新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)推進(jìn)的基層路徑

1、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)推進(jìn)的基層路徑基于嵌入性視角【內(nèi)容提要】基于對(duì)湖北省港村的個(gè)案研究，從嵌入性視角探討了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在農(nóng)村基層的推進(jìn)路徑。國家借助村組干部這一嵌入工具，在極短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在農(nóng)村基層近乎全面的推進(jìn)：新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)成功嵌入農(nóng)村社會(huì)，并被農(nóng)民接受，成為農(nóng)村多元養(yǎng)老模式重要的組成部分。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在農(nóng)村基層的成功嵌入，不僅僅是因?yàn)槠湟劳写褰M干部這一強(qiáng)有力的政策執(zhí)行工具，還得益于嵌入主體能迎合農(nóng)民的制度品質(zhì)及嵌入對(duì)象的需求。【關(guān) 鍵 詞】新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；農(nóng)村養(yǎng)老；基層路徑；社會(huì)保障；嵌入2009年9月，國務(wù)院出臺(tái)了國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村

2、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(下文簡稱指導(dǎo)意見)，決定從2009年起開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下簡稱“新農(nóng)?！?試點(diǎn)。新農(nóng)保成為繼取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)直補(bǔ)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等政策之后的又一項(xiàng)重大惠農(nóng)政策。新農(nóng)保試點(diǎn)工作開始以后，其自上而下的推進(jìn)工作進(jìn)展順利。人力資源和社會(huì)保障部公布：截至2012年9月底，全國所有縣級(jí)行政區(qū)全部開展新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，城鄉(xiāng)居民參?？?cè)藬?shù)4.49億，1.24億城鄉(xiāng)老年居民按月領(lǐng)取養(yǎng)老金，這標(biāo)志著我國已基本實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋1。新農(nóng)保成為我國短時(shí)間內(nèi)在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)近乎全面推進(jìn)的一項(xiàng)重大惠農(nóng)政策。早在新農(nóng)保開始試點(diǎn)實(shí)施之前，就有研究者

3、對(duì)其進(jìn)行了大量的可行性論證研究。在新農(nóng)保試點(diǎn)起始階段，研究者主要總結(jié)分析新農(nóng)保試點(diǎn)的進(jìn)展、成效及問題2-3。而后對(duì)農(nóng)戶/農(nóng)民參保意愿和行為的研究開始增多，包括農(nóng)戶/農(nóng)民參加新農(nóng)保的意愿及影響因素4-5，農(nóng)戶/農(nóng)民參加新農(nóng)保行為及影響因素6，農(nóng)戶/農(nóng)民參加新農(nóng)保意愿和行為差異的影響因素9，新農(nóng)保滿意度影響因素等10。當(dāng)然，以上的研究主要是基于農(nóng)戶/農(nóng)民視角的調(diào)查研究，也有很多研究者對(duì)新農(nóng)保政策及其推行進(jìn)行了探討。一些研究者注意到了新農(nóng)保制度的缺陷11，尤其是其中的捆綁規(guī)定12。也有研究者開始對(duì)新農(nóng)保與相關(guān)制度的銜接問題進(jìn)行了探討13-14。更多的研究者則對(duì)新農(nóng)保的財(cái)政及籌資進(jìn)行了研究，如新農(nóng)保的

4、賬戶結(jié)構(gòu)15、新農(nóng)保的籌資機(jī)制16、新農(nóng)保的財(cái)政管理17、新農(nóng)保政府財(cái)政支持能力18、新農(nóng)保的籌資規(guī)模測算19、新農(nóng)保替代率20-21、新農(nóng)保的收入再分配效應(yīng)等22。隨著新農(nóng)保的進(jìn)一步推廣，越來越多的研究者對(duì)新農(nóng)保的可持續(xù)發(fā)展開始進(jìn)行關(guān)注23-24。綜上所述，隨著新農(nóng)保的逐步推進(jìn)，學(xué)界對(duì)新農(nóng)保的研究也不斷發(fā)展，但是卻鮮有對(duì)新農(nóng)?；鶎油七M(jìn)路徑的探討，尤其是對(duì)新農(nóng)保在農(nóng)村最基層村莊內(nèi)部推進(jìn)的探討。新農(nóng)保作為一項(xiàng)重大的公共政策，其短期內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)在全國農(nóng)村的全面覆蓋，有賴于強(qiáng)有力的推進(jìn)體系。而這一推進(jìn)體系中最關(guān)鍵的部分則是處于其末端與農(nóng)民零距離接觸的基層，更具體地說是在村組。沒有村組干部的有效動(dòng)員，便

5、不可能實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保在全國農(nóng)村的全面覆蓋?；诖?，本文將集中探討新農(nóng)保在農(nóng)村基層的推進(jìn)路徑，以及新農(nóng)保成功推進(jìn)的可能解釋。這里所說的基層是指在行政村及村民小組層面，也即本研究所要探討的是新農(nóng)保如何在村莊內(nèi)部推進(jìn)。一、理論依據(jù)及研究進(jìn)路1.理論依據(jù)對(duì)新農(nóng)保在基層的推進(jìn)進(jìn)行研究時(shí)，擬采用嵌入性理論。因?yàn)楫?dāng)新農(nóng)保在我國開始試點(diǎn)推行時(shí)，我國農(nóng)村的養(yǎng)老并不是一片空白，而是實(shí)際存在著以家庭養(yǎng)老為主的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式。嵌入本來是指某一事物卡進(jìn)另一事物的過程和結(jié)果，這種用法在自然科學(xué)、建筑學(xué)中是比較普遍的26。社會(huì)科學(xué)中，波蘭尼在大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源最早提出了“嵌入”的概念，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)的關(guān)系方面，利

6、用“嵌入性”概念進(jìn)行系統(tǒng)解釋的是格蘭諾維特。格蘭諾維特基于波蘭尼的概念提出了“經(jīng)濟(jì)行為是嵌入于社會(huì)網(wǎng)之中”的假設(shè)?！扒度胄浴备拍畹奶岢鰧?duì)后來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)研究產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。本文期望借助嵌入概念和嵌入性思想去解釋和說明我國新農(nóng)保的基層推進(jìn)路徑。實(shí)際上，如果不做苛刻的要求，不一定要按照概念提出者賦予的既定意義去使用概念，而是在某種相近的意義上展開分析，并用于新的分析對(duì)象，這樣可以延長這一概念的分析鏈條，并使這一概念有更寬廣的意義。在這里可能做的是理論的遷移，即把用于解釋某一對(duì)象的概念和理論用于解釋另外的事物26。與波蘭尼、格蘭諾維特不同的是，本文不是研究經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)關(guān)系之間的嵌入性問題，而是用

7、嵌入性概念研究我國新農(nóng)保的基層推進(jìn)。本文認(rèn)為新農(nóng)保制度在農(nóng)村基層的推進(jìn)是一種嵌入性推進(jìn)，其是作為一種外生的普惠性政策，嵌入中國農(nóng)村社會(huì)及其業(yè)已形成的以家庭養(yǎng)老為主導(dǎo)的養(yǎng)老模式中。根據(jù)對(duì)嵌入性的界定，王思斌認(rèn)為研究嵌入問題需要明確幾個(gè)基本問題，即嵌入的主體、嵌入的對(duì)象、嵌入的過程25，而筆者認(rèn)為還需要加入嵌入工具，這更大程度上是本文所探討問題的關(guān)鍵。嵌入的主體即誰的嵌入，本文的嵌入主體是新農(nóng)保，既表現(xiàn)為一種政策，也表現(xiàn)為一種養(yǎng)老方式。新農(nóng)保嵌入的對(duì)象是農(nóng)村社會(huì)，或者更具體地說是農(nóng)村中業(yè)已存在的養(yǎng)老模式。嵌入的工具是指依靠什么進(jìn)行嵌入，本文研究發(fā)現(xiàn)新農(nóng)保在基層的嵌入工具是村組干部。本文試圖以湖北省

8、H縣港村作為個(gè)案，基于嵌入性視角，探討新農(nóng)保的基層推進(jìn)路徑。2.個(gè)案村莊及研究進(jìn)路港村位于湖北省H縣孔鎮(zhèn)。H縣是湖北省第二批新農(nóng)保試點(diǎn)縣，從2010年10月開始推進(jìn)實(shí)施新農(nóng)保，孔鎮(zhèn)則從2010年12月中旬開始正式推進(jìn)新農(nóng)保。港村位于孔鎮(zhèn)東部，與孔鎮(zhèn)城區(qū)毗鄰。港村共19個(gè)村民小組，目前該村對(duì)鄰近的小組進(jìn)行了合并管理，所以現(xiàn)在該村共有13名村民小組長。港村全村共1 128戶，農(nóng)村居民總?cè)丝? 230人。港村現(xiàn)有耕地面積256.33 hm2，其中旱地有133.33hm2，水田有123 hm2，還有20 hm2的水面和荒壩。港村是一個(gè)典型的以打工經(jīng)濟(jì)為支柱的內(nèi)陸村莊，外出打工者占到了總?cè)丝诘?0.0左

9、右。外出打工者多是青壯年勞動(dòng)力，留守在村的主要是老人、婦女和兒童。據(jù)孔鎮(zhèn)政府統(tǒng)計(jì)，截至2011年4月15日，港村1659歲已參保人數(shù)2 442人，占應(yīng)參保人數(shù)的比例為85.6，參保比例在孔鎮(zhèn)處于前列。本文試圖將港村作為一種實(shí)證個(gè)案的類型加以討論。筆者從2011年3月份開始進(jìn)入孔鎮(zhèn)的4個(gè)村莊，進(jìn)行了為期3個(gè)月的實(shí)地調(diào)研活動(dòng)，從而獲得了豐富的質(zhì)性研究資料。在港村共完成個(gè)案訪談20余人，整理訪談資料10萬余字。筆者對(duì)個(gè)案材料的原始談話內(nèi)容進(jìn)行了定性分析，個(gè)案編碼用“個(gè)案”的英文單詞“Case”的第一個(gè)字母“C”，加上個(gè)案次序及被訪者姓名漢語拼音第一個(gè)字母表示，比如，“C,1-XXH”指排序第1姓名為

10、XXH的個(gè)案。同時(shí)，本研究輔以2011年5月在港村的問卷調(diào)查收集數(shù)據(jù)資料。在港村進(jìn)行問卷調(diào)查時(shí)，主要采用隨機(jī)抽樣的方式進(jìn)行抽樣。根據(jù)村委會(huì)提供的戶主名冊采取等距抽樣的方法選取樣本框。樣本確定后，樣本地址前一戶與樣本后一戶為一組，進(jìn)行入戶調(diào)查。每組(3戶)中最多只能成功訪問1戶。調(diào)查共發(fā)放問卷130余份，收回有效問卷128份。問卷全部采用面訪的形式完成，具有較高的可信度。二、雙層嵌入：新農(nóng)保嵌入農(nóng)村基層的效果自2010年12月中旬開始正式推進(jìn)新農(nóng)保工作，到2011年4月中旬，短短4個(gè)月時(shí)間，新農(nóng)保在港村取得了近乎全面的推進(jìn)，也即新農(nóng)保在農(nóng)村基層實(shí)現(xiàn)了成功嵌入。筆者認(rèn)為新農(nóng)保在農(nóng)村基層的嵌入是一種

11、雙層嵌入，即首先嵌入農(nóng)村社會(huì)，繼而嵌入農(nóng)村業(yè)已形成的以家庭養(yǎng)老為主導(dǎo)的多元養(yǎng)老模式中，見圖1。圖1新農(nóng)保在農(nóng)村基層的雙層嵌入1.嵌入農(nóng)村社會(huì)這里用2個(gè)指標(biāo)分別衡量新農(nóng)保嵌入的程度和效果，即新農(nóng)保的參保率和農(nóng)民對(duì)當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)保實(shí)施效果的評(píng)價(jià)。首先，新農(nóng)保在短時(shí)間內(nèi)達(dá)到了較高的參保率?？祖?zhèn)財(cái)經(jīng)所提供的數(shù)據(jù)顯示，截至2012年4月15日港村適齡人口參保率達(dá)到了85.6，筆者的抽樣調(diào)查結(jié)果與這一數(shù)據(jù)基本吻合。調(diào)查結(jié)果顯示(見表1)，樣本中“已滿60周歲”的占25.0，他們已無需交納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，每月即可領(lǐng)取55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，這一部分樣本不計(jì)入適齡人口，這樣適齡人口占樣本比例為75.0?！耙呀?jīng)參加了”新農(nóng)保

12、的占樣本總體的66.4，占樣本中適齡人口的比例則為88.5，與孔鎮(zhèn)財(cái)經(jīng)所統(tǒng)計(jì)的85.6基本吻合。其次，農(nóng)民對(duì)本地新農(nóng)保實(shí)施效果有較高的評(píng)價(jià)。調(diào)查顯示，樣本中認(rèn)為本地新農(nóng)保的實(shí)施“效果非常好”的占7.8，認(rèn)為“效果比較好”的占46.1，兩者總計(jì)53.9。認(rèn)為“效果一般”的占39.8，認(rèn)為“效果不太好”的占5.5，認(rèn)為“效果很差”的僅1人?？傮w來看，農(nóng)民的參保率較高，對(duì)本地新農(nóng)保的實(shí)施效果感到滿意，新農(nóng)保嵌入效果較好。2.嵌入農(nóng)村業(yè)已存在的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式中農(nóng)民參加了新農(nóng)保，并不意味著農(nóng)民認(rèn)同了新農(nóng)保這種養(yǎng)老方式。參加新農(nóng)保相對(duì)容易，而接受新農(nóng)保作為自己今后的養(yǎng)老選擇則并非易事。這里用農(nóng)民自主選擇的養(yǎng)

13、老方式這個(gè)指標(biāo)來衡量新農(nóng)保嵌入農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的效果。抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的養(yǎng)老方式選擇中，新農(nóng)保已占據(jù)了重要的地位。農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式有養(yǎng)兒防老、土地養(yǎng)老、儲(chǔ)蓄養(yǎng)老等。在港村，新農(nóng)保試點(diǎn)的推行改變了農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式格局，農(nóng)民開始對(duì)新農(nóng)保寄予厚望。調(diào)查結(jié)果顯示(見表2)，農(nóng)民自主選擇的養(yǎng)老方式中，排在第一位的是“養(yǎng)兒防老”，有77.3的樣本選擇了這一項(xiàng)；“農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”排到了第二位，有59.4的樣本選擇了此項(xiàng)；“土地養(yǎng)老”排到了第三位，有48.4的樣本選擇了此項(xiàng)；“儲(chǔ)蓄養(yǎng)老”排到了第四位，有21.1的樣本選擇了此項(xiàng)；集體養(yǎng)老、商業(yè)保險(xiǎn)養(yǎng)老等受到了小部分被訪者的青睞。從調(diào)查結(jié)果來看

14、，新農(nóng)保這種養(yǎng)老方式已經(jīng)得到農(nóng)民的認(rèn)可，新農(nóng)保已嵌入農(nóng)村傳統(tǒng)的多元養(yǎng)老模式中。三、嵌入工具：新農(nóng)保嵌入農(nóng)村基層的關(guān)鍵1.自上而下的層層推進(jìn)國務(wù)院的指導(dǎo)意見以及湖北省隨后出臺(tái)的湖北省人民政府關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見并沒有對(duì)新農(nóng)保的基層推進(jìn)單位進(jìn)行規(guī)定。到達(dá)縣級(jí)以后，H縣出臺(tái)了H縣新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法，具體分配了工作任務(wù)。該實(shí)施辦法對(duì)縣政府、縣農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)管理局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其人力資源和社會(huì)保障服務(wù)中心的職責(zé)和任務(wù)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。最后，該實(shí)施辦法將具體任務(wù)分配到了中國農(nóng)村的最基層，即村委會(huì)。要求各村委員會(huì)根據(jù)上級(jí)政府的要求，負(fù)責(zé)在本區(qū)域內(nèi)開展新農(nóng)保的有關(guān)具體工作。這一規(guī)定

15、實(shí)質(zhì)上是將新農(nóng)保在基層的宣傳動(dòng)員、參保農(nóng)民信息采集、保費(fèi)征繳、信息反饋等具體和繁雜的任務(wù)交給了村委會(huì)。新農(nóng)保任務(wù)借助文件的形式實(shí)現(xiàn)了從中央到基層、自上而下的層層推進(jìn)。中國農(nóng)村人口眾多，環(huán)境復(fù)雜，單靠政府工作人員很難將一項(xiàng)政策，尤其是需要大量宣傳動(dòng)員和經(jīng)辦工作的政策推進(jìn)到農(nóng)村。任何一項(xiàng)政策在農(nóng)村的成功推進(jìn)離不開介于政府與村民之間的村委會(huì)的積極協(xié)助?？梢哉f，村委會(huì)是任何國家政策得以在農(nóng)村推進(jìn)的關(guān)鍵所在。新農(nóng)保作為一項(xiàng)惠農(nóng)政策，其在農(nóng)村的推進(jìn)更是離不開村委會(huì)的協(xié)助。村委會(huì)一般下設(shè)村民小組，各個(gè)村民小組選舉產(chǎn)生小組長負(fù)責(zé)各小組的日常工作，新農(nóng)保向農(nóng)村基層推進(jìn)的關(guān)鍵更大程度上是村民小組長。村組干部承擔(dān)著

16、新農(nóng)保的宣傳動(dòng)員以及相關(guān)的代辦事宜，并成為了新農(nóng)保嵌入農(nóng)村基層強(qiáng)有力的嵌入工具。2.村組干部的宣傳動(dòng)員2010年12月中旬，孔鎮(zhèn)召開了全鎮(zhèn)黨員干部大會(huì)，對(duì)全鎮(zhèn)新農(nóng)保工作做了具體的安排。經(jīng)過核查，2010年10月至2011年1月間該鎮(zhèn)享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金的人數(shù)為12 467人，于是孔鎮(zhèn)從2011年1月9日開始將4個(gè)月的基礎(chǔ)養(yǎng)老金220元首先發(fā)放給了這些老人。2011年春節(jié)過后，孔鎮(zhèn)各村開始正式推進(jìn)新農(nóng)保?？祖?zhèn)根據(jù)各行政村年報(bào)人口，下達(dá)各村新農(nóng)保參保指標(biāo)。港村在接受任務(wù)后，首先召開村組會(huì)議，向小組長講解政策，并發(fā)放由H縣印制的新農(nóng)保宣傳單H縣新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策問答和人生都有夕陽紅新型農(nóng)保敬老情致全

17、縣農(nóng)民朋友的一封信，然后再由各小組長到本小組進(jìn)行政策宣傳。“新農(nóng)保是去年臘月鎮(zhèn)里開會(huì)提到了，具體宣傳動(dòng)員是在正月十幾。宣傳的話，首先是召開村組會(huì)議，給組長講解政策，再發(fā)放宣傳單，各村組長再到各家宣傳政策?！?-XXH，男，43歲，港村黨支部書記)村干部將港村新農(nóng)保參保指標(biāo)分解到各小組，由小組長通過積極宣傳動(dòng)員完成本小組的指標(biāo)。小組長在進(jìn)行宣傳動(dòng)員時(shí)一般是到各家各戶進(jìn)行走訪宣傳，并發(fā)放宣傳單，鼓勵(lì)農(nóng)民參保，如-ZYJ。也有小組長通過召開小組代表會(huì)議，將政策傳達(dá)到各家各戶，如-QWF?！按謇镞吔o了指標(biāo)，我們組指標(biāo)是238人，完成了318人，大多數(shù)的小組都超了。我們宣傳都是各家各戶啊，上門宣傳，不到

18、各家各戶不行啊?！?-ZYJ，男，56歲，港村9組、10組組長)“不論什么事都需要宣傳一下啊，那時(shí)候我就找那個(gè)村民代表開會(huì)啊。我找了9個(gè)代表，每個(gè)房里1個(gè)，我把會(huì)議精神給他們一講，要收錢，代表再給每家說。村里是給了指標(biāo)，給了240多個(gè)指標(biāo)啊，我們小組交了將近300人。”(-QWF，男，57歲，港村17組、18組組長)一般來說，宣傳動(dòng)員工作將直接影響農(nóng)民的參保決策。為了做好對(duì)農(nóng)民的宣傳動(dòng)員，村莊首先動(dòng)員小組長，再由小組長回小組進(jìn)行宣傳動(dòng)員。小組長的宣傳動(dòng)員策略并不是很多樣，主要的方式為挨家挨戶上門宣傳動(dòng)員。這種方式對(duì)小組長來說是最耗費(fèi)時(shí)間的，但是也是效果最好的。而又因?yàn)楦鱾€(gè)小組本身戶數(shù)不多，在一

19、定程度上降低了小組長入戶宣傳的難度。也有小組長在本組召開代表會(huì)，通過代表將政策傳達(dá)到各家各戶，但是這種方式并不普遍。挨家挨戶上門宣傳可以保證政策傳達(dá)的準(zhǔn)確性和完整性，但這仍然是相對(duì)而言的。政策在傳達(dá)到小組長層面時(shí)已經(jīng)出現(xiàn)信息的過濾。小組長常常并不能完全理解新農(nóng)保政策，甚至對(duì)一些規(guī)定存在理解偏差。在這種情況下，小組長再將政策傳達(dá)給農(nóng)民，政策信息必定會(huì)出現(xiàn)局部缺失，如對(duì)于繳費(fèi)的檔次，小組長更加強(qiáng)調(diào)的是100元/年的標(biāo)準(zhǔn)；甚至有時(shí)候小組長有意曲解政策信息，如小組長不僅熱衷于宣傳新農(nóng)保的“捆綁政策”，而且將“捆綁政策”的運(yùn)用擴(kuò)大到所有人。這樣的宣傳策略，目的是最大程度地動(dòng)員農(nóng)民參保。3.村組干部的代辦

20、在初步的宣傳動(dòng)員之后，各小組開始對(duì)村民參保進(jìn)行摸底登記，并代收保險(xiǎn)費(fèi)。大部分小組只需一兩天就可以完成多數(shù)村民保險(xiǎn)費(fèi)的征繳工作，如港村19組只用了1天時(shí)間，7組、8組用了2天時(shí)間。當(dāng)然也有小組花費(fèi)時(shí)間較長，如-WYQ。而后，小組長將本小組保險(xiǎn)費(fèi)上交村委會(huì)，再由村委會(huì)統(tǒng)一上交孔鎮(zhèn)財(cái)經(jīng)所。村民小組長成為了新農(nóng)保代辦的主力，承擔(dān)著新農(nóng)保最基礎(chǔ)、最關(guān)鍵的工作?！跋裎覀円粋€(gè)組，90多戶，一晚上去了他家，早一點(diǎn)去，他還沒有睡覺，他給你開門，你給他講這個(gè)事。像有的人，已經(jīng)睡覺了，他就說你明天來。白天來吧，好多都出去做工了，這樣一天收不了幾家，是不是？”(-WYQ，男，48歲，港村11組、12組組長)不過，村民

21、小組長經(jīng)辦新農(nóng)保時(shí)將手續(xù)進(jìn)行了簡化，或者說進(jìn)行了權(quán)宜的調(diào)整，如小組長在收保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)并未開具發(fā)票。這種經(jīng)過調(diào)整的參保程序提高了新農(nóng)保在基層的推進(jìn)進(jìn)度。這樣的程序也易使村民產(chǎn)生懷疑，因?yàn)榇迕窦词瓜嘈胚@一政策，但是卻擔(dān)心保費(fèi)被侵吞或者挪用，如-CXM。不僅僅是發(fā)票問題，村民真正擔(dān)心的是政策的執(zhí)行和持續(xù)性問題，而實(shí)質(zhì)是農(nóng)民對(duì)政策的信任問題。小組長需要向村民解釋，建立農(nóng)民對(duì)政策的信心，如-XGL。當(dāng)然，也有農(nóng)民在不十分了解政策的情況下，憑著對(duì)村民小組長的信任，繳納了養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，如-CXM?！八灰?guī)范啊，新農(nóng)保，我交了吧，他得給我一個(gè)單子啊，開個(gè)票吧，沒有！”(-CXM，男，53歲，港村村民)“有些人問(新

22、農(nóng)保)到底是不是真的，要是假的就沒有意義了。我給他們解釋說這是真的，這是政府搞的?！?-XGL，男，47歲，港村7組、8組組長)“他(村民小組長)來收我就直接給他了。我也搞不清新農(nóng)保的政策，他們說交多少我就交多少。”(-CXM，男，53歲，港村村民)動(dòng)員農(nóng)民參保繳費(fèi)，小組長有自己的方式。多數(shù)小組長會(huì)采取多次上門的策略，如-LLY，也小組長會(huì)借助村民的從眾心理，動(dòng)員村民繳費(fèi)，如-QWF。問卷調(diào)查結(jié)果也顯示，35.1的有效樣本表示，自己參加或準(zhǔn)備參加新農(nóng)保的原因是“別人都參加了，自己也跟著參加”?！坝?0是一次就收上來了，40的收了兩次，其他的都收幾次也差不多了，但也還有沒交的。我們組交錢的積極性

23、還是很高的，但也有的要催很多次，我們就跟他們說自己交錢自己受益，就好了?！?-LLY，男，52歲，港村2組組長)“我第一次就給他們講，你交吧。他如果不交，那我就去第二次。我說你交吧，別人都交了，他就講等兩天吧。第三次，我就說別人全部交了，就剩你一個(gè)了，沒辦法他就給了?！?-QWF，男，57歲，港村17組、18組組長)當(dāng)然最有效的還是運(yùn)用新農(nóng)保的“捆綁政策”?！袄壵摺敝饕轻槍?duì)年輕人，而年齡相對(duì)較大的農(nóng)民參保是比較積極的，如-QWF所述。新農(nóng)保的“捆綁政策”雖然受到了學(xué)界和村民的批評(píng)，但是其在新農(nóng)保推進(jìn)之初，確實(shí)發(fā)揮了巨大的作用?！澳阆窀夷昙o(jì)差不多的人啊，他們就積極，他們是這么想的，再過幾

24、年我就可以得錢。年輕的不這么想啊，我交多少年才能拿到錢啊。我給他們講你不交錢啊，你家里老年人就沒有錢。”(-QWF，男，57歲，港村17組、18組組長)經(jīng)過一個(gè)多月村民小組長積極的宣傳動(dòng)員和經(jīng)辦，港村新農(nóng)保參保率達(dá)到了較高的水平，新農(nóng)保各項(xiàng)事務(wù)逐漸步入正軌。由以上過程可見，國家將新農(nóng)保推進(jìn)中最關(guān)鍵的工作，即新農(nóng)保的保費(fèi)征繳交給了村莊，而村莊又進(jìn)一步將任務(wù)分配給了村民小組長。在經(jīng)過宣傳動(dòng)員后，小組長在較短的時(shí)間里完成了大部分適齡參保人口的保費(fèi)征繳工作。但是，仍然有部分農(nóng)民并不愿意較早地參保繳費(fèi)，小組長便采用多次上門的策略動(dòng)員農(nóng)民參保。小組長會(huì)根據(jù)不同的群體，采取不同的動(dòng)員策略。小組長代辦新農(nóng)保可

25、以有效降低交易成本，使農(nóng)民與政策的互動(dòng)更加直接甚至簡便。同時(shí)，由村民小組長進(jìn)行保費(fèi)征繳，使程序簡化成為了可能。小組長可以借助個(gè)人權(quán)威以及村民對(duì)其的信任，在不能開具發(fā)票的情況下成功地將保費(fèi)收起。這種簡化了的保費(fèi)征繳程序很大程度上加快了新農(nóng)保在基層的推進(jìn)速度。四、制度品質(zhì)與對(duì)象需求：新農(nóng)保嵌入農(nóng)村基層的有益因素新農(nóng)保能夠成功嵌入農(nóng)村社會(huì)以及農(nóng)村中業(yè)已存在的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式中，得益于村組干部這一嵌入工具的巨大作用。村組干部生于農(nóng)村，長于農(nóng)村，對(duì)本村組十分熟悉，而且其本身又是通過選舉產(chǎn)生，具有一定的權(quán)威性。村組干部可以利用對(duì)本村組的了解以及本身所具有的內(nèi)生權(quán)威，完成外部權(quán)威很難完成的任務(wù)，天然地成為了政策

26、執(zhí)行的工具。新農(nóng)保在農(nóng)村基層的成功推進(jìn)，得益于政策執(zhí)行工具的強(qiáng)大動(dòng)員能力，但是不可否認(rèn)的是，嵌入主體迎合農(nóng)民的制度品質(zhì)以及嵌入對(duì)象的需求也是有益因素。1.嵌入主體迎合農(nóng)民的制度品質(zhì)(1)低水平起步，降低了農(nóng)民的參保門檻。新農(nóng)保的基本原則之一便是“從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，低水平起步，籌資標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展及各方面承受能力相適應(yīng)?！币?yàn)槭堑退狡鸩?，所以繳費(fèi)設(shè)置了不同的檔次。最低繳費(fèi)檔次為每年100元，這一繳費(fèi)檔次對(duì)于一般農(nóng)村家庭是可以承受的。正如-XGL所說，“說實(shí)話有的一年交100塊錢，抽煙的少抽幾包煙，打牌的少打幾次牌，那100塊錢就有了！”在調(diào)查中，我們也發(fā)現(xiàn)大部分的農(nóng)民繳費(fèi)選擇的是最低檔

27、次。在已經(jīng)或準(zhǔn)備繳費(fèi)的樣本中，農(nóng)民選擇的繳費(fèi)檔次主要為100元/年，占89.3；其次是200元/年，占4.9；選擇2 000元/年的僅1人?？梢?00元/年對(duì)農(nóng)民來說是一個(gè)相對(duì)較低的門檻。這充分說明，正是采用了低水平起步的方式，農(nóng)民才能夠較快地接受新農(nóng)保政策。這也為新農(nóng)保將來的進(jìn)一步推進(jìn)奠定了基礎(chǔ)：只要農(nóng)民選擇了參保，農(nóng)民就有可能在今后逐漸提高繳費(fèi)檔次。(2)與農(nóng)村低保等不同，新農(nóng)保具有普惠性。新農(nóng)保在農(nóng)村基層的成功推進(jìn)也得益于新農(nóng)保制度的普惠性。新農(nóng)保不同于農(nóng)村原有的社會(huì)保障制度，尤其是農(nóng)村最低生活保障制度(簡稱“低?！?以及農(nóng)村五保供養(yǎng)制度(簡稱“五保”)。低保針對(duì)的是農(nóng)村中生活貧困的家庭

28、，不具有普惠性。因?yàn)榈捅２恍枰獋€(gè)人承擔(dān)任何的繳費(fèi)義務(wù)，享受低保農(nóng)戶的標(biāo)準(zhǔn)又不好把握，低保制度在農(nóng)村的實(shí)行帶來了諸多問題。五保主要是對(duì)喪失勞動(dòng)能力和生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘農(nóng)民實(shí)行的一種社會(huì)救助制度，其受益的群體特征明顯，容易確定，但是受益面太狹窄。與低保、五保不同，新農(nóng)保的保障群體是全體農(nóng)村居民，任何農(nóng)村居民只要符合參保條件，都可以參保。另外，新農(nóng)保基金并不是完全自籌，政府會(huì)給予一定的補(bǔ)貼，這樣就更加提高了農(nóng)民參保的可能性。(3)對(duì)60歲以上老人養(yǎng)老金的先行支付，起到了良好的示范效應(yīng)。讓農(nóng)民看到切實(shí)的實(shí)惠，打消農(nóng)民對(duì)政策的不信任，才能真正激發(fā)農(nóng)民的參保積極性。H縣規(guī)定，新農(nóng)保實(shí)施時(shí)，即

29、截至2010年9月30日，年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的本縣戶籍農(nóng)村居民，不用繳費(fèi)，可按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金55元。農(nóng)民家庭中年滿60周歲的老人可以不用繳費(fèi)直接領(lǐng)到基礎(chǔ)養(yǎng)老金，這對(duì)農(nóng)民來說是一種正向激勵(lì)，使之相信新農(nóng)保政策?！皩?duì)我來說，這個(gè)無所謂的。前邊已經(jīng)有老人領(lǐng)了這個(gè)養(yǎng)老金了啊，人家不會(huì)騙你錢啊?！?-WYQ，男，48歲，港村11組、12組組長)2.嵌入對(duì)象的需求隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民生活水平不斷提高，老年人對(duì)養(yǎng)老的期待也越來越高，致使農(nóng)村中養(yǎng)老成本隨之增加。農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式是家庭養(yǎng)老，家庭中應(yīng)承擔(dān)贍養(yǎng)老人義務(wù)的子女?dāng)?shù)量因?yàn)橛?jì)劃生育而大大減少，導(dǎo)致農(nóng)村中子女贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)的加重，農(nóng)村中家庭養(yǎng)老的能力逐漸減弱。這時(shí)，農(nóng)村社會(huì)亟需新的養(yǎng)老方式參與其中，使家庭養(yǎng)老方式得到有益的補(bǔ)充。傳統(tǒng)養(yǎng)老方式式微，為新農(nóng)保這種外生的養(yǎng)老方式的生存留下了空間。新農(nóng)保并不是對(duì)原有農(nóng)村養(yǎng)老模式的顛覆，而只是跟進(jìn)或者說補(bǔ)充，所以受到原有養(yǎng)老體制的抵制并不劇烈，甚至根本沒有受到抵制。新農(nóng)保長驅(qū)直入，嵌入了農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老模式中。五、結(jié)論與討論基于對(duì)湖北省H縣港村的個(gè)案剖析，本文探討了新農(nóng)保在農(nóng)村基層的嵌入性推進(jìn)過程，發(fā)現(xiàn)新農(nóng)保是作為一種外生的普惠性政策，首先嵌入農(nóng)村社會(huì)，繼而進(jìn)一步嵌入農(nóng)村業(yè)已形成的以家庭養(yǎng)老為主導(dǎo)的多元養(yǎng)老模式中。新農(nóng)保通過正式文件形式，將任務(wù)層層推向基層，最終村組干部成為