)于 幵展低碳省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)工作的通知（發(fā)改氣候 20101587號），決定首先在“五省八市”（廣東、遼 寧、湖北、陜西、云南五省和天津、重慶、深圳、廈 門、杭州、南昌、貴陽、保定八市）開展低碳省區(qū)和 城市的試點(diǎn)工作。通知指出，“積極應(yīng)對氣候變化， 是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，也是加快經(jīng)濟(jì) 發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)

12、濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重大機(jī)遇我們必 須堅持以我為主、從實(shí)際出發(fā)的方針，立足國情、統(tǒng) 籌兼顧、綜合規(guī)劃，加大改革力度、完善體制機(jī)制，依靠科技進(jìn)步、加強(qiáng)示范推廣，努力建設(shè)以低碳排放 為特征的產(chǎn)業(yè)體系和消費(fèi)模式?！痹圏c(diǎn)省市結(jié)合自身的 情況，通過編制低碳發(fā)展規(guī)劃、制定支持低碳綠色發(fā) 展的配套政策、加快建立以低碳排放為特征的產(chǎn)業(yè)體 系、建立溫室氣體排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計和管理體系、積極倡 導(dǎo)低碳綠色生活方式和消費(fèi)模式等措施來推動落實(shí)我 國控制溫室氣體排放行動目標(biāo)。2.氣候變化應(yīng)對的政策。2005年10月，國家發(fā) 改委、科技部、外交部、財政部聯(lián)合發(fā)布了清潔發(fā) 展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法，旨在根據(jù)聯(lián)合國氣候變 化框架公約及其京都

13、議定書的規(guī)定以及締約方 會議的有關(guān)決定，促進(jìn)我國清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目活動的 益。該辦法對清潔發(fā)展機(jī)制(clean development mechanism ,簡稱cdm)的許可條件、管理和實(shí)施機(jī) 構(gòu)、實(shí)施程序進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，從而為我國市場開展 cdm項(xiàng)目確定了活動規(guī)范，在有利于我國實(shí)現(xiàn)可持續(xù) 發(fā)展、規(guī)范低碳經(jīng)濟(jì)市場的同時，還能夠協(xié)助發(fā)達(dá)國 家締約方實(shí)現(xiàn)其量化限制和減少溫室氣體排放的承諾 根據(jù)聯(lián)合國氣候變化框架公約的要求，2007 年我國(作為締約國)公布了應(yīng)對氣候變化國家方 案，明確了到2010年應(yīng)對氣候變化的具體的目標(biāo)、 基本的原則、重點(diǎn)領(lǐng)域和政策措施，并從減緩和適應(yīng) 兩方面全方位介紹了中國應(yīng)

14、對氣候變化、控制溫室氣 體減排的具體措施和制度建設(shè)，通過實(shí)施一系列法律、 經(jīng)濟(jì)、行政及技術(shù)等手段，努力實(shí)現(xiàn)方案所提出的目 標(biāo)與任務(wù)。有效開保證項(xiàng)目活動的有序進(jìn)行，維護(hù)國家的權(quán)另外，為了給應(yīng)對氣候變化國家方案的實(shí)施 提供科技支撐，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)我國氣候變化的科學(xué)研宄與 技術(shù)開發(fā)，全面提高國家應(yīng)對氣候變化的科技能力， 科技部于2007年組織編制了中國應(yīng)對氣候變化科技 專項(xiàng)行動。專項(xiàng)行動提出，我國到2020年達(dá)到的 目標(biāo)是：氣候變化領(lǐng)域的自主創(chuàng)新能力大幅度提高； 一批具有自主知識產(chǎn)權(quán)的控制溫室氣體排放和減緩氣 候變化關(guān)鍵技術(shù)取得突破，并在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中得到 廣泛應(yīng)用；重點(diǎn)行業(yè)和典型脆弱區(qū)適應(yīng)氣候變化的能

15、力明顯增強(qiáng)；參與氣候變化合作和制定重大戰(zhàn)略與政 策的科技支撐能力顯著提高；氣候變化的學(xué)科建設(shè)取 得重大進(jìn)展，科研基礎(chǔ)條件明顯改善，科技人才隊伍 的水平顯著提高；公眾的氣候變化科學(xué)意識顯著增強(qiáng)。2008年10月，國務(wù)院首次發(fā)布了中國應(yīng)對氣 候變化的政策與行動（白皮書），該白皮書主要概述 了我國應(yīng)對氣候變化的戰(zhàn)略和目標(biāo)、減緩氣候變化的 政策與行動、適應(yīng)氣候變化的政策與行動、全社會應(yīng)對氣候變化意識、氣候變化領(lǐng)域國際合作、應(yīng)對氣候 變化的體制機(jī)制建設(shè)等方面的情況。從這一年開始， 我國政府每年都會發(fā)布中國應(yīng)對氣候變化的政策與 行動的年度報告，對該年度的應(yīng)對氣候變化的成果 和問題進(jìn)行總結(jié)。3. 節(jié)能政策。

16、在節(jié)能政策方面，主要涉及：節(jié)能 的規(guī)劃、方案，能效標(biāo)識的管理，建筑節(jié)能、公共機(jī) 構(gòu)節(jié)能。為加強(qiáng)節(jié)能管理，推動節(jié)能技術(shù)進(jìn)步，提高 能源效率，依據(jù)節(jié)約能源法、產(chǎn)品質(zhì)量法及認(rèn) 證認(rèn)可條例，國家發(fā)改委和國家質(zhì)檢總局于2004年 8月聯(lián)合發(fā)布了能源效率標(biāo)識管理辦法，加大了對 市場上產(chǎn)品能效標(biāo)識的管理力度，規(guī)范了生產(chǎn)者行為， 為低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的市場環(huán)境。為推動全社會節(jié)能，緩解能源約束的矛盾和環(huán)境 壓力，2004年11月，國務(wù)院授權(quán)國家發(fā)改委發(fā)布了 節(jié)能中長期專項(xiàng)規(guī)劃。這是改革開放以來，我國制 定的第一個節(jié)能中長期規(guī)劃。規(guī)劃提出，到2010年， 我國每萬元gdp能耗由2002年的2.68噸標(biāo)準(zhǔn)煤下

17、降 到2.25噸標(biāo)準(zhǔn)煤，年均節(jié)能率為2.2%，形成節(jié)能能力 4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤;2020年，每萬元gdp能耗下降到1.54 噸標(biāo)準(zhǔn)煤，年均節(jié)能率將提高到3%，形成節(jié)能能力 14億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。規(guī)劃還提出，“十一五”節(jié)能的重點(diǎn)領(lǐng)域是工業(yè)、交通運(yùn)輸、建筑、商用和民用。2007年6月國務(wù)院印發(fā)了節(jié)能減排綜合性工作 方案，根據(jù)“h五”規(guī)劃，方案規(guī)定到2010年， 每萬元gdp能耗由2005年的1.22噸標(biāo)準(zhǔn)煤下降到1 噸標(biāo)準(zhǔn)煤以下，降低20%左右。2011年國務(wù)院印發(fā)“十二五”節(jié)能減排綜合性 工作方案（國發(fā)2011 26號），提出了十二個方面、 50條政策措施以增強(qiáng)節(jié)能減排的能力。4. 可再生能源政策。為貫徹落

18、實(shí)可再生能源法， 國家制定了大量的有關(guān)可再生能源發(fā)展的政策。在可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方面，根據(jù)可再生能 源法的要求，2005年11月國家發(fā)改委編制了可 再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄，用以指導(dǎo)地方相關(guān)部門 制定支持政策和措施，引導(dǎo)相關(guān)研宄機(jī)構(gòu)和企業(yè)的技 術(shù)研發(fā)、項(xiàng)目示范和投資建設(shè)方向。該目錄涵蓋 風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能、地?zé)崮?、海洋能和水能?六個領(lǐng)域的88項(xiàng)可再生能源開發(fā)利用和系統(tǒng)設(shè)備（裝 備）制造項(xiàng)目。其中部分產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成熟并基本實(shí)現(xiàn)商 業(yè)化；有些產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、產(chǎn)品、設(shè)備、裝備雖然還處 于項(xiàng)目示范或技術(shù)研發(fā)階段，但符合可持續(xù)發(fā)展要求 和能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，具有廣闊的發(fā)展前景或在特殊 領(lǐng)域具有重要應(yīng)用價值

19、。對于目錄中具備規(guī)模化推j利用的項(xiàng)目，國務(wù)院相關(guān)邰門將制定和完善技術(shù) 研發(fā)、項(xiàng)目示范、財政稅收、產(chǎn)品價格、市場銷售和 進(jìn)出口等方面的優(yōu)惠政策。另外，根據(jù)國內(nèi)外市場需 求變化和可再生能源產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展的情況，國家發(fā)改 委將適時對目錄進(jìn)行調(diào)整和修訂。在促進(jìn)可再生能源的開發(fā)利用方面，根據(jù)可再 生能源法，2006年1月國家發(fā)改委研宄編制了可 再生能源發(fā)電價格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法，提出可 再生能源發(fā)電價格實(shí)行政府定價和政府指導(dǎo)價兩種價 格。風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電價實(shí)行政府指導(dǎo)價；太陽 能發(fā)電、海洋能發(fā)電和地?zé)崮馨l(fā)電項(xiàng)目實(shí)行政府定價; 生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目實(shí)行政府定價，由國務(wù)院價格主管部 門制定標(biāo)桿電價，電價標(biāo)準(zhǔn)

20、由各省2005年脫硫燃煤機(jī) 組標(biāo)桿上網(wǎng)電價加補(bǔ)貼電價組成。補(bǔ)貼電價標(biāo)準(zhǔn)為每 千瓦時0.25元。2006年2月，國家發(fā)改委公布了可再生能源發(fā) 電有關(guān)管理規(guī)定，作為可再生能源法和可再生 能源發(fā)電價格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法的配套法規(guī)， 明確給出了可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的審批和管理方式， 此規(guī)定是繼鼓勵國內(nèi)各類經(jīng)濟(jì)主體參與可再生能源開 發(fā)利用之后，給企業(yè)進(jìn)入可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)提供了 指導(dǎo)方向和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。為了加強(qiáng)對可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金的管理，提 高資金使用效益，根據(jù)可再生能源法、預(yù)算法 等相關(guān)法律、法規(guī)，2006年10月財政部編制了可 再生能源專項(xiàng)資金管理辦法。根據(jù)規(guī)定，石油替代可 再生能源、建筑領(lǐng)域應(yīng)用

21、可再生能源、風(fēng)能、太陽能 的發(fā)展將在我國獲得中央財政的支持。為促進(jìn)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電，規(guī)范電網(wǎng)企業(yè)全額 收購可再生能源電量行為，根據(jù)可再生能源法、電 力監(jiān)管條例和國家有關(guān)規(guī)定，2007年7月國家電力 監(jiān)管委員會制定了電網(wǎng)企業(yè)全額收購可再生能源電 量監(jiān)管辦法（以下簡稱辦法）。辦法共5章24 條，對包括水力發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電、太陽 能發(fā)電、海洋能發(fā)電和地?zé)崮馨l(fā)電在內(nèi)的可再生能源 發(fā)電的含義、適用范圍、監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管措施和法律 責(zé)任等，均作出了明確規(guī)定。為了貫徹落實(shí)可再生能源法，合 理開發(fā)利用可再生能源資源，促進(jìn)能源資源節(jié)約和環(huán) 境保護(hù)，應(yīng)對全球氣候變化，2007年8月國家發(fā)改委 組織制定并

22、公布了可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃，提 出了自頒布至2020年期間我國可再生能源發(fā)展的指 導(dǎo)思想、主要任務(wù)、發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)領(lǐng)域和保障措施， 以指導(dǎo)我國可再生能源發(fā)展和項(xiàng)目建設(shè)。規(guī)劃除了提 高可再生能源占能源消費(fèi)的比例之外，還針對每一種 可再生能源提出了中期及長期發(fā)展目標(biāo)，并將為不同 類別的可再生能源制定包括財稅等產(chǎn)業(yè)政策，以完善 可再生能源的政策環(huán)境和市場機(jī)制。為加快我國風(fēng)電裝備制造業(yè)技術(shù)進(jìn)步，促進(jìn)風(fēng)電 發(fā)展，根據(jù)可再生能源法、國務(wù)院關(guān)于加快振興 裝備制造業(yè)的若干意見等，中央財政將安排專項(xiàng)資 金支持風(fēng)力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化。為加強(qiáng)財政資金管理， 提高資金使用效益，2008年8月20日，國家財政部 發(fā)布風(fēng)

23、力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)資金管理暫行辦法， 明確了中央財政安排風(fēng)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)資金的補(bǔ)助 標(biāo)準(zhǔn)和資金使用范圍，并將對風(fēng)力發(fā)電設(shè)備制造商給 予直接的現(xiàn)金補(bǔ)貼。此外，為了使民用建筑物太陽能熱水系統(tǒng)安全可 靠、性能穩(wěn)定、與建筑和周圍環(huán)境協(xié)調(diào)一致，建設(shè)部 還制定了民用建筑太陽能熱水系統(tǒng)應(yīng)用技術(shù)規(guī)范 （2006）國家標(biāo)準(zhǔn)，對民用建筑物太陽能熱水系統(tǒng)的 設(shè)計、安裝進(jìn)行規(guī)范。國家標(biāo)準(zhǔn)化委員會聯(lián)合其他相 關(guān)部門制定了光伏系統(tǒng)并網(wǎng)技術(shù)要求（2006）、風(fēng) 電場接入電力系統(tǒng)的技術(shù)規(guī)定（2006）、地?zé)岚l(fā)電接 入電力系統(tǒng)的技術(shù)規(guī)定（2006）、光伏電站接入電網(wǎng) 技術(shù)規(guī)定（試行）（2009）等國家標(biāo)準(zhǔn)，用以規(guī)范和 指導(dǎo)

24、可再生能源發(fā)電中的技術(shù)問題。5. 林業(yè)碳匯政策。在碳匯政策方面，主要是國家 林業(yè)局發(fā)布的兩個通知：一是關(guān)于開展林業(yè)碳匯工 作若干指導(dǎo)意見的通知，該通知發(fā)布于2006年12 月，為地方科學(xué)有序地推進(jìn)清潔發(fā)展機(jī)制下造林再造 林碳匯項(xiàng)目及相關(guān)工作、維護(hù)國家利益提供了規(guī)范性 指導(dǎo)意見；二是關(guān)于加強(qiáng)林業(yè)應(yīng)對氣候變化及碳匯 管理工作的通知，該通知發(fā)布于2008年8月，通知 要求地方“發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢，努力增加碳匯”、“準(zhǔn)確把 握形勢，加強(qiáng)項(xiàng)目管理”、“加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，提高責(zé)任 意識、低碳經(jīng)濟(jì)法律與政策框架存在的問題毋庸置疑，上述這些低碳經(jīng)濟(jì)政策和法律正在現(xiàn) 實(shí)中發(fā)揮著巨大的作用，指導(dǎo)、規(guī)范、保障、激勵著 低碳經(jīng)

25、濟(jì)的建立和運(yùn)行，但是我國目前低碳經(jīng)濟(jì)法律 與政策框架體系仍然存在著一些不足和問題。第一，缺乏綜合性應(yīng)對氣候變化或者促進(jìn)低碳發(fā) 展的立法?，F(xiàn)有的政策和法律，按照功用可以分為兩 大類：一是以控制碳減排為目的的政策及立法，二是 以增加碳匯為目的的政策及立法。前者如可再生能 源法、節(jié)約能源法及相關(guān)立法、政策，通過調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，淘汰落后產(chǎn)能，大力發(fā)展清潔能源、可再 生能源、提高能源效率來減少碳排放，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。 后者如森林法、草原法等相關(guān)立法和政策，通 過增加碳匯的方法來達(dá)到適應(yīng)氣候變化的目的。這 些政策和立法雖然都旨在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、應(yīng)對氣候變 化，但其規(guī)定的都是相對微觀的具體應(yīng)對制度和措施， 缺乏一

26、個從整體上統(tǒng)領(lǐng)全局的綜合性立法，一些有關(guān) 應(yīng)對氣候變化和發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的原則、體制、機(jī)制、 綜合性制度不能得到集中規(guī)定。如此一來，分散的立 法容易在實(shí)踐中造成各自為政的局面，各立法之間缺 少必要的配合和聯(lián)系，甚至出現(xiàn)矛盾，這無疑減弱了 立法的現(xiàn)實(shí)作用。從各國立法實(shí)踐來看，一些國家己 經(jīng)制定了綜合性的應(yīng)對氣候變化的立法，如英國、日 本、韓國、菲律賓等國。可以看出，制定綜合性的氣 候變化法成為一個發(fā)展方向和趨勢。第二，一些重要的低碳能源利用缺乏全面的法律 規(guī)定，如水電、核電。我國現(xiàn)有的能源立法中，尚無 關(guān)于水電和核電的立法。目前中國水電的發(fā)展十分迅 速，但很多小水電工程缺乏法律規(guī)制，導(dǎo)致了整個行 業(yè)

27、的發(fā)展混亂；核電的發(fā)展是一把雙刃劍，2011年3 月日本地震引發(fā)的核泄漏事件更是給人們敲響了警鐘， 因此對于核電的發(fā)展，更需要有強(qiáng)制力保障的法律來 進(jìn)行規(guī)制。這兩方面都是我國所欠缺的，加快制定水 電、核電立法迫在眉睫。第三，一些能源法律如煤炭法、電力法等 已經(jīng)不適應(yīng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。煤炭法于1996 年8月29日在八屆人大第21次常委會會議上通過， 該法使我國煤炭行業(yè)發(fā)展走上規(guī)范化、法制化的道路， 對完善我國煤炭法律法規(guī)體系，合理開發(fā)利用和保護(hù) 煤炭資源，規(guī)范煤炭生產(chǎn)、經(jīng)營活動，促進(jìn)和保障煤 炭行業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要和積極的作用。但是，時隔 15年，煤炭法頒布實(shí)施的社會背景已經(jīng)發(fā)生了深 刻變化

28、，該法已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí) 需要和應(yīng)對氣候變化的要求，亟待修訂和完善。雖然 2011年4月22日十一屆全國人大常委會第二十次會 議通過了對煤炭法的修改，但此次修改僅涉及第 四十四條有關(guān)職工工傷保險和意外傷害保險，并未涉 及煤炭法存在的其他問題。與煤炭法同時期 頒布的電力法也迫切需要修改，因?yàn)樵陔娏Ψ?頒布以來，我國電力管理體制、電力市場和結(jié)構(gòu)發(fā)生 了巨大的變化，都需要通過電力法的修改加以確 認(rèn)。第四，一些重要的制度需要法律與政策加以確認(rèn) 和具體規(guī)范。比如碳自愿減排、碳交易、可再生能源 配額交易、能源需求側(cè)管理、合同能源管理、可再生 能源發(fā)展基金等新出現(xiàn)的制度措施，有的雖然在立法

29、中有規(guī)定，但仍然需要具體化，有的在實(shí)踐中已經(jīng)操 作成熟，需要法律和政策加以統(tǒng)一規(guī)定。三、低碳經(jīng)濟(jì)法律與政策框架的完善 （一）低碳法律框架的完善第一，制定氣候變化應(yīng)對法。盡管尚存爭議， 不過，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為制定氣候變化應(yīng)對法是比較 恰當(dāng)也是符合國際發(fā)展趨勢的選擇。國家有關(guān)部門正 在研究起草氣候變化應(yīng)對法。我們認(rèn)為，氣候變 化應(yīng)對法的制定有利于統(tǒng)領(lǐng)中國應(yīng)對氣候變化的各 項(xiàng)立法，也有利于進(jìn)一步完善中國應(yīng)對氣候變化的法 律體系，同時也有助于樹立中國在國際碳減排領(lǐng)域中 的威信和形象。氣候變化應(yīng)對法的內(nèi)容至少應(yīng)當(dāng)包 括：（1）自愿碳減排目標(biāo)。根據(jù)中國倡導(dǎo)的“相對低 碳”概念以及對國際社會的公開承諾，我國應(yīng)當(dāng)

30、將碳 強(qiáng)度目標(biāo)法律化。（2）體制與機(jī)制。未來，應(yīng)對氣候 變化和發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)將是國家的一個長期任務(wù)，需要 建立健全的體制與機(jī)制，特別是對一些基礎(chǔ)性、綜合 性的有利于低碳發(fā)展的制度加以明確規(guī)定。（3）氣候 變化減緩和適應(yīng)。將一些成熟有效的減緩與適應(yīng)制度、 措施系統(tǒng)化和法定化。（4）關(guān)于財稅、信貸與投資支持。應(yīng)對氣候變化、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)離不開經(jīng)濟(jì)激勵措 施的引導(dǎo)。在市場經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)，國家調(diào)控和“看不見 的手”相互配合才能使低碳經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。（5）科研 和自主創(chuàng)新制度。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)對科技含量要求高， 而先進(jìn)的技術(shù)又掌握在發(fā)達(dá)國家手中，氣候變化應(yīng)對 法需要在應(yīng)對氣候變化、發(fā)展低碳技術(shù)的科研和自 主開發(fā)上加大

31、力度，對于作出創(chuàng)新的個人和團(tuán)體作出 獎勵，以獎促開發(fā)，以開發(fā)促發(fā)展。第二，盡快出臺能源法、原子能法。目前， 作為統(tǒng)領(lǐng)整個能源領(lǐng)域的綜合性立法能源法正在 制定過程中，原子能法已列入國務(wù)院2011年立 法工作計劃，并作為需要積極研究論證的立法項(xiàng)目， 由工業(yè)和信息化部、環(huán)境保護(hù)部、能源局負(fù)責(zé)起草工 作。第三，全面修改煤炭法、電力法。煤炭法 雖然新近進(jìn)行了修改，電力法也正在修改中，但我 們認(rèn)為，我國煤炭法還應(yīng)進(jìn)行更大幅度的修改， 不僅要解決煤炭產(chǎn)業(yè)自身的產(chǎn)、供、運(yùn)、銷以及礦山 安全等問題，還要抓住機(jī)遇對如何防治煤炭開采和利 用可能造成的生態(tài)破壞加以明確規(guī)定，特別是對如何 清潔利用煤炭資源，以降低煤炭行

32、業(yè)的碳排放作出規(guī) 定。電力法的修訂中應(yīng)對新能源與可再生能源電 力的強(qiáng)制入網(wǎng)、電網(wǎng)建設(shè)的責(zé)任與義務(wù)、電力企業(yè)的 監(jiān)管等加以規(guī)定。（二）低碳經(jīng)濟(jì)政策的完善 第一，制訂自愿減排交易管理辦法。關(guān)于自愿 減排的市場交易機(jī)制，即“碳交易”，我國已有一些實(shí) 踐，如2010年上海世博會期間，萬科館對其在建設(shè)和 運(yùn)行過程中產(chǎn)生的碳排放量，通過在上海環(huán)境能源交 易所購得經(jīng)聯(lián)合國eb組織核證的水電、風(fēng)電減排量加 以中和。2010年6月12日，國航推出國內(nèi)首個“綠 色航班”，通過企業(yè)“自愿減排”的方式，針對北京至 廣州ca1301航班全程飛行所產(chǎn)生的二氧化碳排放，進(jìn)行中和抵消。并通過北京環(huán)境交易所，對全程產(chǎn)生 的57

33、噸二氧化碳埋單，該款項(xiàng)將用于支持黑龍江省風(fēng) 力發(fā)電項(xiàng)目的開發(fā)和建設(shè)。目前，我國已經(jīng)在北京、 天津、上海建立了三個產(chǎn)權(quán)交易所，開展自愿減排的 碳交易試點(diǎn)工作。國家發(fā)改委正在制定中國自愿 減排交易管理辦法，該政策的出臺將會在國家層面對 于碳交易的全流程做統(tǒng)一規(guī)范管理，以期提高中國自 愿減排項(xiàng)目的可信度、促進(jìn)這一市場的良性發(fā)展。辦 法應(yīng)該對自愿減排交易的監(jiān)管主體、交易主體（買賣 雙方）、交易對象、登記注冊系統(tǒng)、交易場所、第三方 核證、減排量簽發(fā)等做出詳細(xì)規(guī)定，以規(guī)范市場交易和方便管理。同時，發(fā)改委將鼓勵有條件的地區(qū)和行 業(yè)如東部人均gdp高于1萬美元且地方政府有意愿的 地區(qū)，開展碳排放權(quán)交易的試點(diǎn)工

34、作。第二，進(jìn)一步完善可再生能源發(fā)展政策。目前，根據(jù)我國可再生能源法已經(jīng)出臺了很多政策，它 們在市場中發(fā)揮著巨大的作用。隨著低碳經(jīng)濟(jì)建設(shè)的 深入推進(jìn)，我們應(yīng)該繼續(xù)配合可再生能源法完善 其他實(shí)施的細(xì)則，包括可再生能源配額指標(biāo)管理辦 法、可再生能源發(fā)展基金管理辦法、水電適用可 再生能源法管理辦法等。第三，進(jìn)一步完善節(jié)能政策。在節(jié)能政策方面， 根據(jù)實(shí)際需要當(dāng)務(wù)之急是要出臺合同能源管理辦法、 電力需求側(cè)管理辦法以規(guī)范市場主體的自愿減排 和節(jié)能行為。由于合同能源管理和需求側(cè)管理制度也 是“舶來品”，我們并無先例可循，而無論是合同能源 管理還是需求側(cè)管理制度都至少涉及三方之間的復(fù)雜 關(guān)系，因而需要我們結(jié)合我

35、國的實(shí)際情況制定具體的 管理辦法，時機(jī)成熟后再在立法中予以確定。第四，出臺低碳產(chǎn)品認(rèn)證政策。低碳產(chǎn)品認(rèn)證制 度對于督促市場主體進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，生產(chǎn)低碳產(chǎn)品，引導(dǎo)綠色產(chǎn)品消費(fèi)意義重大，因而國家應(yīng)當(dāng)盡快制訂 低碳產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法。四、結(jié)語在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式由傳統(tǒng)“高碳”模式向低碳 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，法律與政策的功能與作用日益明顯。 加強(qiáng)與低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)的立法與政策建設(shè)，不但可 以使低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)入健康有序的軌道，也可以向 國際社會展示中國應(yīng)對氣候變化的決心和切實(shí)履行國 際公約的法治進(jìn)程。注釋： 根據(jù)人類社會現(xiàn)在的發(fā)達(dá)程度，發(fā)達(dá)國家保持 現(xiàn)有生活水平的要求和發(fā)展中國國家要求致富的呼聲 導(dǎo)致了現(xiàn)有措施的增匯量無法超過社會發(fā)展所必須的 碳排放量，因而總體上溫室氣體仍呈上升趨勢，所以 植樹造林、恢復(fù)草原等生態(tài)系統(tǒng)的增匯措施只能盡量 滿足提高人類社會適應(yīng)氣候變化的能力。 李艷芳：論中國應(yīng)對氣候變化法律體系的建 立，中國政法大學(xué)學(xué)報，2010年第6期。 國內(nèi)自愿碳減排第一單交易：上海天平汽車保 險股份有限公司購買奧運(yùn)期間北京