從土地利用規(guī)劃角度淺談國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)

1、    從土地利用規(guī)劃角度淺談國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)    秦培剛摘 要根據(jù)十九大報(bào)告要求，土地管理、環(huán)境保護(hù)以及土地規(guī)劃要按相關(guān)規(guī)定進(jìn)行。從土地利用規(guī)劃角度來看，首要目標(biāo)則是國(guó)土空間規(guī)劃，環(huán)境保護(hù)以及相關(guān)體系的建設(shè)。因此文章就上述論點(diǎn)對(duì)土地管理，環(huán)境保護(hù)以及國(guó)土規(guī)劃體系建設(shè)進(jìn)行分析與思考。關(guān)鍵詞 土地利用；規(guī)劃角度；空間規(guī)劃；體系建設(shè)： f323.2 ：a ：1674-1722（2021）01-0018-03一、規(guī)劃的功能定位新時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)水準(zhǔn)的不斷提升，促進(jìn)了我國(guó)工業(yè)建設(shè)以及土地利用率，但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也出現(xiàn)一些問題。例如：土地規(guī)劃建設(shè)不完善，國(guó)

2、土空間規(guī)劃出現(xiàn)違法占地、亂用耕地等問題。因此相關(guān)部門要做好規(guī)劃功能的定位工作，規(guī)劃功能定位主要涉及土地性質(zhì)、基礎(chǔ)協(xié)調(diào)、體系劃分，這些功能的定位是決定國(guó)土空間利用規(guī)劃的前提?？臻g規(guī)劃定位一般是指土地協(xié)調(diào)機(jī)制、保護(hù)措施、修復(fù)機(jī)制等，空間規(guī)劃屬于公共政策，保護(hù)土地資源開發(fā)及對(duì)大規(guī)模土地建設(shè)工作的重建，社會(huì)資源的利用等1。規(guī)劃功能定位應(yīng)該是從戰(zhàn)略性角度以及全面性角度出發(fā)，對(duì)土地功能進(jìn)行一個(gè)整體的定位，從而進(jìn)行劃分，提高土地利用效率，為后期空間規(guī)劃做出鋪墊。我國(guó)相關(guān)條例如全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要 （20162030年）規(guī)定，對(duì)區(qū)域發(fā)展進(jìn)行完善研究，發(fā)展總體戰(zhàn)略目標(biāo)，對(duì)主體功能進(jìn)行區(qū)分，將我國(guó)現(xiàn)有可利用資源以及相

3、關(guān)環(huán)境承載力度作為發(fā)展基礎(chǔ)，將國(guó)土資源聚集開發(fā)利用，分類進(jìn)行保護(hù)，完善綜合整治措施。由此得知，我國(guó)國(guó)土相關(guān)規(guī)劃目標(biāo)與世界各國(guó)政策有著大同小異的地方，是推動(dòng)我國(guó)國(guó)土空間開發(fā)規(guī)劃保護(hù)的重要舉措，因此我國(guó)相關(guān)部門應(yīng)優(yōu)化國(guó)土整治措施，完善頂層空間規(guī)劃制度。相關(guān)功能的主要?jiǎng)澐謩t是對(duì)土地的開發(fā)規(guī)劃進(jìn)行完善，促進(jìn)體系建設(shè)，制定土地規(guī)劃目標(biāo)，對(duì)土地功能的主要職責(zé)進(jìn)行劃分，方便后期管理工作開展。主要是通過人口分布及經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土資源率、城鄉(xiāng)發(fā)展格局等，確定區(qū)域劃分，根據(jù)不同功能確定開發(fā)利用方向，調(diào)整區(qū)域功能的部署工作2?，F(xiàn)階段續(xù)訂的總體劃分制度是對(duì)耕地有著特殊保護(hù)機(jī)制的政策，也是土地管理制度的基本依據(jù)，從而形成

4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)規(guī)劃的體系建設(shè)目標(biāo)。因此我國(guó)土地總體規(guī)劃利用是現(xiàn)有資源保護(hù)的主要途徑，體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)的整體意識(shí)和空間整體的利用規(guī)劃。二、基于土地利用規(guī)劃角度的國(guó)土空間規(guī)劃體系問題（一）土地利用率問題表面上我國(guó)土地利用率較高，但具體使用階段卻有著明顯缺陷。例如，針對(duì)農(nóng)村地區(qū)而言，部分農(nóng)業(yè)用地已經(jīng)被侵占，用于工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)。但我國(guó)人均糧食占有量?jī)H達(dá)到世界中等水平，這一問題也導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地總量出現(xiàn)明顯的降低，大量失去土地的農(nóng)民難以掌握工業(yè)生產(chǎn)有關(guān)技能，致使農(nóng)村勞動(dòng)力過剩，從而引發(fā)社會(huì)矛盾。所以，土地利用率存在明顯不足，最為直觀的影響因素在于土地用途缺乏科學(xué)合理規(guī)劃。同時(shí)，城市土地面臨相同問題，最為直接的表

5、現(xiàn)形式為將生態(tài)綠化用地作為工業(yè)項(xiàng)目用地或商業(yè)用地等。盡管城市居民能夠得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但生活環(huán)境卻難以達(dá)標(biāo)，致使土地利用率出現(xiàn)明顯的降低。（二）土地搭配形式問題土地利用期間，應(yīng)當(dāng)采取科學(xué)合理搭配，方可保證建設(shè)之后的土地資源體系的收益。目前，國(guó)土空間規(guī)劃體系之中，在土地搭配形式方面缺陷具體表現(xiàn)在：一方面，針對(duì)各類土地關(guān)聯(lián)方法有著明顯缺陷，致使各類土地利用率難以達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，土地搭配難以滿足人們生活需求，以及科學(xué)發(fā)展的實(shí)際需求，致使土地利用水平無法得到提高。搭配階段，需重視生態(tài)資源環(huán)境用地同其余類型土地所具有的關(guān)聯(lián)，以此確保城市能夠更加科學(xué)高效的管理運(yùn)用系統(tǒng)。（三）土地規(guī)劃方法問題土地規(guī)劃

6、階段，需運(yùn)用科學(xué)可行的方法，如整合土地資源、科學(xué)控制土地侵占量等，同時(shí)保證建設(shè)完成的總額和管理系統(tǒng)能夠發(fā)揮關(guān)鍵作用。例如，生態(tài)綠化建設(shè)用地方面，建設(shè)方法具體涵蓋軟硬件系統(tǒng)結(jié)合、資源系統(tǒng)高效利用等，從而避免自然環(huán)境受到嚴(yán)重破壞，使經(jīng)濟(jì)收益及安全保障水平得到有效提高。當(dāng)前，關(guān)于土地規(guī)劃方法方面，僅基于原有經(jīng)驗(yàn)和政府部門調(diào)控，對(duì)資源使用方式加以明確，但具體使用方法的科學(xué)可行性卻并未經(jīng)過科學(xué)實(shí)踐的檢驗(yàn)。三、從土地利用規(guī)劃角度淺談國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)措施必須根據(jù)中國(guó)國(guó)情建立土地規(guī)劃體系，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制的轉(zhuǎn)型，優(yōu)化土地規(guī)劃制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。土地規(guī)劃制度體現(xiàn)了國(guó)家的特殊經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治

7、、法律和文化特點(diǎn)，這些特點(diǎn)隨著時(shí)代的發(fā)展而變化，并與國(guó)家行政體制改革和政治民主化進(jìn)程相聯(lián)系。無論國(guó)家需要、地方需要或公眾期望如何，建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、有效的國(guó)土空間規(guī)劃體系，實(shí)行“一體化建設(shè)體系”將是今后國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展的趨勢(shì)。（一）相關(guān)要求及政府職能的轉(zhuǎn)換意識(shí)在國(guó)土規(guī)劃建設(shè)中，首先應(yīng)適應(yīng)供給側(cè)改革的要求以及適應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變，政府的主要職能是打擊市場(chǎng)失靈，促進(jìn)規(guī)劃公平公正。此外，保障公共物品、維護(hù)市場(chǎng)秩序、改革支出、加強(qiáng)社會(huì)功能、削弱經(jīng)濟(jì)功能、組建以公共服務(wù)型為導(dǎo)向的體系，將是新時(shí)期我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的主要目標(biāo)。必須改變規(guī)劃與公眾之間的關(guān)系，以適應(yīng)以公共服務(wù)為導(dǎo)向的政府。規(guī)劃轉(zhuǎn)型的主要方向是從技術(shù)

8、手段向公共秩序過渡。工作的主要內(nèi)容是公共事務(wù)，服務(wù)的主要對(duì)象是公眾，主要出發(fā)點(diǎn)是保護(hù)公眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益3。國(guó)土空間綜合規(guī)劃是政府在其職權(quán)范圍內(nèi)提供公共服務(wù)和政策的一個(gè)空間總體機(jī)制。從基本資源市場(chǎng)分配的充分作用出發(fā)，通過確定國(guó)家土地空間開發(fā)的結(jié)構(gòu)、合理界定基礎(chǔ)設(shè)施、控制和限制人口流動(dòng)的空間調(diào)整、城鄉(xiāng)建設(shè)和工業(yè)發(fā)展，以最大程度地減少對(duì)公共利益的損害，促進(jìn)國(guó)家土地空間的均衡發(fā)展，使自己成為市場(chǎng)失靈，賦予政府充分的職權(quán)，從而保證國(guó)家土地資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)的成果。（二）基礎(chǔ)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃體系的編制建立共同的國(guó)土空間管理規(guī)劃編制體系，建立國(guó)土空間規(guī)劃和規(guī)劃制度。綜合空間安排，促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展、資源利用、環(huán)境保護(hù)、基

9、礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他行政方面的社會(huì)平等和公共服務(wù)。保護(hù)控制規(guī)劃是各級(jí)政府自然資源監(jiān)測(cè)部門實(shí)施資源保護(hù)下限和空間規(guī)劃的首要目標(biāo)。界定需要保護(hù)的各種自然資源的規(guī)模和范圍，這些資源在管理領(lǐng)域具有重要價(jià)值（農(nóng)業(yè)、生態(tài)、國(guó)防和其他戰(zhàn)略價(jià)值），并界定了土地開發(fā)的邊界領(lǐng)域，這是綜合空間規(guī)劃的基礎(chǔ)。特別規(guī)劃是在各級(jí)有關(guān)政府部門的指導(dǎo)下，對(duì)某些公共服務(wù)進(jìn)行空間規(guī)劃，應(yīng)與土地和面積的綜合規(guī)劃相一致。一個(gè)基于三個(gè)規(guī)劃有機(jī)單元的規(guī)劃系統(tǒng)，可以有效地實(shí)行國(guó)土規(guī)劃政策。（三）與各級(jí)政府事權(quán)相匹配，形成不同層級(jí)采用新的規(guī)劃形式可能會(huì)進(jìn)一步加劇規(guī)劃之間的沖突和矛盾，并通過減少行政專門指示和審批而違背政府的改革方向。因此，考慮到省

10、、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府行政、立法、司法權(quán)力的差異，各級(jí)行政區(qū)空間范圍的差異，在理想狀態(tài)下對(duì)“制度框架”和現(xiàn)實(shí)情況下“有效整合”的不同要求，因此必須走不同的道路形成綜合空間規(guī)劃4。為了促進(jìn)國(guó)家、省和區(qū)域各級(jí)空間秩序的制定和實(shí)施，必須特別注意戰(zhàn)略、政策和指導(dǎo)原則的差異。在城市和縣一級(jí)，應(yīng)促進(jìn)在控制、兼容性和完整性方面納入城市和縣一級(jí)的土地利用規(guī)劃和空間規(guī)劃。考慮到總體空間協(xié)調(diào)規(guī)劃應(yīng)具有全面覆蓋、多尺度、有限性和統(tǒng)一性的數(shù)據(jù)庫等特點(diǎn)，空間規(guī)劃具有資源和環(huán)境基礎(chǔ)、空間管理和資源管理、核心工作和聯(lián)合部門等優(yōu)點(diǎn)，目前的規(guī)劃方式最為適宜。在村莊一級(jí)，應(yīng)加強(qiáng)村莊和社區(qū)的詳細(xì)土地利用規(guī)劃。根據(jù)土地利用和地籍管理數(shù)

11、據(jù)以120001500為尺度的現(xiàn)狀，應(yīng)將整個(gè)空間規(guī)劃作為土地利用控制的最終基礎(chǔ)進(jìn)行整合5。（四）強(qiáng)化決策民主和權(quán)力制衡，完善規(guī)劃行政管理體系按照計(jì)劃決策分離和適應(yīng)上述制度的原則，行政部門應(yīng)具有統(tǒng)一的決策和分類管理。在保留專業(yè)行政部門的基礎(chǔ)上，應(yīng)設(shè)立國(guó)家空間規(guī)劃委員會(huì)，統(tǒng)一制定國(guó)家空間規(guī)劃編制原則、規(guī)范和規(guī)則，協(xié)調(diào)國(guó)家空間發(fā)展規(guī)劃和政策，保護(hù)各專門行政部門，統(tǒng)一監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)國(guó)家空間規(guī)劃對(duì)執(zhí)行的影響6，并向?qū)ｉT行政部門提出建議。加強(qiáng)高級(jí)別政府在審查和提交空間和空間規(guī)劃方面的作用，在滿足基本規(guī)劃需求，并在重要參考問題上保持較高的規(guī)劃水平。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)對(duì)同級(jí)人民代表大會(huì)統(tǒng)籌空間規(guī)劃職能的最后審查和批準(zhǔn)，以

12、確保規(guī)劃土地的利用和發(fā)展能夠在其管轄范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)總體經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益最大化。當(dāng)然，在同級(jí)人民代表大會(huì)的審議和批準(zhǔn)中，應(yīng)當(dāng)把最高級(jí)別政府的審計(jì)作為重要的依據(jù)7。四、結(jié)語當(dāng)前，空間規(guī)劃面臨日益復(fù)雜的國(guó)際和國(guó)內(nèi)情況和發(fā)展與保護(hù)之間的矛盾。與以往任何空間規(guī)劃相比，空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性質(zhì)越來越明顯。創(chuàng)建空間規(guī)劃和空間秩序是國(guó)家管理體制現(xiàn)代化和管理規(guī)劃能力的重要措施，必須與整個(gè)國(guó)家治理體制的進(jìn)展相協(xié)調(diào)。空間規(guī)劃面臨的問題的復(fù)雜性及與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的密切關(guān)系也決定了改進(jìn)和調(diào)整空間規(guī)劃以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需求。其健全和調(diào)整主要將表現(xiàn)在，與國(guó)家治理體系中的各方面的銜接，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略部署的貫徹與傳導(dǎo)能力，強(qiáng)化對(duì)下位規(guī)劃的指引和約束作用。參考文獻(xiàn)：1董祚繼，吳次芳，葉艷妹等.“多規(guī)合一”的理論與實(shí)踐m.杭州：浙江大學(xué)出版社，2017.2樊杰.我國(guó)主體功能區(qū)劃的科學(xué)基礎(chǔ)j.地理學(xué)報(bào)，2017，62（4）：339-350.3吳良鏞.城市世紀(jì)、城市問題、城市規(guī)劃與市長(zhǎng)的作用j.城市規(guī)劃，2018（4）：17-22，30.4嚴(yán)金明.中國(guó)土地利用規(guī)劃理論方法戰(zhàn)略m.北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2019.5朱傳耿.戰(zhàn)略、規(guī)劃與計(jì)劃的辯證比較j.經(jīng)濟(jì)師，2012（6）：22-23.6胡序威.中國(guó)區(qū)