政府履行救助職責(zé)與保護被救助人的受助自由

1、政府履行救助職責(zé)與保護被救助人的受助自由 國務(wù)院近日審議并原則通過的城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法（以下稱“新辦法”）與即將廢止的1982年的城市流浪乞討人員收容遣送辦法（以下稱“舊辦法”）比較，其最大的變化和進步是：將原定位為政府的權(quán)力，相對人義務(wù)的對城市流浪乞討人員的“收容遣送”改為“救助管理”，并相應(yīng)將之定位改變?yōu)檎穆氊?zé)和相對人的權(quán)利。 “舊辦法”并沒有明確將收容遣送定性為“治安管理措施”和“行政強制措施”，而是將之定性為“救濟、教育”和“秩序保障”措施，該辦法第一條規(guī)定，“為了救濟、教育和安置城市流浪乞討人員，以維護城市社會秩序和安定團結(jié)，特制定本辦法”。但辦法的內(nèi)容體現(xiàn)的

2、定性是強制性或準強制性的，人們從辦法內(nèi)容看到的多是政府的權(quán)力和相對人的義務(wù)，例如，辦法第二條規(guī)定，“對下列人員，予以收容、遣送”，這里似乎看不到有任何自愿或可商量、斟酌的余地。第六條規(guī)定，“被收容人員必須遵守以下規(guī)定”，如服從收容、遣送等（共四項），這顯然是義務(wù)而不是權(quán)利，但對收容者卻沒有這樣詳細列舉的義務(wù)規(guī)定。由于“舊辦法”規(guī)定的內(nèi)容與其立法目的脫鉤，就使其關(guān)于收容遣送的“救濟”定性變味以及政府、相對人權(quán)力、義務(wù)定位倒置。 “新辦法”對“舊辦法”的修正，正是對政府這種行為定性、定位的改變。這種定性、定位的改變不僅表現(xiàn)為“新辦法”將法規(guī)名稱從“收容遣送”改變?yōu)椤熬戎芾怼保ㄟ@只是文字表述的改變

3、），而且更重要的表現(xiàn)在整個“新辦法”的內(nèi)容始終貫徹相對人接受救助自愿，政府施救不能強制的原則?！靶罗k法”規(guī)定，政府要采取措施，對城市流浪乞討人員提供救濟，而政府出資舉辦的收容機構(gòu)對特定相對人實施救濟時，必須征得相對人的同意。這種規(guī)定即表明，政府對流浪乞討人員提供救濟是其職責(zé)而非權(quán)力，相對人接受救濟是其權(quán)利而非義務(wù)。 那么，“新辦法”為什么要賦予政府對流浪乞討人員提供救濟的職責(zé)呢？為什么要明確界定政府對流浪乞討人員提供救濟是其職責(zé)而非權(quán)力，流浪乞討人員接受政府救濟是其權(quán)利而非義務(wù)呢？ 對流浪乞討人員提供救濟并非是必須由政府提供的“公共物品”。在國外，這種“公共物品”很多是由非政府組織的公益團體、

4、慈善機構(gòu)提供的。但是，政府也并非置身事外，在現(xiàn)代社會，許多國家（特別是所謂“福利國家”）的政府通過多種方式參與對流浪乞討人員的救濟，如向從事這項事業(yè)的公益團體、慈善機構(gòu)提供財政、物資資助，提供有關(guān)設(shè)施和工作條件，甚至自己舉辦收容救助機構(gòu)，直接對流浪乞討人員提供救濟等。現(xiàn)代政府之所以與非政府組織一道，參與，甚至直接從事此種福利事業(yè)，其原因在于：第一，時代的發(fā)展導(dǎo)致人們觀念的變化。早期自由資本主義時代，人們認為政府權(quán)力與人民權(quán)利、自由是截然對立的。政府權(quán)力越大，管事越多，人民的權(quán)利、自由就越少。因此，政府管事越少越好。自上世紀二、三十年代后，由于“市場失靈”，人們開始重新認識政府的作用，政府不再被

5、認為是人民權(quán)利、自由的對立物，而是應(yīng)該和可以利用多為人民辦事的。政府不僅應(yīng)消極地保護人民的權(quán)益、自由，而且應(yīng)該主動地為人民提供服務(wù)，提供福利；第二，現(xiàn)代政府所具有的消極和積極職能均要求政府在社會救濟方面有所作為。政府的消極職能主要是維護社會秩序，政府的積極職能主要是促進社會經(jīng)濟發(fā)展。很顯然，社會上如流浪乞討人員過多，得不到救濟和管理，不要說不利于保障或促進社會經(jīng)濟的積極發(fā)展，也談不上社會秩序的消極維護；第三，沒有政府的支持，民間從事這項事業(yè)，可能會因財力不足或其他條件缺陷而發(fā)生種種困難。發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，要做好對流浪乞討人員的救助這件事，必須同時調(diào)動和發(fā)揮政府和民間兩個積極性。 對流浪乞討人

6、員救助這件事，既然政府應(yīng)該做和可以做，那么為什么不是其權(quán)力而只是其職責(zé)呢？這是因為：第一，政府做這件事，相對人沒有必須服從的義務(wù)。因為公民流浪乞討并非為法律所禁止，法律沒有禁止的事即是公民的自由。對于政府的救助，流浪乞討者完全有接受的權(quán)利和不接受的自由，而沒有必須接受和服從的義務(wù)。既然不存在服從，就談不上權(quán)力；第二，從法律上講，這件事是政府應(yīng)該和必須做的，政府應(yīng)該和必須對流浪乞討人員提供救助管理，而不是可做可不做。應(yīng)該和必須做是義務(wù)、職責(zé)；可做可不做則是權(quán)力（權(quán)力通常是可放棄的，雖然政府權(quán)力不得隨意放棄，但亦有很大的自由裁量因素）。當(dāng)然，我們說對流浪乞討人員救助做這件事是政府的職責(zé)，并不意味著

7、這件事只能由政府來做，而不允許民間做，也不意味著只能由政府親自做，而不允許政府委托有關(guān)機構(gòu)或組織做。同時，我們說對流浪乞討人員救助是政府的職責(zé)，也不意味著政府必須隨時滿足每個流浪乞討人員的要求，有求必應(yīng)。政府只能在其財力和條件范圍內(nèi)盡可能去滿足，而不能由政府將所有流浪乞討人員全部包下來；第三，對流浪乞討人員救助的性質(zhì)不僅決定了它不是政府的權(quán)力，而且也決定了它不是任何其他人的權(quán)力，這件事不應(yīng)該成為任何人的權(quán)力。因為權(quán)力是與一定的強制性相聯(lián)系的。而救助必須尊重被救助人的自愿。強制他人接受救助將使救助變質(zhì)、變味（現(xiàn)實的教訓(xùn)已證明了這一點）。當(dāng)然，任何人提供救助也不一定是其義務(wù)、職責(zé)使然。救助對于一般

8、人來說，通常是基于其自愿，基于其道德，而不是基于其義務(wù)、職責(zé)，只是對于特定人，法律才將某種救助確定為他的義務(wù)、職責(zé)。對于現(xiàn)代政府來說，對流浪乞討人員提供救助無疑是其義務(wù)、職責(zé)，而不是其愿意做就做，不愿意做就可以不做的。當(dāng)然是在其財力和條件允許的范圍內(nèi)去做。 既然對流浪乞討人員提供救助是政府的義務(wù)、職責(zé)，那么，接受或不接受政府的救助就應(yīng)該是流浪乞討人員的權(quán)利、自由。其權(quán)利表現(xiàn)在：他可以申請政府救助，政府只要認為他符合救助條件，且政府具備滿足申請人相應(yīng)救助申請的條件，就應(yīng)該給予申請人所申請的救助（通常由政府舉辦或資助的救助機構(gòu)實施）。如政府拒絕救助，他可以向法院提起行政訴訟。其自由表現(xiàn)在：流浪乞討人員可以接受，也可以拒絕政府提供的救助，其接受救助，到了政府舉辦或資助的救助機構(gòu)以后，想離開還可以隨時離開。當(dāng)然，這種權(quán)利和自由也不是絕對的，如果有