基于城鎮(zhèn)化發(fā)展下的財政金融改革

1、    基于城鎮(zhèn)化發(fā)展下的財政金融改革    周紅波一、財政與金融在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中所出現(xiàn)的問題（一）財政在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中所出現(xiàn)的問題。傳統(tǒng)的財政體制，在支持城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，實(shí)際上也出現(xiàn)了一系列的問題。雖然中央政府和各級地方政府都非常重視農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，當(dāng)是城鎮(zhèn)化建設(shè)和財政體制之間的聯(lián)系并不是非常密切。財政體制，在運(yùn)行的過程中往往無法全面的支持城鎮(zhèn)化的發(fā)展。特別是地方政府的預(yù)算管理和舉債機(jī)制不完善，地方考核政績的機(jī)制也并不全面，加上很多地方政府的土地財政模式，導(dǎo)致很多地方政府的債務(wù)盲目的擴(kuò)大，這些實(shí)際上都是當(dāng)前財政在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中所出現(xiàn)的主要

2、問題。從另外一個方面看，中小城市的財政權(quán)與事權(quán)是并不匹配的。中國所采取的財政體制被稱之為五級財政體制，這樣的一種體制模式在全世界的范圍內(nèi)都是屬于比較少見的一種運(yùn)行模式。中央財政相對于省級的財政有著更強(qiáng)的影響力，而省級財政又比地方性的財政要更強(qiáng)，很多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有獨(dú)立的財政權(quán)。而且上級政府不僅僅能夠管理本級的財政，也可以對下級的城鎮(zhèn)和程序進(jìn)行管理，所以低級別的城市在公共資金投入方面還需要通過上級政府的審批。這種財權(quán)上面的限制也影響了城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)度，層層審批，導(dǎo)致金融資源大部分的配置給地級市以上的城市，而小城鎮(zhèn)還有縣城則缺乏相對應(yīng)的財政資源。政府在運(yùn)用財政資金進(jìn)行投資的過程中，往往重視新程序而

3、忽視對舊城鎮(zhèn)的改造。新的程序分區(qū)往往是工業(yè)和納稅的集中地，更多的城市聚焦在新城鎮(zhèn)的開發(fā)上，但是對于舊城市的開發(fā)走往往較為忽略。而且舊城區(qū)的改造如果進(jìn)行動遷的成本相對比較高，而且商業(yè)價值也比較低的狀況下，上級政府也并不愿意投入大量的財政資金進(jìn)行改造，這實(shí)際上也是當(dāng)前財政缺位的一個主要現(xiàn)象。除此之外，戶籍制度對于整個公共財政的投資支持也起到了重要的導(dǎo)向作用，當(dāng)?shù)氐墓藏斦τ谕鈦磙r(nóng)民工的支持是不足的，地方財力也無法滿足社會保險基金的缺口，所以在改革的過程中，特別是城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，財政資金偏好于投資一些更快地獲得回報的區(qū)域，對于城鎮(zhèn)化建設(shè)，特別是舊城改造等方面則缺乏相對應(yīng)的財政支持。（二）金融在

4、城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中所出現(xiàn)的問題。首先，從金融越位的問題上分析，很多地方政府在融資平臺方面過度的融資，對于城鎮(zhèn)化過程中的小微企業(yè)和服務(wù)業(yè)也形成了擠占效應(yīng)。中國的服務(wù)業(yè)在城鎮(zhèn)化水平相近的國家中，其平均水平相對比較低，金融機(jī)構(gòu)再融資和投資等方面往往是比較青睞基礎(chǔ)設(shè)施的投資與建設(shè)，特別是對傳統(tǒng)工業(yè)的投資比重較大，這樣就導(dǎo)致城鎮(zhèn)化過程中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，很多服務(wù)類型的產(chǎn)業(yè)得不到相對應(yīng)的融資支持。而且從信貸的比重上看，已發(fā)行債券的融資平臺特別是外源性融資的過程中，債券融資的比重相對比較低，而通過各種影子銀行等形式進(jìn)行委托貸款或者信托的模式進(jìn)行融資的比例相對較高，大量的資金融入到地方的融資平臺以及城鎮(zhèn)化過程中的

5、房地產(chǎn)業(yè)。其次，從金融缺位的問題上看，金融支持的模式也比較單一，全國的金融機(jī)構(gòu)中能夠發(fā)行企業(yè)債券的數(shù)量非常少，大部分還是采取信托和貸款的模式進(jìn)行融資。而且很多地區(qū)的中小規(guī)模的金融機(jī)構(gòu)對于地方的小微企業(yè)金融支持明顯不足。城鎮(zhèn)化的過程中，消費(fèi)金融的需求也沒有被充分的挖掘，隨著城鎮(zhèn)化的水平不斷的提高，消費(fèi)金融的單筆貸款金額也可能會下降，但是對于二三線城市的耐用品消費(fèi)的信貸需求則會隨之上升。從這一個角度上看，城鎮(zhèn)化過程中金融所能夠發(fā)揮的作用仍然是非常多，但是金融所出現(xiàn)的問題，特別是其缺位的問題影響了當(dāng)前城鎮(zhèn)化的建設(shè)進(jìn)度。二、城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中財政與金融配合改革的思考（一）要采取規(guī)范化的模式打造銀行信貸的

6、支持。從國際的經(jīng)驗(yàn)上可以看出，通過事前約束的模式，能夠?qū)鹑跈C(jī)構(gòu)以及金融市場的規(guī)范化起到重要的作用。所謂的事前約束實(shí)際上就是通過建立更加規(guī)范和嚴(yán)格的信貸規(guī)則，以此進(jìn)行相對應(yīng)的金融市場約束。政府要出臺明確的融資平臺信貸規(guī)則，特別是采取科學(xué)的方式進(jìn)行融資，如對融資平臺的貸款比例進(jìn)行限制，特別是對融資平臺對土地金融依賴度的控制上，可以通過信貸平臺的規(guī)則進(jìn)行調(diào)控。而且也可以對金融市場化的違約進(jìn)行處置。按照市場的原則嚴(yán)格控制壞賬的沖銷。如果一些金融平臺出現(xiàn)不良資產(chǎn)擴(kuò)大化的狀況，應(yīng)該通過資產(chǎn)管理公司進(jìn)行批量和快速的處理，避免這些不良資產(chǎn)影響城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的金融秩序。（二）可以通過市政債券等形式，促進(jìn)財政

7、與金融的結(jié)合。為了進(jìn)一步的調(diào)控風(fēng)險，可以讓發(fā)達(dá)的省市自主的發(fā)行債券。而對于部分信用比較好的城市來說，也可以發(fā)行市政債券。只有具備地方發(fā)債主體相對較大的市場有成熟的債券發(fā)行規(guī)模和背景，就可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行債券的發(fā)行，以此來刺激城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中一系列資金的支持。在償債保障機(jī)制的設(shè)計(jì)方面，應(yīng)該通過資源稅收入和財產(chǎn)稅收等方式支持債券的發(fā)行，為政府償還債券的能力提供相對應(yīng)的保障，而且一旦市政債券的發(fā)行主體違約，上級政府錦江代償較少的比例。所以市政債券能夠從財政與金融結(jié)合的角度為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供新的金融產(chǎn)品支持。（三）在城鎮(zhèn)化的發(fā)展背景下，也可以采取公私合作的方式，采取ppp融資等創(chuàng)新手段，以此來分散風(fēng)險

8、。政府可以通過貸款證券化的形式。在信貸過程中加入擔(dān)保和融資計(jì)劃，以此來推動債券的發(fā)行。未來中國的地方政府如果和社會資金進(jìn)一步的合作，就需要讓平臺貸款進(jìn)一步證券化，而且對于公私合作項(xiàng)目也可以采取貸款證券化的形式，形成相對應(yīng)的資金支持。不過在這樣的一種債券發(fā)行的過程中，應(yīng)該對債務(wù)違約的保險，特別是與之相關(guān)的信用風(fēng)險緩釋工具進(jìn)行進(jìn)一步的打造。所以這就需要債券發(fā)行主體，有一定的償債能力，并且有相關(guān)的創(chuàng)新手段對金融風(fēng)險進(jìn)行分散化，這樣有利于公私合作的多元化發(fā)展。所以，綜合上述的分析可以看出，無論是采取股權(quán)投資基金或者是發(fā)行相對應(yīng)的債券，都可以考慮引進(jìn)一些民間資本，結(jié)合財政資金的支持，進(jìn)一步的形成實(shí)力較強(qiáng)

9、的融資平臺，可以更好的推進(jìn)大型機(jī)構(gòu)的投資者在城鎮(zhèn)化過程中的合作。所以應(yīng)該放寬各類大型機(jī)構(gòu)的投資者對于基礎(chǔ)設(shè)施股權(quán)投資比例的限制，鼓勵更多的投資者關(guān)注城鎮(zhèn)化發(fā)展中的各類項(xiàng)目，直接吸引民間資本和外部資本融入到各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中。隨著地方政府的舉債空間逐漸有限，財政資金和金融模式的結(jié)合這樣的一種合作模式，將成為以后城鎮(zhèn)化過程中的資金募集主流。三、結(jié)語在過去的一段時間中，為了鼓勵金融資金在城鎮(zhèn)化建設(shè)里面的積極作用，所以政府采取了一系列的措施引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入到城鎮(zhèn)中，發(fā)揮其應(yīng)有的融資效應(yīng)，鼓勵城鎮(zhèn)各種產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化自身的落后產(chǎn)能，并且刺激城鎮(zhèn)建設(shè)的投資。這些方式實(shí)際上也在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中起到了一定積極作用。但是金融在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中仍然是存在一定的問題，包括金融越位與金融缺位的