湖北民營(yíng)企業(yè)政策執(zhí)行力弱化的原因及對(duì)策分析

1、湖北民營(yíng)企業(yè)政策執(zhí)行力弱化的原因及對(duì)策分析摘要：政策執(zhí)行力弱化是制約湖北民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的一 個(gè)重要因素。本文分析了我省民營(yíng)企業(yè)政策執(zhí)行力弱化的 表現(xiàn)形式及產(chǎn)生的原因，從建立公共政策體系、建設(shè)服務(wù) 型政府、加強(qiáng)政策執(zhí)行者素質(zhì)建設(shè)、擴(kuò)大目標(biāo)團(tuán)體參與決 策空間、完善政策執(zhí)行監(jiān)控體系等方面探討了提升湖北民 營(yíng)企業(yè)政策執(zhí)行力的對(duì)策。關(guān)鍵詞：民營(yíng)企業(yè);政策;執(zhí)行力；原因;對(duì)策近年來(lái)，我省民營(yíng)企業(yè)得到快速發(fā)展，成為最具活力 的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，對(duì)促進(jìn)湖北經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出了重要貢獻(xiàn)， 但與東部沿海省市相比，我省民營(yíng)企業(yè)差距仍然較大。制 約我省民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的原因很多，其中政策執(zhí)行力弱化、 政策執(zhí)行成本高是一個(gè)很重要的原因

2、。有資料顯示，我國(guó) 民營(yíng)中小企業(yè)執(zhí)行政策的成本比亞洲國(guó)家平均水平高很多。 高額的政策執(zhí)行成本使不少民營(yíng)企業(yè)享受不到政策的優(yōu)惠, 在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于不利境地，同時(shí)高額的政策執(zhí)行成本也 使政策的實(shí)際效果與政策制定的預(yù)期效果發(fā)生較大偏離， 進(jìn)而使民營(yíng)企業(yè)發(fā)展受到限制。加強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)政策執(zhí)行力 研究，確保各項(xiàng)支持政策得到有效的貫徹落實(shí)，切實(shí)保護(hù) 民營(yíng)企業(yè)的合法權(quán)益成為擺在我們面前的一項(xiàng)重要課題。一、政策執(zhí)行力的內(nèi)涵及作用按照霍尼韋爾公司總裁拉里博西迪等人在執(zhí)行 一書中所論述的，所謂執(zhí)行力就是企業(yè)組織和個(gè)人貫徹落 實(shí)企業(yè)決策的能力。執(zhí)行力這一概念提出后，在工商企業(yè) 管理領(lǐng)域得到了廣泛運(yùn)用，并成為企業(yè)提升競(jìng)爭(zhēng)

3、力的重要手 段。美國(guó)學(xué)者保羅托馬斯和大衛(wèi)伯恩就指出“：執(zhí)行力 是一整套行為和技術(shù)體系，它夠使公司形成獨(dú)特的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu) 勢(shì)。”政策執(zhí)行力則是政府執(zhí)行主體通過(guò)對(duì)各種資源進(jìn)行集 中有效的使用、調(diào)度和控制，將各種公共政策轉(zhuǎn)化為實(shí)際 效果，從而實(shí)現(xiàn)既定政策預(yù)期目標(biāo)的行為和過(guò)程。政策執(zhí)行力的強(qiáng)弱直接關(guān)系到政策的有效執(zhí)行和政策 目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。常言道“：良法美策貴在執(zhí)行。"政策執(zhí)行是 整個(gè)政策鏈條中不可缺少的中介環(huán)節(jié)，是將政策預(yù)期目標(biāo) 轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的唯一途徑。美學(xué)者艾利森曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，在實(shí) 現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程中，方案確定的功能只占10%,而其余的 90%取決于政策能否有效執(zhí)行。由此可見(jiàn)，任何一項(xiàng)政策方 案，即

4、使再正確、再完美，要實(shí)現(xiàn)預(yù)定的目標(biāo)，取得理想 的效果，都有賴于政策執(zhí)行。如果政策執(zhí)行不力或不當(dāng)， 不僅不能解決原有的問(wèn)題，而且可能使原有的問(wèn)題更加惡 化，促發(fā)新的危機(jī)。近年來(lái)我國(guó)管理領(lǐng)域發(fā)生的一些事件表明，我國(guó)政府 政策執(zhí)行力明顯不足，“上有政策、下有對(duì)策、有令不行、有禁不止”等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這種情況嚴(yán)重影響了黨和國(guó)家的方針政策及法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，大大降低了行政管 理的效率，損害了黨和政府的形象。改革開(kāi)放以來(lái)，黨和政府先后出臺(tái)了一系列促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策措施，在這些政策措施的推動(dòng)及刺激下， 各地民營(yíng)企業(yè)得到快速發(fā)展，并成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成 部分。但應(yīng)看到，這些政策在各地落實(shí)與執(zhí)行的情況是

5、不 一樣的，總體上講，東部地區(qū)落實(shí)得好，中西部地區(qū)落實(shí) 得差一些，從而導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的不平衡。調(diào)查表明，我省民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的障礙不是缺乏優(yōu)質(zhì)的政策，而是政府 政策執(zhí)行力的弱化。因此，加強(qiáng)湖北民營(yíng)企業(yè)政策執(zhí)行力 的研究有其重要的現(xiàn)實(shí)意義。二、湖北民營(yíng)企業(yè)政策執(zhí)行力弱化的表現(xiàn)形式 （一）有法不依，有令不行雖然國(guó)家和各級(jí)政府制定和出臺(tái)了多種鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的政策措施、法律法規(guī)，但由于受地方或部門本位主義的影響，一些政策執(zhí)行部門從局部利益出發(fā)，對(duì)符合自 身利益的就堅(jiān)決執(zhí)行，不符合的就置若罔聞，不理不睬，明 明政策對(duì)頭，就是頂著不辦，導(dǎo)致國(guó)家的政策措施形同虛 設(shè)，使民營(yíng)企業(yè)得不到政策的有效支持。（二）厚

6、此薄彼，執(zhí)行不當(dāng)一些政策執(zhí)行部門和執(zhí)行人員由于政策水平低或道德 素質(zhì)差，或是出于尋租謀私的心理，或是由于對(duì)政策理解 不透徹，而不適當(dāng)?shù)厥褂米杂刹昧繖?quán)，對(duì)不同的企業(yè)采取 不同的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)面對(duì)同一政策卻得不到同樣的 待遇，違背了政策的公平與公正原則，損害了部分企業(yè)的 合法權(quán)益，也使政策的整體效果大為降低。（三）政出多門，相互抵觸受管理體制、機(jī)制等因素的影響，新老政策之間、宏 觀政策與微觀政策之間，不同領(lǐng)域和部門的政策之間、法 規(guī)政策與實(shí)施細(xì)則之間，不協(xié)調(diào)、不配套，甚至相互矛盾、 互為抵觸的情況也時(shí)有發(fā)生，這一方面給政策執(zhí)行帶來(lái)困 難，另一方面也給執(zhí)行者尋找漏洞鉆空子造成了可乘之機(jī), 從而使

7、政策執(zhí)行力變得弱化。（四）政策陳舊，表面作業(yè)政策需要隨著市場(chǎng)環(huán)境的變化而調(diào)整，但任何政策的 制定與出臺(tái)都有一個(gè)時(shí)間周期，導(dǎo)致環(huán)境變了，但政策仍 未調(diào)整的問(wèn)題。這就要求政策執(zhí)行部門從民營(yíng)企業(yè)的需求 出發(fā)，靈活對(duì)待。但現(xiàn)實(shí)情況是，不少政策執(zhí)行部門以會(huì) 議落實(shí)會(huì)議精神，以文件落實(shí)文件精神，以講話落實(shí)講話 精神，更有甚者憑借手中的權(quán)力，用行政用命令的手段強(qiáng) 制執(zhí)行，從而導(dǎo)致執(zhí)行主體與政策實(shí)施對(duì)象之間的矛盾, 進(jìn)而影響政策的順利實(shí)施。（五）政策僵硬，落實(shí)困難有些政策措施，從制定者的角度出發(fā)是好的，但內(nèi)容 過(guò)于原則化，缺少可操作性，實(shí)施起來(lái)難度較大；有些政 策措施不符合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展及企業(yè)發(fā)展實(shí)際，需要對(duì)

8、政 策措施進(jìn)行修正和完善，但由于缺乏政策評(píng)估、反饋與修 正的機(jī)制，調(diào)整的難度較大，最后只能照搬照套，導(dǎo)致執(zhí) 行效果不佳。三、湖北民營(yíng)企業(yè)政策執(zhí)行力弱化的原因分析（一）政策實(shí)施環(huán)境的變化政策的執(zhí)行受社會(huì)環(huán)境的影響和制約，良好的社會(huì)環(huán) 境有助于政策的有效執(zhí)行，反之，不良的社會(huì)環(huán)境阻礙著 政策的順利實(shí)施。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，各級(jí)政 府的職能逐步由微觀管理轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控上來(lái)，從而導(dǎo)致 政策實(shí)施的外部環(huán)境發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政 府的各種政策的響應(yīng)，由過(guò)去的指令服從過(guò)程，轉(zhuǎn)變?yōu)橄?互的博弈過(guò)程。在這一轉(zhuǎn)變過(guò)程中，各種對(duì)策者紛紛出現(xiàn), 他們對(duì)上級(jí)政府的各項(xiàng)政策措施都不同程度地作出有利于

9、自己的選擇和決策。與之相適應(yīng)，社會(huì)上出現(xiàn)了不同的政 策利益集團(tuán)。在這樣的背景下，如果政府制定和實(shí)施政策 仍然沿用老的辦法，就難免會(huì)出現(xiàn)政策執(zhí)行不力的問(wèn)題。（二）政策方案本身的影響只有合理、具體、穩(wěn)定的政策才具有可執(zhí)行性。通常 情況下，國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控是針對(duì)全國(guó)而言的，而每個(gè)地 方的情況是不一樣的，再好的政策如果不適應(yīng)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境 也不會(huì)發(fā)揮應(yīng)有的效果，甚至?xí)?lái)負(fù)面的影響。因此， 政策不應(yīng)該千篇一律，而應(yīng)該對(duì)癥下藥。從現(xiàn)實(shí)看，由于 我國(guó)正處于體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的變革時(shí)期，各種矛盾交 織在一起，不少政策的出臺(tái)牽涉到多個(gè)部門的利益，在巨 大的社會(huì)壓力之下，政府的決策體系不堪重負(fù)，疲于應(yīng)付, 導(dǎo)致政策

10、制定不完善，或朝令夕改，或政出多門，從而為 政策執(zhí)行者尋找漏洞鉆空子提供了便利。（三）政策執(zhí)行者 的影響政策執(zhí)行人員的素質(zhì)是實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期目標(biāo)的根本保證。 執(zhí)行者對(duì)政策的認(rèn)同、對(duì)政策執(zhí)行行為的投入、較強(qiáng)的協(xié) 調(diào)能力是政策得以有效執(zhí)行的重要條件。政策執(zhí)行者素質(zhì) 不高，缺乏必要的專門知識(shí)和應(yīng)對(duì)能力，對(duì)政策措施理解 不透，就會(huì)導(dǎo)致政策在傳達(dá)、宣傳與執(zhí)行過(guò)程中失真、失 當(dāng)、失誤。同時(shí)，由于政策執(zhí)行者具有雙重身份，既是執(zhí)行者， 又是政策對(duì)象，往往為了局部或個(gè)人利益，鉆政策的空子， 搞“上有政策，下有對(duì)策”，從而影響政策的執(zhí)行效果。（四）企業(yè)家素質(zhì)的影響從總體上看，與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)民營(yíng)企業(yè)家相比，我省 民營(yíng)企

11、業(yè)家的綜合素質(zhì)仍有較大差距。這種差距主要體現(xiàn) 在經(jīng)營(yíng)理念、思想意識(shí)及把握機(jī)遇的能力等方面。尤其是 某些民營(yíng)企業(yè)家的封閉意識(shí)和小富即安、小富則滿的小農(nóng) 經(jīng)濟(jì)意識(shí)與沿海民營(yíng)企業(yè)家的開(kāi)放意識(shí)和自強(qiáng)不息、銳意 進(jìn)取的競(jìng)爭(zhēng)合作意識(shí)形成鮮明對(duì)比。盡管我省尤其是武漢 市擁有得天獨(dú)厚的經(jīng)商地理?xiàng)l件，但沒(méi)能像浙江那樣涌現(xiàn) 出一大批既具有吃苦耐勞、敢闖精神，又具有競(jìng)爭(zhēng)合作意 識(shí)的企業(yè)家。據(jù)有關(guān)調(diào)查資料，在溫州幾乎每家工廠就是 一個(gè)生產(chǎn)車間，都是生產(chǎn)一批零件或只做一道工序。這些 企業(yè)既有競(jìng)爭(zhēng)又彼此協(xié)作，形成了一個(gè)相互依存、共同提 高的格局。這些當(dāng)然與當(dāng)?shù)卣姆龀趾驼咭龑?dǎo)有關(guān)， 但是，造成這種巨大差異的主要因素歸

12、根到底是民營(yíng)企業(yè) 家自身綜合素質(zhì)的差異。（五）政策目標(biāo)團(tuán)體的影響一般地講，政策的有效執(zhí)行在一定程度上還取決于政 策鏈條上各種目標(biāo)團(tuán)體順從和接受的程度。目標(biāo)團(tuán)體順從 接受政策，政策執(zhí)行就會(huì)順利成功；目標(biāo)團(tuán)體部分接受政 策，政策執(zhí)行就會(huì)增加難度；目標(biāo)團(tuán)體拒不接受政策，政 策執(zhí)行就會(huì)受阻失效。美國(guó)學(xué)者托馬斯史密斯在政策 執(zhí)行過(guò)程一書中認(rèn)為，目標(biāo)群體的組織和制度化程度， 接受領(lǐng)導(dǎo)的情形以及以前的政策經(jīng)驗(yàn)、文化、社會(huì)經(jīng)濟(jì)與 政策環(huán)境等，是公共政策執(zhí)行過(guò)程中的四個(gè)至關(guān)重要的因 素之一，是政策執(zhí)行過(guò)程中影響其成敗所需考慮和認(rèn)定的 因素。由于政策的制定和調(diào)整必然引起利益格局的調(diào)整， 甚至?xí)挂徊糠秩说募鹊美?/p>

13、喪失，因而不可避免地會(huì)使 一些社會(huì)成員對(duì)政策不認(rèn)可、不接受，甚至采取不合作的 態(tài)度。因此，政策目標(biāo)團(tuán)體的態(tài)度也是影響政策有效執(zhí)行 的重要因素。四、提升湖北民營(yíng)企業(yè)政策執(zhí)行力的對(duì)策分析（一）建立合理的政策體系美國(guó)的政策學(xué)家托馬斯b 史密斯指出，理想化的政 策是影響政策執(zhí)行的首要因素。因此，要使政策得到徹底 的貫徹和落實(shí)、提高政策執(zhí)行的效果，從政策本身的角度 來(lái)說(shuō)，要切實(shí)保證制定的政策具有科學(xué)性和可執(zhí)行性，從 根本上保證政策的質(zhì)量和水平。為此應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的民營(yíng)企業(yè) 政策進(jìn)行一次全面清理，凡是政策規(guī)定之間出現(xiàn)相互矛盾, 相互扯皮現(xiàn)象的，必須堅(jiān)決糾正；嚴(yán)格遵循“上位法優(yōu)于 下位法”的立法原則，凡是部門或地

14、方的政策規(guī)定都不得與 中央的政策規(guī)定相抵觸。要遵循政策過(guò)程的一般規(guī)則和程 序，對(duì)政策的制定和實(shí)施通盤考慮，有計(jì)劃、有步驟地推 進(jìn)。要建立包括信息、咨詢、決斷、執(zhí)行、監(jiān)控在內(nèi)的完 備的政策系統(tǒng)，確保各個(gè)子系統(tǒng)緊密銜接、有序運(yùn)行、高 效運(yùn)轉(zhuǎn)，從整上提高政策的質(zhì)量。（二）建設(shè)高效率政府政策是由各級(jí)政府具體組織實(shí)施的，政府的作為直接 決定著政策的執(zhí)行力。國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)第三十四條規(guī)定：“各級(jí)人民政府要根據(jù)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，強(qiáng)化服 務(wù)意識(shí)，改進(jìn)服務(wù)方式，創(chuàng)新服務(wù)手段”，要"建立促進(jìn)非 公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工作協(xié)調(diào)機(jī)制和部門聯(lián)席會(huì)議制度，加 強(qiáng)部門之

15、間配合，形成促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的合力。 因此轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，提高辦事效率，主動(dòng) 為企業(yè)發(fā)展著想，是提升政策執(zhí)行力的有效手段。近年來(lái), 為促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展，我省成立了非公有制經(jīng)濟(jì)舉報(bào)投 訴中心，及時(shí)聽(tīng)取企業(yè)的意見(jiàn)，想企業(yè)之所想，急企業(yè)之 所急，取消了面向企業(yè)的多種收費(fèi)項(xiàng)目，大大減輕了企業(yè) 的負(fù)擔(dān)。同時(shí)，還大力實(shí)施民營(yíng)企業(yè)“成長(zhǎng)工程”，積極推 進(jìn)銀企合作，幫助企業(yè)籌措資金，為民營(yíng)企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造有 利條件。（三）提高政策執(zhí)行者素質(zhì)政策是靠人執(zhí)行的，執(zhí)行者素質(zhì)的高低直接關(guān)系政策 執(zhí)行效果的好壞。因此必須高度重視和加強(qiáng)政策執(zhí)行者素 質(zhì)的建設(shè)。首先，要提高政策執(zhí)行者的政策理論水平。要 通

16、過(guò)多種形式的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，不斷提高政策執(zhí)行者的理論 水平，只有真正地理解政策的精神實(shí)質(zhì)和內(nèi)在機(jī)理，才能 正確認(rèn)識(shí)政策的基本內(nèi)涵和基本要求，才能有效地貫徹和 落實(shí)好政策。其次，要加強(qiáng)政策執(zhí)行者的職業(yè)道德建設(shè)。 應(yīng)要求政策執(zhí)行者以國(guó)家和企業(yè)利益為重，不計(jì)個(gè)人得失, 自覺(jué)培養(yǎng)對(duì)政策目標(biāo)的認(rèn)同感和使命感，做政策執(zhí)行的踐 行者。再次，要不斷提高政策執(zhí)行者的業(yè)務(wù)素質(zhì)。應(yīng)要求 廣大的政策執(zhí)行人員不斷拓寬知識(shí)面，優(yōu)化知識(shí)結(jié)構(gòu)，補(bǔ) 充薄弱環(huán)節(jié)，努力提高綜合分析判斷能力。最后，要強(qiáng)化 服務(wù)意識(shí)。政策執(zhí)行者要牢固樹(shù)立為企業(yè)服務(wù)的思想，一 方面要努力宣講政策措施，使廣大民營(yíng)企業(yè)及時(shí)了解政策, 另一方面要為民營(yíng)企業(yè)用好政

17、策出謀劃策，為促進(jìn)民營(yíng)企 業(yè)更好更快地的發(fā)展保駕護(hù)航。（四）擴(kuò)大目標(biāo)團(tuán)體參與決策空間任何政策的出臺(tái)都會(huì)影響到不同社會(huì)團(tuán)體的經(jīng)濟(jì)利益, 因而各利益集團(tuán)必然會(huì)千方百計(jì)地影響公共政策，這不但 表現(xiàn)在公共政策制定的時(shí)候，同時(shí)也表現(xiàn)在公共政策執(zhí)行 的時(shí)候。如果政策得不到廣大利益集團(tuán)的認(rèn)同和配合，那 么政策的執(zhí)行難度就大。因此要提高政策執(zhí)行的效果，就 必須擴(kuò)大目標(biāo)團(tuán)體參與決策的空間。這主要表現(xiàn)在：在政 策方案的制定過(guò)程中，要通過(guò)民意調(diào)查、專家征詢、社會(huì) 公示等方式，廣泛了解社會(huì)不同階層的心理需求和政策偏 好，使出臺(tái)的政策方案盡可能滿足大多數(shù)人的意愿，盡可 能公平合理；在政策執(zhí)行階段，可通過(guò)教育、說(shuō)服及宣傳 等策略，隨時(shí)向各種政策目標(biāo)團(tuán)體進(jìn)行溝通，及時(shí)調(diào)整政 策方案執(zhí)行的做法、程序，并積極解決執(zhí)行過(guò)程中所引發(fā) 的問(wèn)題，從而促