公路工程調整概算管理辦法編制思路

1、公路工程調整概算管理辦法編制思路公路工程調整概算管理辦法編制思路摘 要：目前，受國內(nèi)政策、國際原油價格上漲的影響，一些主要材料價格上漲 幅度較大，作為工程造價的主要因素，對工程造價的影響幅度較大。而國家計 委又于 1999 年在關于加強對基本建設大中型項目概預算中 “價差預備費 ”管理 有關問題的通知中，取消了造價增漲預留費，使價格變化這個動態(tài)因素引起 的費用變化在工程造價中沒有處理的渠道。另外，一些政策性調整及重大設計 變更等也引起了概算費用的較大變化。在這種情況下，調概工作顯得非常有必 要。在這種形式需求下，交通部委托陜西省交通廳編制 “公路工程調整概算管理 辦法”。本文就公路工程調整概算

2、管理辦法編寫內(nèi)容做一簡要說明。 關鍵詞：調整概算；管理辦法；編制思路2006年2月，陜西省交通廳根據(jù)交通部公路司交公便函 200633 號“關于編 寫公路工程調整概算管理辦法的委托函委托，組織管理、建設、設計、施 工、監(jiān)理等單位的人員就此問題進行了初步討論，形成了初步意見及編寫大綱。 在此基礎上又經(jīng)過與部里多次溝通、組織了多次討論、經(jīng)過調整及完善最終形 成了“公路工程概（預）算管理辦法 （征求意見稿 ） ”。筆者就參與編寫過程中對于辦 法名稱的確定、適用范圍及調整概算的界定、條件、內(nèi)容、時機、程序及權限 等的確定做 簡單介紹。1 背景及辦法名稱的確定在工程項目建設中采用限額設計是我國工程建設領

3、域控制投資支出，有效使 用建設資金的有力措施。按照批準的設計任務書及投資估算控制初步設計，按 照批準的初步設計總概算控制施工圖設計。將上階段設計審定的投資額和工程 量先分解到各專業(yè)、再進一步分解到各單位工程和分部工程。通過限額設計， 嚴格控制技術設計和施工圖設計的不合理變更，以保證總投資額不被突破。批 準的初步設計概算作為投資控制的最高限額，更好地處理了技術與經(jīng)濟對立的 關系，提高了設計質量，扭轉了投資失控的現(xiàn)象，在公路工程投資控制中發(fā)揮 了至關重要的作用。同時，公路工程具有建設規(guī)模大、工程結構復雜、建設工期長等特點，決定 了公路工程造價管理是一個動態(tài)管理的過程。任何一個工程從決策到竣工交付

4、使用，都有一個較長的建設周期，在預計工期內(nèi)，許多影響工程造價的動態(tài)因 素會發(fā)生變化，這種變化使得工程造價在整個建設期中處于不確定狀態(tài)，直到 竣工決算后才能最終確定工程的實際造價。近年來，隨著國家宏觀調控政策以及國際原油價格波動的影響，引起外購材 料價格有較大幅度的上漲，石油瀝青、汽柴油價格也有較大波動；同時，公路 建設進入山區(qū)后，由于工程地質條件的復雜性，工程建設變更量也開始增大； 還有設計新理念，技術標準、規(guī)范變化，路面加厚等因素導致費用的變化；另 外，由于項目資本金不足，建設期延長導致貸款利息增加；還有一些國家政策 性調整，如征地拆遷補償標準的變化、交通部交公路發(fā) 2005230 號交通部

5、關 于完善公路基本建設工程概算預算編制辦法有關內(nèi)容的通知、貸款利率的調 整，使得公路工程原批復的初步設計概算與項目實施所需的投資存在不同程度 的差異。而且有些項目在審計過程由于實際支出費用與概算存在較大差異，導 致項目審計無法下結論，項目竣工驗收無法進行。為加強對公路工程建設項目 的靜態(tài)控制、動態(tài)管理、真實反映建設項目的投資控制，有必要對建設項目初 步設計概算進行調整。但哪些項目需要調概、哪些項目不需要 ?界定很困難。基于中國的國情，一但 有了調概這個政策，可能各個項目都會提出自己充分的理由來爭取調概，會不 會造成敞開口子花錢問題，會不會給造價管理帶來新的隱患。目前，公路建設 每公里造價已很高

6、了， 有些項目已達 8000萬元/公里以上， 再專門出臺調整概算 管理辦法會給外界造成交通行業(yè)對造價管理不嚴謹?shù)挠绊憽Ｒ虼?，建議辦法名 稱是否改為 “公路工程造價管理辦法 ”、“公路工程建設項目投資控制管理辦法 ” 或“加強公路工程概算管理的若干規(guī)定 ”或“公路工程概算管理辦法 ”等。為了更廣泛的征求各方意見和建議， 經(jīng)請示交通部同意， 在 2006年 4 月福州 召開的全國公路 （交通）定額 （造價）站站長會議上，專門安排對該 “調整概算管理辦 法”進行征求意見。與會代表一致認為調整概算管理辦法會給行業(yè)帶來一些負面 影響，應采用 “公路工程概預算管理辦法 ”不僅要規(guī)范概算管理，對預算管理也

7、應進行規(guī)范。經(jīng)請示交通部后將辦法的名稱正式調整為 “公路工程概 （預）算管理 辦法”。2 關子辦法的適用范圍考慮到建設項目管理權限的劃分不同，有些項目是交通部管理，有些項目是 各省管理，省管項目一般由省發(fā)改委批初步設計，因而，在適用范圍上僅限于 交通部批準初步設計的新建、改建項目。對于民營資本、外資投資基礎設施情 況，按國務院關于投資體制改革的決定，應為核準制，不再經(jīng)過批準項目建議 書、可行性研究報告和開工報告的程序， 對于概算是否批復、 決定中沒有明確但 根據(jù)部分省外資、民營資本投資公路項目的情況采看，有些項目套取銀行貸款， 有些項目編制虛假概算、以作為與政府談收費年限的條件 ,有些項目虛列

8、成本進 行轉讓。公路建設項目投資大小直接關系到道路使用者的權益，恰是這部分項 目需要加強管理?？紤]到該部分項目是否納入管理的問題，在辦法中未明確說 明投資主體是政府或國有組織。3 關子辦法的管理范圍從管理辦法應管理的范圍來看，應包括以下內(nèi)容：3.1 貫徹國家有關概 （預）算管理的方針、政策與規(guī)定；3.2 科學合理的制定公路建設工程概 （預）算的計價規(guī)則；3.3 對建設項目設計概 （預）算的編制、審查、審批；3.4 對概（預）算執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查、調整；3.5 對編制、咨詢審查單位和從業(yè)人員的管理；3.6 對概（預）算編制價格等資料的收集、整理、發(fā)布；3.7 概（預）算的信息化管理考慮到上述內(nèi)容

9、在其他有關辦法中已有要求，故本辦法的管理范圍僅限于概（預）算的編制、審查、審批、監(jiān)督、調整。從辦法所管對象來看，單位或機構主要有交通主管部門、造價管理機構、項 目業(yè)主、設計單位、監(jiān)理單位?？紤]到目前國內(nèi)監(jiān)理單位主要是為項目業(yè)主提 供服務的現(xiàn)狀，在辦法中對監(jiān)理單位及人員沒有提具體要求；對于從事概（預）算編制、審核人員的資格在辦法中進行了明確要求。4 關于辦法的管理權限及責任的劃分4.1 按照誰批復誰管理的原則。交通部負責審批的概算，其監(jiān)督管理、調整由 交通部負責；省級交通主管部門審批的預算、其監(jiān)督管理、調整由省級交通主 管部門負責。4.2 明確了有關單位和部門的責任。 省級交通主管部門負責概算的

10、執(zhí)行， 對投 資控制承擔管理責任；省級交通 （公路）工程造價 （定額）管理機構負責概 （預）算審 查，對真實反映項目所需的建設費用承擔管理責任；項目法人負責預算的執(zhí)行， 是投資控制的主體、對投資控制承擔主要責任；設計單位負責概 （預 ）算編制，對 真實反映項目所需的建設費用承擔主要責任。在辦法編制及討論過程中， 也提及對于概 （預）算的調整，能否簡化程序。比如， 批復重大設計變更的同時視為概算費用自動調整，批復較大設計變更的同時視 為預算費用自動調整，政策性因素引起的征遷及安置補助單價及建設項目管理 費的增減由各省交通行政主管部門審批，報部備案；其他因素引起概算費用變 化報部審批。這樣，既保留

11、了原審批部門的權威性，又減少了工作量，方便了 項目管理。對于費用減少的情況，按這種思路做是沒問題的；但對于費用增加 的重大設計變更、較大設計變更，由于招標節(jié)余、預備費的使用情況不清楚， 設計變更費用的增加不一定會引起項目超概算或預算，如果視為自動調概或調預，可能會造成業(yè)主敞開口子花錢，概算或預算調整了，項目管理還節(jié)余了費用的現(xiàn)象。因此，在辦法中，否定了這種自動調整概 （預 ）算的思路5 關于調整概算費用的內(nèi)容及有關費用的計算原則5.1 調整概算費用的內(nèi)容概算調整時，哪些費用可調 ?哪些費用不可調 ?是概算調整的重點之一。辦法 編制過程中，主要考慮由于客觀因素導致的概算費用的增加，對于因管理不善

12、 等主觀原因導致的費用增加不予調整。因而，概算可調整費用應為：5.1.1 因國家政策性因素變化引起的主要外購材料價格的變化，地材價格原則 上不調；5.1.2 國家政策性因素引起的其他建設費用的變化，如國家為解決 “三農(nóng)”問題 出臺的一些政策，引起征遷單價、安置補助標準的提高；概預算編制辦法的調 整引起的建設項目管理費的增加；資金構成或貸款利率變化引起貸款利息增減5.1.3 由上級主管部門批準同意的超出批復規(guī)模、標準引起的費用變化；5.1.4 不可抗力自然災害引起的費用變化；5.1.5 其他非主觀原因引起的費用變化?？紤]到項目實施期間由于地質變化等引起的設計變更較多的情況，在概算調 整時采用算總

13、帳的方式，當總費用增加超過招標節(jié)余與預備費之和時才進行概 算調整，但在費用核定時必須遵循以上原則。5.2 調整概算費用計算原則由國家政策性因素變化引起的工程建設其他費用變化，按原批復概算相應項目的數(shù)量或費用為基數(shù)，計算調整概算費用；重大變更、較大變更只計合同價水平的建筑安裝工程費、征地拆遷費、 非設計原因的勘察設計費；一般變更只計合同價水平的建筑安裝工程費；主要外購材料、設備價格變化只計價差部分費用，并不得與工程細目單 價重復計算。6 關于概算調整的時間如何選擇概算調整的時間，既與概算的作用有關，也與項目的審計有關，其 調整時間有以下幾種情況：6.1 概算批復后，施工圖預算批復之前。施工圖預算

14、審查后，若明顯存在超概 的問題，即進行概算調整。該方案對于充分體現(xiàn)批復概算是項目實施投資控制 的最高限額，批復預算是項目實施的控制依據(jù)，對加強項目投資控制有重要的 促進作用，但此階段還處于項目工作前期，對項目實施過程可能出現(xiàn)的問題無 法充分考慮，可能會產(chǎn)生多次調概或概算調高了項目實施費用又節(jié)余了的情況。6.2 在項目實施半年后進行調概。 該方案是在施工單位已進場，工程復測工作 也已完成，地質狀況基本已探明的情況下進行調概。該方案基本達到概算作為 最高限額宏觀控制的目的，又基本反映了工程項目的所需的費用。但對于工期 較長的項目，開工半年后，雖然建設項目各項工作已全面展開，但可能還會隨 著時間的推

15、移發(fā)生一些重大變更，如果這些變更不能在已調整概算的預備費里 解決，可能會引起二次調概，會給項目的管理又帶來新的問題；也有可能對招 標節(jié)余的利用考慮不到位，前期表現(xiàn)為超概項目，后期也有可能為節(jié)余項目， 使調概后的項目節(jié)余又較多，造成不好的影響。6.3 在路基工程基本成型的情況下進行調概工作。 路基工程基本成型后， 工程 費用是否超概已經(jīng)很明朗了，這時進行概算調整相對于方案二，不確定因素已 基本消除，調概基本能控制項目實施費用，調概只會有一次；但對于超概較大 的項目，由于銀行貸款額度是按照批復概算進行的，調概太晚，會導致項目由 于資金缺乏而陷入停工困境，直接影響項目的進度。6.4 項目交工驗收后進

16、行調概。項目交工驗收后，各項費用已很清楚，調概可 真實反映項目實施所需的費用，只會有一次調概；但會造成 “秋后算帳 ”的印象， 反正費用已發(fā)生了，認也得認，不認也得認，調概完全是一種程序性的工作， 不能發(fā)揮概算作為工程建設投資最高限額的作用，會造成一種調概是滿足審計 需求的印象，同時也會出現(xiàn)方案三資金不能及時籌措的問題。在綜合考慮上述方案后，傾向于在工程項目交工驗收后，竣工驗收前進行調 概，且只能調整一次，并通過加強項目實施過程設計變更的管理，通過嚴格設 定調概條件來控制項目實施過工程費用的隨意增加，從而達到控制投資的目的。 但考慮到有些項目由于資金原因不可能等到交工驗收，需要提前調概；一些項

17、 目技術難度很大，概算不可能一次調整到位的情況，在辦法中對調概的時間、 調概的次數(shù)沒有涉及，可根據(jù)項目的實際情況靈活掌握。7 關于調整概算費用的限制根據(jù)國家基本建設管理的有關規(guī)定，初步設計概算與工可批復估算的誤差不 得大于 10。如果概算超過工可批復估算的 10% ，要么必須將概算控制在批準 的工程可行性研究報告投資估算允許幅度范圍之內(nèi)，要么需重新報批工程可行 性研究報告。目前，為了能盡快上項目，有一些效益不好的項目盡可能壓低工 可估算投資，初步設計概算編制已基本達到批復工可估算允許幅度范圍，如果 要調概，肯定會超批復工可估算允許幅度范圍。從部里近年來批復調概項目的 統(tǒng)計，超批復工可估算 20

18、以上的項目有 8 項，超批復工可估算 1020的項 目有 10 項，超批復工可估算 010的項目有 8項，約有 23以上的項目超出 了批復工可估算允許幅度范圍。若嚴格執(zhí)行國家基本建設管理的有關規(guī)定，很多項目的概算根本就無法調。因此，在辦法中沒有提及調概最大的幅度。8 關于調整概算編制的方法8.1 按現(xiàn)行概算編制辦法同口徑進行編制這種調整方法也有兩種：與概算項目完全一致的概算形式。變更量，市場價，計列相應的建設單 位管理費、貸款利息及預備費；概算形式。變更量，合同價，計列相應的建設單位管理費、貸款利息及 預備費。調整概算總費用中，對于設計變更增加費用應先扣除招標節(jié)余費用，不 足部分用預備費余額解

19、決，剩余費用列入概算調整費用。8.2 按概算項下掛工程量清單方式編制調整概算調整內(nèi)容以合同和按部設計變更管理辦法規(guī)定要求進行的設計變更為依據(jù)， 在對項目建設過程發(fā)生費用審查的基礎上，按概算項所包含的工程內(nèi)容，將工 程量清單及變更的費用進行歸類匯總，得到調整概算項的費用。第一種方法有可能會導致概算費用調高了、項目實施還節(jié)余了；如果將所有 可能發(fā)生的費用弄清楚再編制調整概算，則與第二種方法相同。第二種方法反映的是項目實際應發(fā)生的合理費用，是一種算總賬的方法。在 該方案中調整概算不反映施工技術裝備費、計劃利潤、稅金，與項目的審計內(nèi) 容是致的；另外，由于項目已交工驗收或工程量基本明確，預備費也就沒有 必要再計。綜合考慮上述兩種方法，辦法中采用第二種方法做為調整概算的編制方法。9 結語為了防止辦法出臺后，各個項目都可能提出自己充分的理由來爭取調概。辦 法對調概的報審作了嚴格