城鎮(zhèn)化進(jìn)程中糧食安全問題及對(duì)策

1、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中糧食安全問題及對(duì)策賈貴浩：解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的糧食安全問題， 必須正確處理城鎮(zhèn)化與糧食安全的關(guān)系， 嚴(yán) 格落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任，建立“基本種糧保護(hù)區(qū)”制度和高效節(jié)水型農(nóng)業(yè)生產(chǎn) 體系、節(jié)水防污的城鎮(zhèn)體系，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力培訓(xùn)，提升農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力素質(zhì)，按國 家糧情合理安排糧食消費(fèi)，多管齊下提高種糧效益，增加農(nóng)民收入。近年來，我國糧食生產(chǎn)發(fā)展和供需形勢(shì)較好，為改革發(fā)展穩(wěn)定全局奠定了良 好的基礎(chǔ)。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，我國糧食安全面臨一些新情況和新問題。 如何在新時(shí)期既保證城鎮(zhèn)化道路的穩(wěn)步發(fā)展， 又使糧食生產(chǎn)順利進(jìn)行，成為具有 重要研究?jī)r(jià)值的課題。一、推進(jìn)城鎮(zhèn)化對(duì)我國糧食安全帶來的影響（一）耕

2、地?cái)?shù)量減少，質(zhì)量下降據(jù)國土資源部發(fā)布的2013中國國土資源公報(bào)，截至2012年底，全國共 有農(nóng)用地646億公頃。其中，耕地1.35億公頃（20.27億畝），林地2.53億公頃， 牧草地2.20億公頃。但人口基數(shù)大，人均耕地僅1.52畝，遠(yuǎn)不及世界人均水平 的3.38畝，還有退耕還林、還草和休養(yǎng)生息的耕地，受不同程度污染不宜耕種 的耕地，全國適宜穩(wěn)定利用的耕地為18億畝多，13億人的飯碗就出自這些耕地。 隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地不斷擴(kuò)大，大量耕地和基本農(nóng)田被占用， 耕地迅速減少。有關(guān)研究資料顯示，城鎮(zhèn)化水平每提高1個(gè)百分點(diǎn)，耕地相應(yīng)減 少650萬畝左右。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展也使環(huán)境問題也更

3、加突出，直接影響耕地質(zhì)量。我國近 20010的耕地受工業(yè)“三廢”污染和農(nóng)藥污染嚴(yán)重，這導(dǎo)致每年有數(shù)百萬畝耕地 減產(chǎn)甚至絕收。為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，一些地方政府在城鎮(zhèn)擴(kuò)大、新城建造中往往 會(huì)占據(jù)大量?jī)?yōu)質(zhì)土地以吸引投資者。雖然實(shí)施了 “占一補(bǔ)一”和“先補(bǔ)后占”的 占補(bǔ)平衡用地政策，通過墾荒、改造補(bǔ)充耕地，但大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地被地力條件不佳、 灌排設(shè)施不完善的土地置換，熟地變生地，這種“占優(yōu)補(bǔ)劣”的結(jié)果導(dǎo)致高質(zhì)量 農(nóng)地?cái)?shù)量持續(xù)減少。與此同時(shí)，農(nóng)村中還存在大量耕地浪費(fèi)現(xiàn)象。（二）農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量減少，素質(zhì)降低在城鎮(zhèn)化過程中，大量農(nóng)村有知識(shí)、有文化的青壯年勞動(dòng)力紛紛向非農(nóng)產(chǎn)業(yè) 及城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)不合理、素質(zhì)

4、下降，造成農(nóng)業(yè)主體弱化及農(nóng)村勞動(dòng) 力短缺，加大了農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新機(jī)械、新方法的推廣難度，阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代 化的推進(jìn)。中央農(nóng)廣校的抽樣調(diào)查表明，對(duì)種植業(yè)生產(chǎn)過程中最常見的良種、 化 肥、農(nóng)藥的基本知識(shí)和技能，僅有1/3左右的留守農(nóng)民能夠“知道一些”。農(nóng)業(yè) 勞動(dòng)力短缺致一些地方無人種糧，不會(huì)科學(xué)種糧，嚴(yán)重影響糧食生產(chǎn)的發(fā)展。（三）工業(yè)用水急增，擠占農(nóng)業(yè)用水我國人均淡水資源僅為世界平均水平的 27%水資源和耕地的時(shí)空分布錯(cuò) 位：長(zhǎng)江流域及以南地區(qū)耕地僅占全國的 35%而水資源卻高達(dá)81%水資源緊 缺是影響我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的主要問題之一。 隨著城鎮(zhèn)化陜速發(fā)展和城鎮(zhèn)數(shù)量 的不斷增加，居民生活用水和工業(yè)

5、用水急劇增長(zhǎng)，嚴(yán)重?cái)D占農(nóng)業(yè)用水。全國水資源綜合規(guī)劃提出，到2030年城鎮(zhèn)和農(nóng)村配置水量的比例由現(xiàn)狀的 31:69調(diào) 整到37:63。大量水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，造成農(nóng)業(yè)灌溉用水不足，影響糧食產(chǎn)量。 同時(shí)，城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中一些城鎮(zhèn)因追求局部利益，對(duì)環(huán)保法規(guī)視而不見，許多企業(yè)大量污水經(jīng)簡(jiǎn)單處理就地排放， 或未經(jīng)處理偷排，水污染事件時(shí)有發(fā)生，減 少了可用水資源。（四）人口與糧食消耗增加到2020年，按照全國人口年均增長(zhǎng)率約 0.5%的增速，總?cè)丝诠烙?jì)約為14 億人左右，城鎮(zhèn)化率約為65%口城鎮(zhèn)人口約9億人計(jì)算，我國城鄉(xiāng)居民直接消費(fèi) 的口糧和間接消費(fèi)的飼料糧可能超過 6億噸，再加上種子用糧、工業(yè)用糧和生產(chǎn)

6、加工流通環(huán)節(jié)等不可避免的損耗，糧食消費(fèi)和消耗總量可能接近 8億噸。從人均糧食消耗看，目前，我國人均消費(fèi)糧食為395公斤，到2020年按14.3 億人口、人均消費(fèi)410-415公斤計(jì)算，總需求量將達(dá)到58505920億公斤（包括 直接食用、飼料、工業(yè)、種子用糧）?，F(xiàn)在每年進(jìn)入城市的農(nóng)村人口達(dá)到 5千萬 人，按每人每年需要300公斤糧食計(jì)算，一年則為150億公斤，農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn) 人口轉(zhuǎn)化使糧食生產(chǎn)者變成了消費(fèi)者。 隨著飲食結(jié)構(gòu)的調(diào)整，每人每年還需要多 消耗40公斤糧食用于轉(zhuǎn)化成肉、蛋、奶等高級(jí)食材。糧食剛性需求量不斷增大，加上總?cè)丝诘淖匀辉鲩L(zhǎng)，未來很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)口糧消費(fèi)總量在糧食總消費(fèi)量中的 比重

7、仍會(huì)持續(xù)增加。（五）糧食生產(chǎn)效益下降近年來，由于化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用柴油等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲和人工成本上 升，農(nóng)民種糧成本大幅增加，收入呈逐年下降趨勢(shì)。據(jù)河南省地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)調(diào)查 隊(duì)對(duì)該省40個(gè)縣（市、區(qū)）120個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)600個(gè)農(nóng)戶的小麥生產(chǎn)成本調(diào)查，2013年, 種植每畝小麥的生產(chǎn)成本為580.5元，比上年增長(zhǎng)7.6%。其中，物資費(fèi)用為246.2 元，比上年增9.0%:生產(chǎn)服務(wù)支出148.3元，比上年增10.9%:人工成本186.0 元，比上年增3.4%。生產(chǎn)成本各要素全面上漲，加速了小麥生產(chǎn)成本的提升， 2013年生產(chǎn)成本增長(zhǎng)幅度比2012年提高了 1個(gè)百分點(diǎn)。2013年河南省夏糧平均 畝產(chǎn)為3

8、99.9公斤，依照2013年小麥最低平均收購價(jià)每公斤 2.24元匡算，農(nóng)民 種植每畝小麥的總收人為895.8元，比上年增力口 88.3元，增長(zhǎng)10.9%,扣除 580.5元的生產(chǎn)成本再加上46元種糧補(bǔ)貼后，種植每畝小麥的收益是361.3元。 按照調(diào)查結(jié)果每戶種植5.2畝小麥計(jì)算，2013年河南農(nóng)民戶均種植小麥的生產(chǎn) 收益僅為1879元，而2012年全國農(nóng)民工月均工資為2290元。種糧收入對(duì)農(nóng)民 收入的貢獻(xiàn)極小，導(dǎo)致農(nóng)民種糧積極性下降。二、推進(jìn)糧食安全的保障措施（一）正確處理城鎮(zhèn)化與糧食安全的關(guān)系，確保耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量充分考慮國家耕地資源、淡水資源對(duì)城鎮(zhèn)化的支撐能力，以確保國家糧食安 全為基本前提

9、，堅(jiān)持嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，堅(jiān)持嚴(yán)格的淡水管理和使用制度。建立“基本種糧保護(hù)區(qū)”制度，走節(jié)約耕地的發(fā)展道路。城鎮(zhèn)化進(jìn) 程必須有序進(jìn)行，對(duì)農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移應(yīng)做好規(guī)劃， 減少盲目性，確保農(nóng)村勞 動(dòng)力的數(shù)量和質(zhì)量。促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展， 特別是糧食主產(chǎn)區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)結(jié)合實(shí)際，以小城鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)為重點(diǎn)，堅(jiān)持城鄉(xiāng) 統(tǒng)籌、以城帶鄉(xiāng)，堅(jiān)持產(chǎn)城互動(dòng)、相互促進(jìn)。堅(jiān)持生態(tài)文明，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、 循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，盡可能減少對(duì)自然的干擾和損害，堅(jiān)持城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)基 本建設(shè)和農(nóng)村生態(tài)建設(shè)相結(jié)合。強(qiáng)化管控性保護(hù)，嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任，將耕地保護(hù)績(jī)效納入地方經(jīng) 濟(jì)發(fā)展綜合

10、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和干部考核體系，城鎮(zhèn)化要優(yōu)先利用荒地，盡量不占或少占耕地，確保耕地面積不低于18億畝警戒線。建立國家層面耕地質(zhì)量動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，形成相關(guān)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，完善耕地質(zhì)量保護(hù)與建設(shè)相關(guān)制度， 最終實(shí)現(xiàn)對(duì)耕 地質(zhì)量的全面監(jiān)測(cè)。不僅要落實(shí)基本農(nóng)田的位置和范圍，還需建立“基本種糧保 護(hù)區(qū)”制度，出臺(tái)限制土地拋荒政策。通過立法明確耕地流轉(zhuǎn)不得改變用途，不 得危害糧食安全，加大對(duì)流轉(zhuǎn)后土地利用方向的監(jiān)督和管理， 對(duì)改變耕地用途的 要及時(shí)制止或收回承包地。建議國家按各地征收土地出讓金總額的 10炮取糧食 生產(chǎn)土地補(bǔ)償基金，通過橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，用于糧食主產(chǎn)區(qū)耕地改造和墾荒增 補(bǔ)耕地。在嚴(yán)格落實(shí)耕地先補(bǔ)后占前

11、提下嚴(yán)控污染，推廣綠色農(nóng)業(yè)，增加土地的有機(jī)質(zhì)，減少化肥與農(nóng)藥的使用，改善耕地質(zhì)量，提高土壤肥力。（二）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力培訓(xùn)針對(duì)不同農(nóng)民實(shí)行免費(fèi)分類教育培訓(xùn)。一是農(nóng)村實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，包括高產(chǎn)優(yōu) 質(zhì)小麥、水稻、玉米新品種、高產(chǎn)高效種養(yǎng)技術(shù)、防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)、節(jié)本增效技術(shù)、 農(nóng)機(jī)新技術(shù)、節(jié)水灌溉技術(shù)、農(nóng)作物病蟲害防治技術(shù)、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工技術(shù)等， 提高農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力。 二是市場(chǎng)信息獲取、營銷方法培訓(xùn)。要 充分利用廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等媒體手段和農(nóng)業(yè)科技直通車、宣傳欄等，對(duì)農(nóng)民 進(jìn)行市場(chǎng)信息獲取、營銷方法培訓(xùn)，提升農(nóng)民獲取信息、利用信息的自覺性、主 動(dòng)性。（三）加強(qiáng)水資源綜合管理，節(jié)約糧食1 .

12、保水節(jié)水。一是建設(shè)高效節(jié)水防污的城鎮(zhèn)化模式。 嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)環(huán)境 保護(hù)法律和法規(guī)，控制污染工業(yè)生產(chǎn)。二是建立節(jié)水型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系。 積極發(fā)展 節(jié)水灌溉工程，推廣節(jié)水技術(shù)，更新節(jié)水器具，改造和整治灌區(qū)及輸水渠道，制 定和完善科學(xué)的用水定額及指標(biāo)評(píng)價(jià)體系：采用有效的科技和經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)水資 源的優(yōu)化配置，提高水資源利用率，促進(jìn)水資源的供需平衡。三是提高全民保護(hù) 水資源的意識(shí)，形成保水、節(jié)水的良好風(fēng)氣。2 .節(jié)約用糧。把節(jié)約用糧作為一項(xiàng)長(zhǎng)期工作抓好，加強(qiáng)宣傳教育，使城鄉(xiāng)人 民都節(jié)約用糧。杜絕糧食收割物流、儲(chǔ)運(yùn)中“跑冒滴漏”現(xiàn)象，引導(dǎo)農(nóng)戶科學(xué)保 糧，從國家糧食安全的角度制定代農(nóng)儲(chǔ)糧補(bǔ)貼政策，建立新的儲(chǔ)糧

13、機(jī)制，國有糧食收儲(chǔ)企業(yè)要積極開展代農(nóng)儲(chǔ)糧業(yè)務(wù)， 幫助農(nóng)戶將自儲(chǔ)糧保管好、運(yùn)作好，解決農(nóng)戶儲(chǔ)糧的后顧之憂。從政策上鼓勵(lì)節(jié)約用糧，提倡工業(yè)用糧節(jié)約代用，各部門 都要進(jìn)一步加強(qiáng)糧食管理，采取各種必要的手段，促進(jìn)糧食科學(xué)、合理的使用。（四）提高種糧效益，增加農(nóng)民收入1 .通過科學(xué)種田、科技創(chuàng)新來提高糧食的單產(chǎn)和品質(zhì)。 大力推廣優(yōu)質(zhì)專用糧 食品種，以國家良種補(bǔ)貼項(xiàng)目為契機(jī)，積極引導(dǎo)農(nóng)戶購買高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)新品種。 加快 中低產(chǎn)田土地改造，擴(kuò)大高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田土面積，建立土壤培肥技術(shù)體系，促使耕地 用養(yǎng)平衡和肥料資源優(yōu)化配置，提高土地單位面積的產(chǎn)量和質(zhì)量。充分利用廣播、 電視、組織現(xiàn)場(chǎng)觀摩等手段，宣傳推介科學(xué)技術(shù)和科研

14、成果，引導(dǎo)農(nóng)民自覺應(yīng)用 先進(jìn)科技。2 .促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，規(guī)?；?jīng)營。加快制定和修改相關(guān)的法規(guī)，明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán) 制度，穩(wěn)定“農(nóng)心”，加快耕地流轉(zhuǎn)，便于規(guī)模經(jīng)營。明確流轉(zhuǎn)方式，制定操作 細(xì)則。對(duì)轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶按租期長(zhǎng)短實(shí)行階梯補(bǔ)助，出租時(shí)間越長(zhǎng)，則單位土地 面積的補(bǔ)助越高。對(duì)種糧大戶（承租戶）提供低息貸款，按種植面積和出售糧食數(shù) 量進(jìn)行補(bǔ)貼。重視農(nóng)地保護(hù)，農(nóng)地農(nóng)用，不準(zhǔn)棄耕、劣耕及在耕地上建造房屋， 確保耕地在流轉(zhuǎn)過程中不改變用途。 通過耕地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村土地向種田能手集 中，提高糧食生產(chǎn)的集約化水平。3 .完善糧食價(jià)格機(jī)制。糧食價(jià)格機(jī)制應(yīng)做到使糧價(jià)穩(wěn)中有升， 使農(nóng)民的收益 得到保障，確保農(nóng)民通過種糧

15、得到實(shí)惠。根據(jù)糧農(nóng)勞動(dòng)付出情況，健全我國糧食 最低保護(hù)價(jià)政策體系，建立種糧收益與務(wù)工收益、種糧收益與經(jīng)濟(jì)作物收益、種 糧收益與農(nóng)資價(jià)格掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在充分考慮種糧綜合成本和核定合理比較效 益的前提下，逐步完善定價(jià)機(jī)制，提高糧食最低收購價(jià)格，確保種糧農(nóng)民合理的 收益。4 .建立糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制。 要建立新型糧食直補(bǔ)基金。其資金來源： 一是將現(xiàn)行的糧食直補(bǔ)資金從糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中分離出來，提高直補(bǔ)資金份額，納入新型糧食直補(bǔ)基金。二是整合國家用于良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合 補(bǔ)貼的資金來源，納入新型糧食直補(bǔ)基金。三是吸納銷區(qū)商品糧調(diào)銷補(bǔ)償金。形 成合力，并加大補(bǔ)貼總量，直接補(bǔ)償給種糧農(nóng)民。提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，使得農(nóng)民種糧 的收益不低于從事經(jīng)濟(jì)作物種植所獲得的收益，扶持糧食主產(chǎn)區(qū)糧食加工企業(yè)。優(yōu)先考慮糧食主產(chǎn)區(qū)的有利條件和鼓勵(lì)糧食主產(chǎn)區(qū)增收的需要，在政策上給予傾斜，新上項(xiàng)目、新建糧食加工企業(yè)，原則上就近在糧食主產(chǎn)區(qū)設(shè)立。支持糧食主 產(chǎn)區(qū)拉長(zhǎng)糧食產(chǎn)業(yè)鏈條，提高附加值，加大農(nóng)業(yè)增值收入。要堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)