論高等教育多中心治理視野下的政府責(zé)任

1、論高等教育多中心治理視野下的政府責(zé)任摘要：推行多中心治理是高等教育管理改革的必然趨勢，它體現(xiàn) 了制度安排的結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢、創(chuàng)造了多贏的博弈機會、擴(kuò)大了消費者的 高等教育選擇權(quán)。在多中心治理模式下，政府所承擔(dān)的責(zé)任主耍體現(xiàn) 在推進(jìn)大學(xué)單位制度改革、加強法制建設(shè)、培育市場力量、拓展財政 來源和扶持教育屮介組織等方面。關(guān)鍵詞：高等教育；多中心治理；政府責(zé)任一、何謂高等教育的多中心治理(-)治理空間上的多中心“國家社會市場”三分法是治理理論在空間概念上的創(chuàng) 新，其現(xiàn)實背景就是公民社會的日益壯大。公民社會從社會學(xué)意義上 說是介于國家和社會之間的中間領(lǐng)域，其組成要素是各種非國家或非 政府所屬的公民組織，包括非

2、政府組織、公民的志愿性社團(tuán)、協(xié)會、 社區(qū)組織、利益團(tuán)體和公民自發(fā)組織起來的運動等，它們乂被稱為“第三部門”。第三部門由于存在的廣泛性、影響的強力性以及寬厚 的群眾基礎(chǔ)，已經(jīng)成為現(xiàn)代治理中不可忽視的一維。同時，市場以其 獨特的運行方式和效用性在現(xiàn)代公共事務(wù)治理中發(fā)揮越來越重要的作 用。實踐表明，西方國家公用事業(yè)改革的成功都在不同程度上與其發(fā) 達(dá)的第三部門有著密切的關(guān)系。因此，中國的高等教育發(fā)展要想達(dá)到 令人滿意的程度，必須大力發(fā)展第三部門，形成國家、市場、社會第 三部門的三維空間共同治理高等教育事務(wù)的局面。（二）治理主休上的多中心統(tǒng)治的主體必定是政府，是單一主體；而治理的主體既可以是公 共部門，

3、也可以是私人部門，還可以是二者的合作。其中，社會團(tuán)體 和個人都有權(quán)參與秩序的維護(hù)，參加經(jīng)濟(jì)和社會調(diào)節(jié)，政府并不完全 壟斷一切合法的權(quán)利。運用在高等教育領(lǐng)域，即管理主體并不只有政 府一個公共權(quán)力中心；除政府外，社會上還有一些志愿性的或?qū)儆诘?三部門的機構(gòu)，如志愿組織、非政府機構(gòu)、教育中介組織等，都與政 府一道維持治理秩序、參加合作與競爭。（三）治理手段上的多中心在合作主義的多中心治理體制下，政府對高教管理更多依賴社會 與市場力量的參與、合作，管制和控制色彩將減少，規(guī)劃、引導(dǎo)、協(xié) 調(diào)、交換、服務(wù)以及必要的扶持功能將得到強化。政府的干預(yù)方式由 直接的行政手段轉(zhuǎn)變?yōu)檫\用法律與經(jīng)濟(jì)等間接手段；政府的干預(yù)

4、必須 符合法律規(guī)范，要從宏觀上關(guān)注高等教育發(fā)展等問題。同時，在多中 心治理運行網(wǎng)絡(luò)中，公共服務(wù)體系中的“公一私”合作、“私一私” 競爭的激勵機制得到強化。治理手段從單一的行政、法律手段，拓展 為服務(wù)承包、特許經(jīng)營、政府補貼、積極培育社會團(tuán)體和鼓勵志愿者 服務(wù)、發(fā)展中介服務(wù)機構(gòu)等多手段結(jié)合使用。(%1) 權(quán)力向度上的多中心在傳統(tǒng)公共行政模式下，公共領(lǐng)域的秩序供給主耍來源于政府， 并且秩序的維護(hù)主要依靠政府的強制性權(quán)威和嚴(yán)格的監(jiān)督。政府統(tǒng)治 的權(quán)力運行方向只強調(diào)自上而下的控制，不允許也不習(xí)慣讓其他主體 運用自己的權(quán)利自卜'而上地與政府進(jìn)行互動。而治理則是一個上下互 動的管理過程，盡管高等教

5、育領(lǐng)域的多元治理主體的地位并不均等， 但它們都有參與的法定權(quán)力，這些主體存在著相互依存、相互制約、 相互監(jiān)督的關(guān)系?？梢哉J(rèn)為：多中心治理“不再是監(jiān)督，而是合同包 工；不再是政府集權(quán)，而是權(quán)力分散；不再是由國家計劃管理，而是 社會、市場協(xié)同供給；不再是政府壟斷，而是根據(jù)市場原則的管理； 不再是由政府"指導(dǎo)'，而是由政府和私營部門合作”。二、高等教育多中心治理的必要性(-)休現(xiàn)了制度安排的結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢多中心治理理論試圖構(gòu)建-種新的組織安排，通過產(chǎn)牛并維持體 制中的各因素間的有效競爭，產(chǎn)生激勵，提高公共服務(wù)質(zhì)量、增進(jìn)公 共利益。多中心治理理論的提出，給公共服務(wù)供給的制度安排提供了 新

6、的思路。多中心治理理論在高等教育領(lǐng)域的運用，提出了對高等教 育管理理念的全新見解，在政府這一 “看得見的手”和市場“看不見 的手”之外還發(fā)現(xiàn)了高等教育管理中其他的“看不見的手”，在市場 秩序和政府主控秩序之外發(fā)現(xiàn)了社會（第三部門）的多中心秩序，打 破了過去單中心治理體制中的最高權(quán)威指令鏈條和權(quán)力體系，形成了“政府市場社會第三部門”三維一體的多中心權(quán)力網(wǎng)絡(luò)格 局，共同治理高等教育事務(wù)?？梢灶A(yù)見，多中心治理體制在避免因集 權(quán)而導(dǎo)致的尋租、外部性問題和“一收就死，一放就亂”的怪圈等方 面，有優(yōu)于單中心治理體制的結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢。（二）創(chuàng)造了多贏的博弈機會制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，任何組織都是由有關(guān)的利益參與者所達(dá)成

7、的一 種契約。隨著社會的發(fā)展與高等教育投資主體的多元化，高校事實上 已經(jīng)成為一個利益相關(guān)者組織，其利益主體包括政府、社會團(tuán)體、辦 學(xué)者、管理者、學(xué)生、用人單位等，這些個人或組織對高?；顒赢a(chǎn)生 差異性的影響力，并對高校管理結(jié)果存在著多元的利益期待。傳統(tǒng)的 高等教育管理模式之所以容易產(chǎn)生搭便車、個人利益受壓、基層權(quán)力 缺乏等弊端，其中一個重要原因就是權(quán)力利益制衡機制的缺位。權(quán)力 之所以能讓對方去做權(quán)力主體希望的事情，根本在于其獨占性，如果 其獨占性遭到挑戰(zhàn)，權(quán)力必然就會受到制衡。利益之所以重耍，根本 在于資源的稀缺性，稀缺資源的擁有權(quán)是擁有主動權(quán)和生存權(quán)的必要 條件。因此，在多中心治理模式下，高等

8、教育資源能夠?qū)崿F(xiàn)多元、交 叉配置，使獨占進(jìn)而脅迫的機會變小，每個利益主體都有參與權(quán)與發(fā) 言權(quán)，而且相互影響、相互作用，就產(chǎn)生了利益制衡，更有動機和條 件采取合作行動，以創(chuàng)造“多贏”博弈的機會。（三）擴(kuò)大了消費者的高等教育選擇權(quán)在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，公共產(chǎn)品由政府壟斷提供，公眾作為消費 者，面對由政府計劃供給的公共產(chǎn)品，不論種類、數(shù)量、質(zhì)量如何， 只能被動地接受。由于社會成員對公共物品的需求是有很大差別的， 而政府在做出提供公共物品的選擇時，諸如教育、醫(yī)療等準(zhǔn)公共物 品，不可能滿足每個社會成員的個性化需求，政府只能從中性的角度 做出選擇，這就使得一部分社會成員的個性需求得到滿足，而另一部 分成員的需

9、求得不到滿足。在提供高等教育服務(wù)方面，由于各自的家 庭經(jīng)濟(jì)狀況不一、各地教育基礎(chǔ)程度有差異以及學(xué)生未來職業(yè)理想不 同，公眾就會有不同類型、不同層次和規(guī)格的高等教育服務(wù)的選擇， 而政府在提供這些全面的高等教育服務(wù)時就凸顯出無奈。而在多中心 治理模式下，投資主體的多元化帶來高等教育產(chǎn)品供給的多種選擇， 不僅政府提供，其他社會團(tuán)體甚至個人都可以提供，這樣，公眾可以 根據(jù)自己的偏好和需求來選擇適合自己的高等教育產(chǎn)品，從而使消費 者的高等教育選擇權(quán)得到擴(kuò)大。三、高等教育多屮心治理模式下的政府責(zé)任在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府是全能型的，對高等教育事務(wù)承擔(dān)著無 限的管理責(zé)任。實踐證明，政府承擔(dān)無限責(zé)任的單一治理模

10、式已出現(xiàn) 了 “政府失靈”，對高等教育發(fā)展造成諸多障礙。當(dāng)然，推行多中心 治理模式并不否認(rèn)政府要繼續(xù)承擔(dān)發(fā)展高等教育的責(zé)任，實際上，政 府承擔(dān)的責(zé)任還非常巨大，主要休現(xiàn)在以下幾個方面：（一）推進(jìn)單位制改革，使大學(xué)的辦學(xué)從封閉走向開放在單位制度下，每一個單位都是一個封閉的小社會，單位同國家 及上下級單位的關(guān)系，以及單位同職工的關(guān)系是行政性的而非契約性 的，單位承擔(dān)著廣泛的政治、經(jīng)濟(jì)、社會等多種職能。單位組織“不 僅具有專業(yè)功能，而且還具有經(jīng)濟(jì)、政治、社會等多方面的功能，起 著政府的作用”。大學(xué)承擔(dān)著多種多樣的功能，“大學(xué)辦社會”是當(dāng) 時的真實寫照。大學(xué)單位制度的存在不僅使大學(xué)背上過重的功能負(fù) 擔(dān)

11、，而且大學(xué)單位組織的封閉性、保守性和穩(wěn)定性也使人學(xué)喪失自主 發(fā)展的空間，同時政府通過對單位的控制壟斷了大學(xué)辦學(xué)所需要的一 切資源，迫使大學(xué)不得不按照政府的指令行事，使大學(xué)缺乏自主辦學(xué) 的創(chuàng)造性和活力。受單位制度的影響，大學(xué)與外界社會的關(guān)系被政府 隔開，大學(xué)不是直接與社會生活發(fā)生聯(lián)系，無法實現(xiàn)從“大學(xué)辦社 會”到“社會辦大學(xué)”的轉(zhuǎn)變。隨著社會資源分布狀態(tài)的改變和政府職能的轉(zhuǎn)變，政府不再獨家 壟斷管理權(quán)力，大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)得到進(jìn)一步擴(kuò)大，大學(xué)與社會聯(lián)系 越來越緊密，這就為大學(xué)單位制改革奠定了較好的社會基礎(chǔ)。但是， 任何制度形成之后都會由于慣性的作用產(chǎn)生“路徑依賴”，難以打 破。因此，政府應(yīng)充分發(fā)揮

12、其作為強勢力量存在的優(yōu)勢，積極推進(jìn)大 學(xué)單位制度改革，引導(dǎo)社會其他力量參與管理大學(xué)事務(wù)，使大學(xué)發(fā)展 從事業(yè)單位走向公共事業(yè)，使大學(xué)辦學(xué)從封閉走向開放。（二）加強法制建設(shè)，使政府對大學(xué)管理從政策治校走向依法治 校受長期集權(quán)管理思想的影響，政府是社會公共事務(wù)的惟一管理主 體，也是惟一的管理權(quán)力中心，常常習(xí)慣于依據(jù)黨和政府的政策辦 事，一切以政府的紅頭文件為準(zhǔn)，造成了政策高于法的錯誤觀念，從 而產(chǎn)生不依法辦事、法制觀念與信仰的建設(shè)不足、法律法規(guī)不健全、 監(jiān)督機制缺位、法制環(huán)境氛圍不濃等弊端，嚴(yán)重制約和阻礙我國高等 教育的健康發(fā)展。法治是治理理論的核心概念之一，市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，在轉(zhuǎn)型 時期，政府職

13、能轉(zhuǎn)變涉及到政府、大學(xué)和社會各方面利益的重新調(diào)整 和分配，需要法制來加強、促進(jìn)、保障和規(guī)范多方利益主體的行為。 隨著高等教育利益主體的多元化，各方主體之間的利益沖突與價值沖 突必然會出現(xiàn)，只有在法律框架下，將制衡機制與糾錯機制以法律形 式確定下來，才能保障高等教育各方主體的合法利益不受侵害，形成 政府宏觀管理、學(xué)校依法按照章程自主辦學(xué)、依法接受監(jiān)督的新格 局。構(gòu)建和諧社會、和諧大學(xué)已經(jīng)成為全民共識，如何在多中心治理 模式下分配各個治理主體z間的權(quán)、責(zé)、利，如何使各個治理主體通 過博弈實現(xiàn)“多贏”局面等問題，都需要有法律對其做出較為明確的 規(guī)定。因此，政府應(yīng)當(dāng)積極主動地站在公平、合理、前瞻的高度

14、，從 制訂和完善法律規(guī)章、加強教育法律的培訓(xùn)以及明確法律責(zé)任、加大 執(zhí)法力度等方面來建立健金我國高等教育法律體系。（三）培育市場力量，使高等教育資源配置從平均分配走向市場 競爭在政府壟斷服務(wù)的情況下，政府在支配稀缺的高等教育資源時， 主要是通過行政分配而不是通過市場競爭來進(jìn)行的。那時我國所有的 高校都有一定的行政級別，級別高的學(xué)校配置的資源就多，同一級別 的高校，獲得資源是一樣的。實際上這種資源配置模式已造成諸多弊 端。從政府管理角度來看，由于資源分配設(shè)置許多管理環(huán)節(jié)，難免有 人置公共利益于不顧，利用管理者身份和管理環(huán)節(jié)“尋租”，為個人 謀取私利。從大學(xué)角度來看，為了獲得更多的資源，大學(xué)可能會

15、過于 迎合政府主管部門的意圖而放芥大學(xué)自身的長遠(yuǎn)責(zé)任。因此，為糾止 政府失靈、避免“尋租”行為的發(fā)生以及提高資源配置效率，政府可 大力培育競爭市場，采取公共服務(wù)市場化的方式來進(jìn)行高等教育資源 配置，提高服務(wù)質(zhì)量。政府培育大學(xué)競爭市場的主要責(zé)任表現(xiàn)在：第一，培育市場主 體?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的基本特征是其“根本的游戲規(guī)則是基于法的規(guī) 則”，政府要通過以明晰市場主體，為大學(xué)公平競爭營造出一個理想 的環(huán)境，使不同層次、不同類型的大學(xué)在各自的類型和層次里都享有 平等競爭的自由。第二，促進(jìn)市場體系建設(shè)。政府耍按照建立統(tǒng)一、 開放、公平競爭的市場法則要求，大力整頓市場秩序，防止大學(xué)無序 和不正常競爭，打破大學(xué)之

16、間的地區(qū)封鎖、行業(yè)部門各自壟斷、條塊 分割和封閉辦學(xué)的局面，加強民辦大學(xué)與公立大學(xué)之間的融合，促進(jìn) 國內(nèi)統(tǒng)-的高等教育競爭大市場的形成。第三，政府還有責(zé)任加快國 內(nèi)競爭市場與國際競爭市場的對接。隨著國際間的交流與競爭的逐步 加大，許多發(fā)達(dá)國家的大學(xué)已開始像跨國公司一樣搶灘我國高等教育 市場，與國內(nèi)大學(xué)一起競爭有限的高等教育資源，因此，政府有責(zé)任 充分利用國際規(guī)則，改革不適應(yīng)wto規(guī)則的體制、法規(guī)和政策，不僅 要積極引進(jìn)國外大學(xué)來提供高等教育服務(wù)，也要引導(dǎo)國內(nèi)大學(xué)走出 去，參與國際競爭，提升我國大學(xué)的國際競爭力。（四）拓展財政來源，使高等教育經(jīng)費來源從政府撥款走向多方籌措在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府撥

17、款是大學(xué)辦學(xué)經(jīng)費的惟一來源，大學(xué) 為了從政府那里獲取更多的資源，一切只能以政府的指令行事。但 是，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立以及高等教育變得越來越昂貴，政府撥 款在大學(xué)辦學(xué)經(jīng)費所占的比例越來越小，必須多方籌措資金使大學(xué)辦 學(xué)經(jīng)費多元化。國外高校的辦學(xué)經(jīng)費來源渠道較多，例如，美國高校 有多種途徑獲得直接或間接的辦學(xué)經(jīng)費：一是免稅政策；二是聯(lián)邦政 府撥款；三是州政府撥款；四是私人、企業(yè)財團(tuán)、宗教團(tuán)體和慈善機 構(gòu)等的捐款；五是學(xué)費收入；六是大學(xué)基金收益；七是各類“基金 會”提供的資助；八是吸收留學(xué)生及海外辦學(xué)；九是提供社會服務(wù)和 產(chǎn)學(xué)合作；十是校內(nèi)附屬事業(yè)。因此，以政府財政撥款為基礎(chǔ)、多渠 道籌措辦學(xué)經(jīng)

18、費并存的多元化籌資格局，是現(xiàn)代西方發(fā)達(dá)國家高等教 育有效的籌資模式。借鑒國外大學(xué)辦學(xué)經(jīng)費籌措模式，我國政府在高等教育經(jīng)費籌措 的責(zé)任主要有：第一，政府要建立和完善各種財政制度，從制度上保 證國家政府對高等教育發(fā)展所需要的穩(wěn)定撥款。第二，改革高等教育 財政管理手段，注重對資金分配和運用的科學(xué)管理，改變傳統(tǒng)單一的 成本管理方式，建立現(xiàn)代科學(xué)的“成本一績效”管理模式，以保證財 政投入的使用效率，提高教育質(zhì)量。第三，政府要積極鼓勵高校開展 產(chǎn)學(xué)研合作，擴(kuò)大自我創(chuàng)收能力，使之成為高校重耍的資金來源渠 道。第四，政府要積極推進(jìn)各種捐款捐贈基金制度的建立，廣泛吸納 社會各界的捐助。（五）扶持教育中介組織，使

19、政府對高等教育管理從直接走向間 接在計劃體制下，政府主管部門直接對口管理各種大學(xué)事務(wù)，大學(xué) 內(nèi)部也不得不設(shè)立各種組織機構(gòu)與政府主管部門相對應(yīng)，以便于對口 聯(lián)系，這使得大學(xué)的組織不僅數(shù)量上十分龐大，而且在結(jié)構(gòu)上與政府 高度同構(gòu)，實際上淪為政府的附屬機構(gòu)，嚴(yán)重扭曲了大學(xué)作為學(xué)術(shù)組 織存在的本質(zhì)特征，制約了大學(xué)學(xué)術(shù)生產(chǎn)力的發(fā)展。國外發(fā)達(dá)國家的 政府并不直接管理大學(xué)，而是實行間接管理，常常是在政府與大學(xué)之 間建立一個“緩沖器”或“減壓閥”，即各種各樣的教育中介組織。 如英國的高等教育基金會、日本的中央審議會、意大利的教授委員 會、美國的卡內(nèi)基高等教育委員會和大學(xué)間的基準(zhǔn)協(xié)會等。現(xiàn)在，這 些教育中介組織在協(xié)調(diào)政府與大學(xué)的關(guān)系方面扮演著越來越重要的角 色。我國過去長期是“強政府、弱社會”的現(xiàn)狀，整個社會受到政府 行政權(quán)力的超強控制，幾乎沒有社會中介組織存在和發(fā)展的空間，因 此，更需要政府的力量來積極培育和扶持我國教育中介組織的發(fā)展和 壯大。借鑒國外經(jīng)驗，從我國實際出發(fā)，政府發(fā)展教育中介組織的職 責(zé)主要體現(xiàn)在：首先，要加快政府職能轉(zhuǎn)換，從全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)?/p>