市場經(jīng)濟發(fā)展與我國行政信賴保護之構(gòu)建.doc

1、市場經(jīng)濟發(fā)展與我國行政信賴保護之構(gòu)建【摘要】：p 政府信用缺失正嚴重制約著我國市場經(jīng)濟的正常運行，也影響社會的穩(wěn)定與和諧。借鑒法治發(fā)達國家經(jīng)驗，確立信賴保護原則，進行相應(yīng)的制度建設(shè)是建設(shè)誠信政府, 推動經(jīng)濟發(fā)展的一項有力舉措。【關(guān)鍵詞】：p 市場經(jīng)濟 信賴保護 制度構(gòu)建一、行政信賴保護的基本內(nèi)涵及其功能行政信賴保護肇始于德國行政法院判例，后經(jīng)日本和我國臺灣地區(qū)等的效仿、繼承與發(fā)展，現(xiàn)已成為大陸法系行政法之一般原則和憲法原則。在英美法系國家雖沒有明確提出信賴保護的概念，但卻提出了與此類似的制度，如英國，澳大利亞等國家確立的合法預(yù)期的制度，美國的不得翻供制度等。就其涵義而言，行政信賴保護是指在現(xiàn)代

2、法治國家中，基于保護人民正當權(quán)益的考慮，行政主體對其在行政過程中形成的可預(yù)期的行為、承諾、規(guī)則、慣例、狀態(tài)等因素，必須遵守信用，不得隨意變更，否則將承擔相應(yīng)的法律責任，如因重大公共利益需要變更時也必須作出相應(yīng)的補救安排。行政信賴保護要求政府守承諾講誠信，禁止政府出爾反爾，反復(fù)無常，不得擅自改變已經(jīng)生效的行政行為。如因重大公共利益需要變更行政行為而損害人民利益時，應(yīng)當予以賠償或合理補償。其目的是為私人對國家的信賴提供一定形式和程序的保護，即保障私人的既得權(quán)并維護法律秩序的安定性。行政信賴保護在行政領(lǐng)域的運用可以增強行政機關(guān)的責任感，通過明確的責任承擔機制來約束和監(jiān)督行政行為，使得行政機關(guān)在做出行

3、政行為時不得不三思而后行，由此起到事先規(guī)范行政行為、防止行政行為隨意性的效果。它適用于行政權(quán)力運作的全過程，兼具實體和程序價值，對羈束行為與裁量行為都具有規(guī)范作用，尤其對行政裁量行為有著不可替代的控制功能。因此，行政信賴保護是化解政府執(zhí)政“合法性危機”的良藥，也是維護政府公信力的最重要的保證，它由當代社會的經(jīng)濟基礎(chǔ)決定又反過來指導(dǎo)著社會經(jīng)濟的發(fā)展?？梢哉f，行政法上的信賴保護原則是專門針對政府信用問題的，是防止政府失信的有力武器。簡言之，行政信賴保護的最直接功能是打造誠信政府。二、建立行政信賴保護制度是市場經(jīng)濟發(fā)展的迫切要求隨著我國社會經(jīng)濟生活的發(fā)展，有關(guān)市場經(jīng)濟的許多問題也慢慢變得清晰起來。市

4、場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，同時也是信用經(jīng)濟的觀念正逐漸被人們所接受。市場經(jīng)濟必然要求安全性、穩(wěn)定性、秩序性，否則市場經(jīng)濟就不能健康發(fā)展。這就進一步要求每個市場主體都必須以誠信為本，講實話、辦實事，遵守信用。俗話說，“人無信而不立”。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟的運行中，“信任”被普遍認為是除物質(zhì)資本和人力資本之外決定一個國家經(jīng)濟增長和社會進步的主要社會資本。在某種意義上，信任作為市場經(jīng)濟的潤滑劑，決定了經(jīng)濟實體的規(guī)模、組織方式、交易范圍和交易形式。廣義的信用是指社會主體之間以誠實守信為基礎(chǔ)的價值取向，它既是私人交往的起碼準則，也當然應(yīng)是政府和公民關(guān)系的準則?！盁o恒產(chǎn)者無恒心”，如果政府不能保護公民正當?shù)男刨嚴?，?/p>

5、民對未來感到不確定，在交易中就會層層防范，交易成本就會激增，經(jīng)濟效率很難提高。信用可以視為一切文明的生產(chǎn)方式、生活方式的立足點和歸宿?？梢赃@樣說，信用發(fā)展到什么程度，社會經(jīng)濟制度就貫徹到什么程度，法治就進行到什么程度，體制的效率就達到什么程度。但是在我們的社會經(jīng)濟生活中，不講信用已成為一種司空見慣的現(xiàn)象。信用缺失不僅表現(xiàn)為市場參與者存在著失信行為，而且在政府及執(zhí)法者中也存在著信用低落現(xiàn)象。信用缺失，尤其是政府信用缺失正嚴重制約著我國市場經(jīng)濟的正常運行，影響著我國對外開放的環(huán)境，也使廣大公民的利益受到嚴重損害，障礙我國依法治國的全面推進和社會和諧社會的構(gòu)建。因此，當前我們必須整頓和規(guī)范信用秩序。

6、而在社會信用體系中，政府信用處于基礎(chǔ)和核心地位。所以，當前整頓和規(guī)范信用秩序，應(yīng)把加強政府信用建設(shè)，構(gòu)建誠信政府放在首要位置。借鑒法治發(fā)達國家經(jīng)驗，確立信賴保護原則，進行相應(yīng)的制度建設(shè)是建設(shè)誠信政府的一項有力舉措。三、我國行政信賴保護的立法現(xiàn)狀與問題在學術(shù)界和實務(wù)界的推動下，體現(xiàn)現(xiàn)代實質(zhì)意義的“法治”精神的信賴保護原則已經(jīng)逐步在我國立法上予以體現(xiàn)。1999年11月最高人民法院通過的關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋中涉及信賴保護問題；20_4年3月14日通過的憲法修正案規(guī)定:“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”、“國家尊重和保障人權(quán)”、“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實

7、行征收或者征用并給予補償”，被理論界視為信賴保護原則在行政法規(guī)范上確立的憲法依據(jù)；20_4年3月22日國務(wù)院頒發(fā)的全面推進依法行政實施綱要，將“誠實守信”作為依法行政的基本要求之一明確規(guī)定下來；20_4年7月1日實施的中華人民共和國行政許可法，首次以立法的形式提出了信賴保護原則。該法第8條規(guī)定：“公民，法人或其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律，法規(guī)，規(guī)章修改或廢止，或者準許行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民，法人或其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應(yīng)當

8、依法給予補償。”然而，拿真正的信賴保護制度進行對照，我國的行政信賴保護還有許多缺憾。1.觀念上漠視個人利益的保護長期以來，由于實行中央高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟，國家利益與每個社會成員的利益緊緊地捆綁在起，社會成員不存在獨立于國家整體利益之外的個人利益。有意或無意間以犧牲個人利益來保全整體利益。目前，這種漠視個人利益的思想在我國政府及其官員中仍一定程度的存在。2.立法缺失，適用范圍有限我國目前單行行政法中唯一引入信賴保護原則的是行政許可法。雖然該法第8條作出了行政機關(guān)不得擅自改變已生效的行政許可，如撤銷或變更應(yīng)補償?shù)纫?guī)定，但這種規(guī)定只是泛泛而談，何為公共利益？實踐中具體如何補償，受害人應(yīng)如何主張自己的

9、權(quán)利，主張權(quán)利的時效，補償限額等問題都沒有明確的規(guī)定，司法實踐中操作困難，公民的合法權(quán)利很難得到實際保障。而其他重要的法律法規(guī)尚未規(guī)定信賴保護原則，行政程序法尚處在起草建議階段，信賴保護的適用范圍還很有限。3.行政行為的撤銷與廢止制度缺失信賴保護原則在行政法上主要體現(xiàn)為對行政行為的撤銷與廢止設(shè)置必要的限制，然而，我國立法并沒有嚴格區(qū)分無效行政行為和可撤銷行政行為，實踐中可撤銷行政行為范圍極其寬泛。在機械的依法行政觀念的支配下，行政行為的撤銷與廢止基本上采自由，結(jié)果是行政相對人的信賴利益得不到切實的保障，政府的公信力無法得到提升。4.行政補償和國家賠償制度不完善有損害必有補償或賠償，這是法治國家

10、對社會成員的承諾。然而，就補償而言，目前，在立法上我國有關(guān)行政補償?shù)囊?guī)定只是散見于各個單行法中，而且過于籠統(tǒng)，補償?shù)姆秶?、標準、程序等缺乏統(tǒng)一性。在實際操作中，補償不公、補償不到位甚至應(yīng)補不補的情況比比皆是;而現(xiàn)行的國家賠償法更是因為賠償范圍過窄，賠償標準過低、賠償條件程序過于苛刻，“口惠而實不至”，甚至被人們戲稱為“國家不賠法”。5.監(jiān)督救濟制度缺失一方面，立法的缺失，使得司法機關(guān)對信賴利益進行司法救濟的過程中，往往存在無法可依的局面；另一方面我國行政復(fù)議法和行政訴訟法，將行政指導(dǎo)、行政合同、規(guī)章及以下的行政規(guī)范排除在復(fù)議和司法審查范圍之外，不能對行政行為的隨意改變形成全面有效的司法監(jiān)督和制

11、約，公民因上述行政行為的改變而使信賴利益受到損害也難以尋求法律救濟。 四、建立完善我國行政信賴保護制度的構(gòu)想中國發(fā)展市場經(jīng)濟，最大的危害是行政權(quán)力的濫用，在公法領(lǐng)域引進私法的誠信原則，建立行政信賴保護保護制度，制約行政權(quán)的運行，是一個必然選擇。在此，筆者對信賴保護制度在我國的建立和完善提出一些初步的構(gòu)想。1.樹立誠信政府的觀念，培養(yǎng)“以民為本”的執(zhí)政理念 這里關(guān)鍵是要使每一個政府官員都能對政府的權(quán)力來和行使規(guī)則有一個正確的了解。依照 “社會契約論”理論，政府的每項權(quán)力都來自人民的授予和委托，因此，政府必須在合法的范圍內(nèi)，誠實守信的行使權(quán)力，履行職責；一切國家權(quán)力皆來于人民，它為民所有，更要為民

12、所用。中國新一代領(lǐng)導(dǎo)人提出：立黨為公，執(zhí)政為民，要“以人為本”，正是順應(yīng)中國社會轉(zhuǎn)型的要求，執(zhí)政理念從“以國家為本”向“以民為本” 的轉(zhuǎn)變。 2.加快行政信賴保護的法制化建設(shè)冷觀我國現(xiàn)狀，目前尚不具備適用信賴保護原則的條件，首先是立法缺失。“我國法官消極的作風和司法權(quán)孱弱的現(xiàn)狀使得寄希望于法官造法，大膽運用原則判案恐怕還需假以時日?！币虼耍瑢⑿刨嚤Ｗo原則寫入立法是關(guān)鍵的一步。(1)制定我國的行政程序法：要盡快制定統(tǒng)一的行政程序法，在將來的行政程序法中明確確立信賴保護原則為我國行政法的基本原則，拓寬信賴保護原則的適用領(lǐng)域。具體做法可以借鑒德國行政程序法和我國臺灣地區(qū)行政程序法的相關(guān)規(guī)定，就信賴保

13、護原則的適用范圍、構(gòu)成條件、程序等作出原則性的規(guī)定。(2)在各單行行政法中明確信賴保護原則的具體運用和制度:要完善行政許可法中關(guān)于行政信賴保護的規(guī)定，并在其他相關(guān)單行行政法中對行政信賴保護加以具體規(guī)定。除了行政程序法，行政法很難會有制定統(tǒng)一法典的機會，錯過這個機會，信賴保護原則就有被擱置的危險，因此筆者強烈渴望將來的行政程序法中能接納這一體現(xiàn)法治進步的重要原則。3.建立完善行政行為的撤銷與廢止制度要在未來的行政程序法中以信賴保護原則為統(tǒng)率，建立完善行政行為的撤銷與廢止制度。將無效的及輕微瑕疵的行政行為排除在可撤銷行政行為之外，科學界定可撤銷行政行為的范圍。然后仿照大陸法系國家的通常做法，將可撤

14、銷行政行為區(qū)分為授益、負擔及復(fù)效的行政行為，針對不同的行為設(shè)置不同的制度。行政行為的廢止可參照撤銷建立制度。4.完善行政補償制度和國家賠償制度為了切實保護公民對行政的信賴利益，必須完善我國的行政補償制度和國家賠償制度。關(guān)鍵是要制定統(tǒng)一的行政補償法，修改國家賠償法。并以此為依托，擴大補償、賠償?shù)姆秶惶岣哐a償、賠償?shù)臉藴剩煌晟蒲a償、賠償?shù)某绦颉?.建立完善監(jiān)督救濟制度（1)完善行政復(fù)議和行政訴訟制度。行政復(fù)議和行政訴訟兼具對行政的監(jiān)督功能和對公民權(quán)益的救濟功能。我國目前的行政復(fù)議法和行政訴訟還不能擔當這個重任，所以筆者建議適時對行政復(fù)議法和行政訴訟法做大的修改，將行政指導(dǎo)、行政合同、規(guī)章及以下的

15、行政規(guī)范都納入司法審查范圍，短時期內(nèi)可以司法解釋的形式予以補充。(2)建立行政判例制度。信賴保護原則屬于比較抽象、具有彈性的法律原則，從世界各國的經(jīng)驗來看，信賴保護原則的良好適用，需要在實踐中積累經(jīng)驗，并通過司法判例加以固定化，保證國家法律適用的統(tǒng)一，我國應(yīng)當予以借鑒。6.推進政務(wù)公開，完善政府責任制度沒有了解，何來信賴？政務(wù)公開既是公民參政、議政、監(jiān)督行政的前提，也是構(gòu)建政府和公民相互信任關(guān)系的基礎(chǔ)。因此，要積極推進政務(wù)公開，增加行政的透明度，有效監(jiān)督政府行為，防止其言而無信，出爾反爾；同時，通過公開，保障公民參政、議政，增加官民之間的了解、溝通和信任，建立現(xiàn)代社會官民之間相互信任的良好合作關(guān)系。當前推進政務(wù)公開工作的關(guān)鍵是要認真貫徹落實中華人民共和國政府信息公開條例。該條例于20_7年1月17日由國務(wù)院頒布，并已于2021年5月1日開始施行。政府失信和政府責任制的不健全也有很大關(guān)系。因此，建立行政信賴保護，進行政府信用建設(shè)，還必須完善政府責任制度。當前特別需要強化政府的政治責任，建立和完善行政首長在政府工作中出現(xiàn)重大違法、失職、濫用職權(quán)等情形時罷免、引咎辭職或責令辭職的責任制度。筆者最后還要