新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地的實(shí)踐與思考

1、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地保障問題的實(shí)踐與思考第十三督導(dǎo)組建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)是落實(shí)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略國策的具體實(shí)踐，是 市委市政府以新型城鎮(zhèn)化為引領(lǐng)，持續(xù)探索不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和 環(huán)境為代價的“新三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措，是一項民心工程、 德政工程。國土資源部門服務(wù)好新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)責(zé)無旁貸，在秉承“法 不授權(quán)不可為，法無禁止想法為"的原則下，認(rèn)真研究政策，用足用活政 策，大膽創(chuàng)新，先行先試，對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地保障問題進(jìn)行初步實(shí) 踐和探索。一、保障用地的政策措施（一）靈活運(yùn)用政策，保障新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地需求。一是對利用原 農(nóng)村居民點(diǎn)的，在原農(nóng)村居民點(diǎn)范圍內(nèi)進(jìn)行拆舊建新，不

2、再重新審批，依 據(jù)新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃對，建設(shè)的位置、面積經(jīng)調(diào)查核實(shí)后，報縣級國土資 源管理部門備案。二是對利用低丘緩坡等未利用地的，不受年度用地計劃 指標(biāo)限制，由縣級人民政府審批，報市國土資源管理部門備案。三是借助 農(nóng)村土地綜合整治這個平臺，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、集中布局、規(guī)模整治、分 步實(shí)施”的思路，組織編制農(nóng)村土地整治規(guī)劃，統(tǒng)籌安排農(nóng)用地和農(nóng)村建 設(shè)用地整治、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地。四是利用好增減掛鉤政策，抓住使 用“三項整治”指標(biāo)報掛鉤的機(jī)遇，在妥善安排掛鉤建新區(qū)解決新型農(nóng)村 社區(qū)建設(shè)占用耕地（或其它農(nóng)用地）的前提下，編制掛鉤項目區(qū)實(shí)施規(guī)劃 方案，逐級上報省國土資源廳審批。（二）搶抓工作機(jī)遇，搞好

3、土地規(guī)劃和新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃的的銜接。 新一輪土地利用總體規(guī)劃于2009年開始編制，而新的村鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制 工作尚未啟動。為了搞好銜接，市國土資源部門以縣、鄉(xiāng)二級土地利用總 體規(guī)劃成果與“二調(diào)”數(shù)據(jù)對接為契機(jī)，對現(xiàn)行土地政策和新型農(nóng)村社區(qū) 建設(shè)用地進(jìn)行深入研究，在于法周延，于事簡便的前提下，充分利用技術(shù) 手段完善縣、鄉(xiāng)兩級土地利用總體規(guī)劃，使其與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃進(jìn) 行充分銜接，為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地預(yù)留發(fā)展空間。（三）加大支持力度，為社區(qū)用地提供優(yōu)惠政策。對凡是新型農(nóng)村 社區(qū)用地的報件，只要項目規(guī)劃符合政策要求，材料齊全的，將在最短的 時間內(nèi)完成審查并上報；對新型農(nóng)村社區(qū)內(nèi)屬于通鄉(xiāng)通村的道路

4、（含村內(nèi) 的道路硬化）、公共設(shè)施、村民住宅辦理集體建設(shè)用地手續(xù)，屬于經(jīng)營性 用地辦理手續(xù)的，尊重社區(qū)和村民意見，辦理集體建設(shè)用地或國有建設(shè)用 地；對通過新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，建新拆舊整理復(fù)墾后，新增加耕地面積大 于建設(shè)占用耕地面積的部分，作為置換出的建設(shè)用地指標(biāo)，允許流轉(zhuǎn)，保 證發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)用地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的就地就業(yè)安置；鼓勵和支持把發(fā)展農(nóng) 業(yè)為劣勢的低丘荒坡等未利用土地開發(fā)利用為宜林則林、宜果則果、宜工 則工的農(nóng)用地或建設(shè)用地，開發(fā)為建設(shè)用地的直接辦理集體建設(shè)用地手 續(xù)，變發(fā)展農(nóng)業(yè)的劣勢為發(fā)展工業(yè)和林果業(yè)的優(yōu)勢。二、存在的主要問題（一）建設(shè)用地指標(biāo)少，保障難度大。2012年上級下達(dá)我市新增建 設(shè)

5、用地計劃450公頃，其中含南陽市中心城區(qū)用地計劃312公頃；城鄉(xiāng) 建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)全省全年也只有2666多公頃。而市縣區(qū)今年重點(diǎn) 項目預(yù)測用地就達(dá)5860多公頃。僅有的建設(shè)用地指標(biāo)相對全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展 用地需求而言，只能是杯水車薪。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地保障，應(yīng)主要通 過挖潛和盤活存量來解決。（二）兩個規(guī)劃編制時間相差遠(yuǎn)，銜接壓力大。新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃 主要涉與縣鄉(xiāng)兩級，而縣鄉(xiāng)兩級土地利用總體規(guī)劃巳分別于2009年11 月19日和2010年4月27日由省、市批準(zhǔn)實(shí)施。借助土地利用總體規(guī) 劃和“二調(diào)成果”對接的機(jī)會對其進(jìn)行調(diào)整，完成和新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃的 銜接。對接工作上級要求今年5月底完成，6月1日

6、開始用新的數(shù)據(jù)庫審 批用地報件，到7月1日前不能完成的市縣，將停止其土地報批；而我市 大部分新型農(nóng)村社區(qū)布局規(guī)劃還沒完成。因此，兩個規(guī)劃實(shí)現(xiàn)“無縫對接。 時間緊、壓力大。（三）受多種主觀客觀因素的影響，許多新的問題需進(jìn)一步的研究。 盡管新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地有多條途徑可以解決，但或多或少都有不盡人 意的地方。例如：利用舊村改造手續(xù)簡單，但前期拆遷需要大量的資金投 入和繁重的維穩(wěn)工作，基層政府感到壓力大，有回避傾向；利用未利用地 程序簡單，政府投入少，維穩(wěn)壓力小，不受指標(biāo)限制，但這類地少，又多 分布在偏遠(yuǎn)交通不便的地方，若做為農(nóng)村社區(qū)用地，達(dá)不到方便生活，利 于生產(chǎn)的目的；土地綜合整治對于新型農(nóng)村

7、社區(qū)來說以一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位編 制項目規(guī)劃比較適宜，但群眾認(rèn)識跟不上，涉與面廣，融資難，問題多， 組織難度大；大部基層政府寄希望于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤解決用地問 題，但此類用地報批有嚴(yán)格的審批程序和年度指標(biāo)的限制；利用商業(yè)開發(fā) 模式建設(shè)的社區(qū)用地需辦理征收手續(xù)，程序多，申報周期長，如果組織不 好，極易出現(xiàn)新的違法違規(guī)和小產(chǎn)權(quán)房。（四）政策宣傳力度不夠，基層認(rèn)識不到位。個別地方在新型農(nóng)村 社區(qū)建設(shè)中，為降低拆遷難度，不愿利用舊村址，轉(zhuǎn)向占用成本較低的耕 地進(jìn)行建設(shè)，借承諾規(guī)劃可調(diào)整之機(jī)，要求調(diào)整占用基本農(nóng)田。這種做法, 勢必會造成占好補(bǔ)劣，建新易、拆舊難、報批難的問題，給新型農(nóng)村社區(qū) 建設(shè)與發(fā)展遺留

8、新的矛盾和問題。三、有關(guān)建議（一）加快規(guī)劃編制。要加快推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)空間布局規(guī)劃的編 制工作，力爭抓住土地規(guī)劃和“二調(diào)成果”對接的機(jī)會，充分實(shí)現(xiàn)兩個規(guī) 劃的無縫銜接。實(shí)施舊村改造的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要認(rèn)真研究農(nóng)村土地綜合整治政策, 確保土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治規(guī)劃和新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃充分 銜接，統(tǒng)籌兼顧，減少報批環(huán)節(jié)，提高運(yùn)作效率，從而實(shí)現(xiàn)有限資源的效 益最大化。（二）與早謀劃，穩(wěn)步推進(jìn)。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一項龐大的社會 工程，時間緊，任務(wù)重，沒有現(xiàn)成的路子可走。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地不 能等到項目上馬時才申報，要克服畏難情緒和觀望思想，不等不靠，未雨 綢繆，早準(zhǔn)備、早行動，確保項目早落地、早見效。實(shí)施村莊改造、土地 綜合整治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不能有急功近利的思想，要依法辦事，因地制宜，統(tǒng)籌 規(guī)劃，分期、分批、規(guī)范有序地依次跟進(jìn)。（三）提高認(rèn)識，加強(qiáng)宣傳。在當(dāng)前國家實(shí)行緊縮土地供應(yīng)政策的 情況下，新型農(nóng)村社區(qū)建