論對行政自由裁量權(quán)的行使與控制

1、論對行政自由裁量權(quán)的行使與控制內(nèi)容提要依法行政作為依法治國的核心，是指行政機關(guān)依 據(jù)法律行使行政職權(quán)，做出行政行為。行政機關(guān)合理地行使法律 賦予的行政自由裁量權(quán)，是正確行使行政職權(quán)的前提，是整個政 府行政的核心，與人民群眾的切身利益息息相關(guān)。可以說，正確 行使和控制行政自由裁量權(quán)是做到依法行政的關(guān)鍵。因此本文對 此作了以下一些探討：首先分析了行使行政自由裁量權(quán)過程中出 現(xiàn)的錯位現(xiàn)象及其所產(chǎn)生的負面效應(yīng)。其次提出了控制行使行政 自由裁量權(quán)的方法。最后指出了對正確行使行政自由裁量權(quán)的三 項標準。關(guān)鍵詞行政自由裁量權(quán) 錯位現(xiàn)象 控制引言自由裁量權(quán)是國家行政機關(guān)在法律法規(guī)的原則和范圍內(nèi) 有選擇余地的處

2、置權(quán)力，它是行政機關(guān)及其工作人員在行政執(zhí)法 活動中客觀存在，由法律、法規(guī)授予的執(zhí)權(quán)。本人從維護黨和國 家的法律，維護人民的利益，試圖從行政自由裁量權(quán)所產(chǎn)生的錯 位現(xiàn)象、如何控制行政自由裁量權(quán)、正確行使自由裁量權(quán)的標準 這三方面作一粗淺探討。一行政自由裁量權(quán)歸納為以下幾種（一）在行政處罰幅度內(nèi)的自由裁量權(quán)：即行政機關(guān)在對行 政管理相對人作出行政處罰時，可在法定的處罰幅度內(nèi)自由選 擇。它包括在同一處罰種類幅度的自由選擇和不同處罰種類的自 由選擇。（二）行為方式的自由裁量權(quán)：即行政機關(guān)在選擇具體行政 行為的方式上，有自由裁量的權(quán)力，它包括作為與不作為。（三）作出具體行政行為時限的自由裁量權(quán)：有相當(dāng)數(shù)

3、量的 行政法律、法規(guī)未規(guī)定作出具體行政行為的時限，這說明行政機關(guān)在何時作出具體行政行為上有自由選擇的余地。（四）對事實性質(zhì)認定的自由裁量權(quán)：即行政機關(guān)對行政管 理相對人的行為性質(zhì)或者被管理事項的性質(zhì)的認定有自由裁量的權(quán)力。（五）對情節(jié)輕重認定的自由裁量權(quán)；我國的行政法律、法 規(guī)都有“情節(jié)較輕的”、“情節(jié)較重的” “情節(jié)嚴重的”這樣語義 模糊的詞，又沒有規(guī)定認定情節(jié)輕重的法定條件，這樣行政機關(guān) 對情節(jié)輕重的認定就有自由裁量權(quán)。（六）決定是否執(zhí)行的自由裁量權(quán)：即對具體執(zhí)行力的行政決定，法律、法規(guī)大都規(guī)定由行政機關(guān)決定是否執(zhí)行。從以上的分類可以看出，行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)的范的很廣泛的，幾乎滲透到行

4、政執(zhí)法的全過程。二不正確自由裁量權(quán)表現(xiàn)形式（一）行政自由裁量行為在行政處罰中顯失公平，具體表現(xiàn) 為畸輕畸重。我國許多法規(guī)都賦予行政權(quán)力主體可以根據(jù)權(quán)力的 目的自由判斷行為條件，自由選擇行為方式，自由作出處理決定。 但這一規(guī)定是以其立法的目的以及一些重要原則：如行政合法性 原則、行政公開性原則、行政公正性原則等為存在的前提。但是, 由于具體行政行為的具體實施者難免有自身條件的局限性，在行 使行政自由裁量權(quán)時，往往會發(fā)生自由裁量超過一定的標準或自 由裁量超出一定的范圍，超出一定的種類。（二）自由裁量權(quán)在具體行政行為中前后不一。法律法規(guī)根 據(jù)社會和行政管理的需要，賦予行政主體在法定范圍、幅度和種 類

5、之內(nèi)有自由選擇權(quán)力。在實踐中，由于一些行政主體從本部門、 本地區(qū)的局部利益出發(fā)，以及從考慮相對人的社會地位、政治背 景、經(jīng)濟狀況等因素出發(fā)，往往對類似的事實、情節(jié)、后果作出 不一致的具體處理結(jié)果。（三）推諉拖延履行法定職責(zé)，消極不作為。我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中對履行法定職責(zé)有時限要求的主要有兩類：一是行政許 可行為；二是行政保護行為。對于這兩類行為中，法律規(guī)定的時 限規(guī)定，有的明確，有的含糊，但無論哪種情況，行政主體于何 時履行法定職責(zé)都有自由裁量的權(quán)利。但根據(jù)行政管理的效率原 則，行政主體應(yīng)及時行使行政權(quán)，履行法定職責(zé)，但在實踐中， 違反效率原則或者出于某種不廉潔動機，拖延履行法定職責(zé)的行 為大

6、有人在。它侵害了行政相對人的合法權(quán)益，帶來了諸多的負 面效應(yīng)。從上我們不難看出，行政自由裁量權(quán)是行政權(quán)的一種。這種 權(quán)力的運行是提高行政效率的必要條件，同時這種權(quán)力的運行也 會產(chǎn)生負面效應(yīng)。為了防止行政機關(guān)及其工作人員在工作中假公 濟私，濫用職權(quán)導(dǎo)致“人治”，造成社會負面效應(yīng)，就必須對行 政自由裁量權(quán)進行有效控制。三如何控制行使行政自由裁量權(quán)中出現(xiàn)的錯位現(xiàn)象。（一）樹立正確的權(quán)力觀。在對待權(quán)力問題上存在兩種截然 不同的態(tài)度，一種是把為最廣大人民利益作為人生追求的目標和 衡量人生價值的標準，把權(quán)力只看作是實現(xiàn)這一目標的工具。另 一種是把謀取個人的高官厚祿作為人生追求的目標和人生價值 的標準，把權(quán)

7、力當(dāng)作資本，變成為個人和小團體謀私的工具。（二）立法控制1、加強行政程序立法。任何行政權(quán)的行使都不能脫離一定 事實上的方式，步驟和時限構(gòu)成的時空范圍。因此沒有行政程序 就不存在行政權(quán)的具體運作，從這個角度講“行政程序是為行政 權(quán)力運行設(shè)置的一種安全裝置。” 1除此之外，要充分保障行政 相對人的權(quán)利。對權(quán)力的確認和保護是法律調(diào)整社會關(guān)系的根本 宗旨。“法律規(guī)則的首要目標是使社會中各個成員的人身和財產(chǎn) 得到保障，使他們的精力不必因操心自我保護而消耗殆盡?！?22、切實提高行政立法的質(zhì)量，處理好“彈性”和可操作性 的關(guān)系。目前，我國法律規(guī)范中的彈性條款過多，可操作性太差, 已成為目前立法領(lǐng)域十分突出

8、的問題。行政立法領(lǐng)域中這種現(xiàn)象 的存在導(dǎo)致了行政執(zhí)法中行政主體的自由裁量權(quán)過大，而這種有 法律根據(jù)的，過大的自由裁量權(quán)是很多濫用職權(quán)現(xiàn)象，權(quán)力腐敗現(xiàn)象發(fā)生的深刻原因。改善我國目前立法現(xiàn)狀，堅決把過量的“彈 性”系數(shù)和“模糊”概念具體化、明確化，特別是那些危及公民 權(quán)益的規(guī)范，使之有可操作性。3、加強公務(wù)員及其法律責(zé)任方面的立法。行政執(zhí)法的主體 是公務(wù)員。加強公務(wù)員隊伍建設(shè)，提高公務(wù)員素質(zhì)，是保障行政 自由裁量權(quán)正確行使，提高執(zhí)法水平的關(guān)鍵。（三）司法控制1、人民法院可以充分利用行政訴訟法所確立的“濫用職權(quán)” 的違法標準，加強行政自由裁量行為的審查。2、人民法院充分行使審查自由裁量行為的職權(quán)，逐

9、步擴大 受案范圍。3、人民法院對行政自由裁量行為進行審查要正確把握違法 和不當(dāng)?shù)某叨?。行政自由裁量?quán)的違法和不當(dāng)?shù)牟顒e主要在于錯 位程度不同，但在人民法院那里，二者的法律后果卻有本質(zhì)的不 同，因為違法的行政自由裁量行為，一旦被人民法院認定為違法, 將被撤銷。若認定為不當(dāng)，人民法院將尊重行政主體的行政自由 裁量權(quán)，該具體行政行為不予以撤銷。（四）行政自控1、加強行政執(zhí)法監(jiān)督。現(xiàn)在執(zhí)法結(jié)果不理想，權(quán)力和金錢 交換的問題屢禁不止，監(jiān)督不力是一個重要原因。要大力推進依 法行政，就必須對行政執(zhí)法行為進行有效的監(jiān)督。2、建立健全行政執(zhí)法責(zé)任制。行政執(zhí)法責(zé)任制是規(guī)范和促 進行政執(zhí)法行為的全新制度，是改革我國

10、現(xiàn)行行政管理模式和完 善新階段的行政執(zhí)法機制。具體包括：行政執(zhí)法公開明示制度， 行政執(zhí)法違法責(zé)任追究制度，評議考核制度3,激勵機制和責(zé) 任機制。3、加強行政復(fù)議工作。行政復(fù)議是一種規(guī)范化的內(nèi)部監(jiān)督形式，較之行政訴訟，它的突出特點是：監(jiān)督范廣泛,監(jiān)督程序簡單。它不但可以審查具體行政行為的違法性，而且可以審查 具體行政行為的適應(yīng)性。復(fù)議機關(guān)對自由裁量行為不僅可以給予 全面的審查，而且可以直接行使變更權(quán)，糾正任何違法和不當(dāng)行 為。4、重點執(zhí)法部門應(yīng)逐步建立參照先例的制度。這種制度對 于正確行使自由裁量權(quán)是有益的，尤其是那些執(zhí)行強度大的部 門，建立起這種制度就顯得更為必要。具體講，由國務(wù)院有關(guān)的 部委

11、定期編發(fā)本系統(tǒng)內(nèi)的各種典型案例，而且組織本系統(tǒng)內(nèi)的執(zhí) 法人員研討這些典型案例，讓這些案例對執(zhí)法人員產(chǎn)生一種可以 參照的效力。誠然，參照并非依據(jù)，并不妨礙執(zhí)法人員在說明特 殊理由的前提下做出例外的裁量。四我國在對正確行使行政自由裁量權(quán)中的三項標準。（一）行政機關(guān)的行政自由裁量行為必須符合法律授權(quán)的目 的。行政自由裁量權(quán)是由法律明示或默示授予的。立法機關(guān)總是 基于一定的目的而授予行政機關(guān)自由裁量權(quán)，法律授權(quán)的目的是 對自由裁量權(quán)的一個重要限制。如果自由裁量行為違背了授權(quán)法 的意圖，就是不當(dāng)?shù)男袨?，從自由裁量行為的目的分析其適應(yīng)性 有一種情況比較困難，那就是雙重目的或多種目的的混合。行政 機關(guān)容易以

12、合法的目的為借口，掩蓋其不適當(dāng)?shù)哪康?。對于這種 情況判定其行為的適當(dāng)性是比較困難的，必須對自由裁量行為的 全過程進行細致的調(diào)查和分析。（二）運用行政自由裁量權(quán)作出行政行為，必須建立在正當(dāng) 考慮的基礎(chǔ)上，并符合情理。所謂正當(dāng)考慮，是指行政機關(guān)在作出行政行為時，對于相關(guān) 因素應(yīng)當(dāng)考慮，對于不相關(guān)因素應(yīng)當(dāng)排除。對于法律所要求的因 素必須考慮，如在治安行政處罰中，對于可以從重、從輕和免于 處罰的條件應(yīng)當(dāng)予以考慮，而對于其它不相關(guān)的因素則不應(yīng)予以 考慮。此外，運用自由裁量權(quán)作出行政行為，還必須符合情理。 這里的情理，是指事物的客觀規(guī)律以及大多數(shù)人普遍認為的公平 合理的標準。（三）行政機關(guān)的行政自由裁量行為之間應(yīng)保持一定的連續(xù) 性，以使其作出的行政自由裁量行為具有可預(yù)見性。行政機關(guān)一旦確立了某些標準、原則，它本身也必須遵循。 除非有充分的理由否定這些標準和原則的合理性和合法性。堅持 同等情況要同等對待，不同的情況要不同對待。這樣，個人就可 以依據(jù)行政機關(guān)已作出的自由裁量的決定預(yù)見他們自己的行為 結(jié)果，并在此基礎(chǔ)上建立他們對行政機關(guān)的期待。如果自由裁量 行為的結(jié)果與公眾的期待相差較遠，公眾就無法對行政自由裁量 行為的結(jié)果建立期待，這時就可能出現(xiàn)不公正的自由裁量行為。新的形勢下，社會主義市場經(jīng)濟的迅猛發(fā)展在為行政執(zhí)法的 法治化提供堅實保障的同時，呼喚更高水平的依法行政。