G20機(jī)制的發(fā)展歷程與前景展望

1、    g20機(jī)制的發(fā)展歷程與前景展望    張海冰【摘要】自2008年峰會以來，g20機(jī)制實現(xiàn)了三個方面的完善：議題和議程設(shè)置不斷拓展；會議機(jī)制不斷豐富；外圍機(jī)制的建立增強(qiáng)了g20的代表性和合法性。就g20機(jī)制而言，其靈活性、綜合性和紐帶性特征最為突出。g20機(jī)制的發(fā)展面臨外部和內(nèi)部的雙重因素挑戰(zhàn)，但是對g20機(jī)制的長遠(yuǎn)發(fā)展而言，保持治理的有效性與合作的平等性是g20機(jī)制能夠保持其核心地位和活力的關(guān)鍵?！娟P(guān)鍵詞】g20機(jī)制 全球經(jīng)濟(jì)治理 f11 ag20是一個典型的論壇機(jī)制，由領(lǐng)導(dǎo)人峰會、財金和協(xié)調(diào)人雙軌道對話會議、部長會議、以及專業(yè)工作組和研究小組會

2、議組成。與正式的國際組織相比，g20沒有秘書處、國際雇員和專門的辦公地點，這種非正式的國際機(jī)制特點賦予g20靈活性的同時，也帶來落實效率的不確定性。盡管如此，g20機(jī)制依然是主導(dǎo)全球經(jīng)濟(jì)治理的核心平臺，并受到國際社會的高度關(guān)注。g20議程設(shè)置不斷拓展，會議機(jī)制不斷豐富g20機(jī)制的建立可以追溯到1997年的亞洲金融危機(jī)。為了應(yīng)對有可能蔓延的金融危機(jī)，在以美國為首的七國集團(tuán)（g7）主導(dǎo)下，1998年的國際貨幣基金組織（imf）年會期間，由g7成員、中國和印尼等新興市場國家、韓國和澳大利亞等非g7發(fā)達(dá)國家共22個成員國的財長和央行行長召開了對話會議。隨后在1999年再次召開了2次類似的對話會議，奠定

3、了g20財長和央行行長會議的雛形。在這期間，g7就g20機(jī)制的成員構(gòu)成、議題設(shè)置、會議安排、與布雷頓森林體系相關(guān)組織的關(guān)系等進(jìn)行了討論，并最終選擇了由成員國擔(dān)任輪值主席，不設(shè)立秘書處的非正式機(jī)制安排。1999年12月15日在德國柏林召開了首屆g20財長和央行行長會議，參與會議的成員為20個，包括阿根廷、澳大利亞、巴西、加拿大、中國、法國、德國、印度、印度尼西亞、意大利、日本、韓國、墨西哥、俄羅斯、沙特阿拉伯、南非、土耳其、英國、美國和歐盟。這樣的一份最終成員名單主要考慮了成員國在世界經(jīng)濟(jì)中的地位和影響力，以及作為一個會議協(xié)調(diào)機(jī)制的最大容量考慮。2008年的全球金融危機(jī)推動g20財長和央行行長會

4、議升級為領(lǐng)導(dǎo)人峰會。與1997年金融危機(jī)不同，2008年的金融危機(jī)爆發(fā)在世界經(jīng)濟(jì)中心美國，為了遏制危機(jī)惡化和蔓延，美國、法國和英國共同提議升級g20對話級別至領(lǐng)導(dǎo)人峰會，以更好應(yīng)對這場歷史罕見的金融危機(jī)。實際上，升級g20財長和央行行長會議的倡議早在2004年至2005年期間，時任加拿大總理保羅·馬丁就提出過創(chuàng)建g20首腦峰會，他也因此被稱為“g20之父”。會議級別的升級，標(biāo)志著g20機(jī)制的重要性進(jìn)一步提升，也預(yù)示著世界經(jīng)濟(jì)格局的實質(zhì)性變革開始了。2009年的匹茲堡峰會明確了g20是協(xié)調(diào)全球經(jīng)濟(jì)事務(wù)的首要平臺，盡管這個首要平臺身份定位是自封的，但是由于其成員構(gòu)成的重要性和在世界經(jīng)濟(jì)格

5、局中的重要影響力，以及參會領(lǐng)導(dǎo)人的最高級別，決定了其在全球經(jīng)濟(jì)治理中不可替代的核心地位。從2008年以來，g20機(jī)制實現(xiàn)了三個方面的完善：一是議題和議程設(shè)置不斷拓展。g20峰會的議程和議題設(shè)置一直處于擴(kuò)大的趨勢，迄今為止已經(jīng)囊括了金融、貿(mào)易、投資、發(fā)展、難民、氣候變化、反腐敗等幾乎所有的全球經(jīng)濟(jì)治理議題。g20機(jī)制本身也從危機(jī)應(yīng)對為主的機(jī)制，轉(zhuǎn)型成為長效經(jīng)濟(jì)治理和短期危機(jī)應(yīng)對兼?zhèn)涞臋C(jī)制。二是會議機(jī)制不斷豐富，更多的部長級會議加入，相關(guān)的專業(yè)工作組得以建立。目前，g20的部長級會議機(jī)制有7個，包括央行行長和財長會議、勞工和就業(yè)部長會議、貿(mào)易部長會議、農(nóng)業(yè)部長會議、發(fā)展問題部長會議、旅游部長會議和

6、能源部長會議。g20的專業(yè)工作組有9個，包括國際金融架構(gòu)工作組、投資與基礎(chǔ)設(shè)施工作組、就業(yè)工作組、發(fā)展工作組、能源可持續(xù)工作組、反腐敗工作組、增長框架工作組、普惠金融全球合作伙伴關(guān)系工作組和貿(mào)易工作組。此外，還有2個研究小組，分別是綠色金融研究小組和氣候資金研究小組。三是外圍機(jī)制的建立，增強(qiáng)了g20的合法性和代表性。迄今為止，g20已經(jīng)先后建立了6個外圍組織，分別是工商20峰會（b20）、智庫20峰會（t20）、青年20峰會（y20）、勞工20峰會（l20）、市民社會20峰會（c20）和婦女20峰會（w20）。這些外圍組織的參與者不僅僅局限于g20成員方，具有非常廣泛的代表性，也彌補了g20機(jī)

7、制的合法性不足問題。g20機(jī)制具有靈活性、綜合性和紐帶性特征一是靈活性。g20機(jī)制的靈活性主要體現(xiàn)在兩個方面：一是成員數(shù)量上的靈活性，與聯(lián)合國相比，g20相對較少的成員數(shù)量更容易達(dá)成共識。并且g20成員在世界經(jīng)濟(jì)和政治格局中的重要影響力決定了其政治共識的國際影響力。二是g20論壇性質(zhì)的靈活性，在g20層面達(dá)成的所有決議和共識都不具有強(qiáng)制約束力，g20的決議需要通過相關(guān)的國際組織、機(jī)構(gòu)和成員國來執(zhí)行和落實。正是因為這樣的軟約束力，g20在推進(jìn)全球主要經(jīng)濟(jì)體之間達(dá)成政治共識方面具備了更多的空間和可能性。g20的靈活性和缺乏落實機(jī)制就像一個硬幣的兩面，對于g20執(zhí)行力弱的批評可能忽略了在紛繁復(fù)雜的全

8、球性問題和具體的應(yīng)對政策及落實舉措之間，需要有一個充分協(xié)調(diào)和溝通的平臺，g20所發(fā)揮的作用正在于此。g20每屆峰會都在不斷凝聚和推進(jìn)新的政治共識和意愿，并且在全球主要經(jīng)濟(jì)體之間建立了政策溝通和協(xié)調(diào)的通道，保持了政策的相對透明，這一點對于全球經(jīng)濟(jì)治理和風(fēng)險管控至關(guān)重要。二是綜合性。g20雖然是協(xié)調(diào)全球經(jīng)濟(jì)事務(wù)的首要平臺，但是其議程和議題所涵蓋的政策領(lǐng)域已經(jīng)超越了傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的議題如氣候變化、腐敗、公共健康等都被納入，g20機(jī)制的綜合性特征日益明顯。g20平臺的綜合性特征使得g20在提高政策協(xié)調(diào)一致性方面具備顯著優(yōu)勢：首先，提高了不同經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域之間的協(xié)調(diào)和保持政策的一致性的可能

9、。g20平臺對話包含了金融、增長、貿(mào)易、投資、氣候、腐敗和發(fā)展等領(lǐng)域廣泛的議題，這些議題彼此關(guān)聯(lián)并相互影響，統(tǒng)一到一個對話平臺討論有助于不同的政策部門之間的協(xié)調(diào)和相互溝通，考慮到各自領(lǐng)域的政策外溢效應(yīng)，減少政策對沖和相互抵消。其次，為國家間的政策協(xié)調(diào)和一致性提供了更多溝通機(jī)會和可能。作為領(lǐng)導(dǎo)人峰會，g20平臺提供了一個在全球主要經(jīng)濟(jì)之間保持對話和政策溝通的機(jī)會，減少了政策不透明，提高了成員國之間在宏觀經(jīng)濟(jì)政策上的協(xié)調(diào)性和一致性。最后，在國際政策協(xié)調(diào)和國內(nèi)政策落實之間建立了信息溝通渠道。g20領(lǐng)導(dǎo)人峰會的特性決定了領(lǐng)導(dǎo)人的政治承諾在國內(nèi)政策落實方面的特殊影響力，g20具備推動成員國領(lǐng)導(dǎo)人對其業(yè)已

10、達(dá)成的共識給予更多關(guān)注和重視的可能。2016年g20杭州峰會的主要成果之一是落實聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展議程，g20能夠在這樣一份包含17個目標(biāo)和169個具體目標(biāo)的全球性議程落實上發(fā)揮引領(lǐng)性的作用，也再次證明了g20平臺的綜合性特征。 三是紐帶性。g20作為協(xié)調(diào)全球經(jīng)濟(jì)事務(wù)的首要平臺，已經(jīng)成為全球經(jīng)濟(jì)治理網(wǎng)絡(luò)的一個鏈接中心。g20的紐帶性不僅體現(xiàn)在將全球主要經(jīng)濟(jì)體聚集在一起，而且也將聯(lián)合國、世界貿(mào)易組織、世界銀行、國際貨幣基金組織、經(jīng)合組織和國際勞工組織等國際組織，以及部分非g20成員聚集在這一治理平臺上。從2016年g20杭州峰會公布的參會名單來看，除了g20的二十個成員方以外，乍得總統(tǒng)代比

11、、埃及總統(tǒng)塞西、哈薩克斯坦總統(tǒng)納扎爾巴耶夫、老撾國家主席本揚、塞內(nèi)加爾總統(tǒng)薩勒、新加坡總理李顯龍、西班牙首相拉霍伊、泰國總理巴育等嘉賓國領(lǐng)導(dǎo)人，以及聯(lián)合國秘書長潘基文、世界銀行行長金墉、國際貨幣基金組織總裁拉加德、世界貿(mào)易組織總干事阿澤維多、國際勞工組織總干事萊德、金融穩(wěn)定理事會主席卡尼、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織秘書長古里亞等有關(guān)國際組織負(fù)責(zé)人與會。地區(qū)性的組織如非洲聯(lián)盟、東盟、非洲發(fā)展新伙伴計劃以及主要國際經(jīng)濟(jì)組織的代表參與g20峰會，增加了g20的代表性，也增強(qiáng)了g20在全球經(jīng)濟(jì)治理網(wǎng)絡(luò)中的核心地位。經(jīng)過十一屆峰會，g20已經(jīng)成為全球經(jīng)濟(jì)治理的政策協(xié)調(diào)、信息交流和共同行動的治理中心。g20將長期

12、面臨短期危機(jī)應(yīng)對和長期促增長雙重任務(wù)的挑戰(zhàn)從1999年到2016年的十八年間，二十國集團(tuán)不論在名義上，還是在實際中，都已經(jīng)成為全球化的世界進(jìn)行全球經(jīng)濟(jì)治理的中心。g20獲得中心地位的原因，在加拿大學(xué)者約翰·j·柯頓教授看來，其首要原因在于接踵而至的危機(jī)，尤其是一系列的動蕩。其次是其它傳統(tǒng)的正式多邊組織單憑自身力量無法滿足全球治理的新需求，它們卻能為g20治理提供越來越多的有力支持，其中最明顯的例子就是imf、g7和g8。在中國學(xué)者黃薇看來，相比其他全球經(jīng)濟(jì)治理平臺，g20在危機(jī)應(yīng)對、政策協(xié)調(diào)、改革規(guī)劃、領(lǐng)導(dǎo)人督促方面依然具有其自身優(yōu)勢。g20也是現(xiàn)階段唯一能夠做到兼顧議事效

13、率、效力和南北共同利益的全球性共治型經(jīng)濟(jì)治理平臺。盡管g20在全球經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域內(nèi)的核心位置獲得了廣泛認(rèn)同，但是就g20機(jī)制而言所面臨的挑戰(zhàn)卻有增無減。除了長期以來g20一直面臨的代表性和合法性質(zhì)疑，以及g20的落實和執(zhí)行能力欠缺之外，作為全球經(jīng)濟(jì)治理中心的g20正面臨越來越多的外部和內(nèi)部挑戰(zhàn)。就g20所面臨的外部挑戰(zhàn)而言，世界經(jīng)濟(jì)動蕩有加劇的趨勢。imf在2016年7月19日最新一期世界經(jīng)濟(jì)展望預(yù)測報告中再次下調(diào)了世界經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期。與2016年4 月預(yù)測數(shù)據(jù)相比， 7月的最新預(yù)測將2016年和2017年的增長預(yù)期均下調(diào)了0.1個百分點，分別降至 3.1%和 3.4%。2016至 2017 年的

14、增長減緩集中在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，新興市場經(jīng)濟(jì)增長表現(xiàn)的改善將被低收入經(jīng)濟(jì)體增長表現(xiàn)的惡化所抵消。就發(fā)達(dá)國家而言，復(fù)蘇進(jìn)程的不一致導(dǎo)致政策選擇的分化，美聯(lián)儲的加息政策、日本的負(fù)利率政策和歐盟的寬松政策取向都在顯示著一個日益分裂的發(fā)達(dá)世界。新興市場國家遭受的經(jīng)濟(jì)波動在近兩年內(nèi)表現(xiàn)得尤為突出，受普遍低迷的世界經(jīng)濟(jì)、能源價格下跌和美國加息等因素影響，新興市場國家的金融市場經(jīng)歷了巨幅波動，中國也不例外。同時，地緣政治和經(jīng)濟(jì)因素交叉影響，增加了全球經(jīng)濟(jì)治理的難度。此外，受危機(jī)和貧富分化的影響，反全球化和民粹主義浪潮有增強(qiáng)趨勢，也在影響和挑戰(zhàn)g20這一全球經(jīng)濟(jì)治理平臺的應(yīng)對能力。就g20所面臨的內(nèi)部挑戰(zhàn)而言，將長

15、期面臨短期危機(jī)應(yīng)對和長期促增長雙重任務(wù)的挑戰(zhàn)。就g20的短期危機(jī)應(yīng)對來看，2008-2010年是應(yīng)對美國次貸危機(jī)及由此引發(fā)的全球性金融危機(jī)；2010年是應(yīng)對歐債危機(jī)；2013年對新興市場國家經(jīng)濟(jì)波動的關(guān)注，2015年是難民危機(jī)和恐怖襲擊；2016年當(dāng)前是英國脫歐的影響應(yīng)對。可以看到g20并沒有完成對上述危機(jī)的應(yīng)對，而且所有危機(jī)性事件還在持續(xù)發(fā)酵，相互影響，構(gòu)成了當(dāng)前g20危機(jī)應(yīng)對和治理的復(fù)雜局面。就長期促進(jìn)增長而言，在貨幣政策和財政政策手段用盡之后，g20開始更多關(guān)注結(jié)構(gòu)性改革和創(chuàng)新增長，但是其最終效果仍然有待觀察。對于更為長遠(yuǎn)的發(fā)展議題，g20在中國作為主席國的努力下，在2016年制定了落實

16、聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展議程的集體行動計劃。這份集體行動計劃是g20發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)力和展現(xiàn)榜樣力量的集中體現(xiàn)，但是其后續(xù)的落實推進(jìn)和成效評估同樣給g20這一協(xié)調(diào)為主的機(jī)制帶來新的挑戰(zhàn)。g20機(jī)制未來發(fā)展取決于g20機(jī)制本身的效率從長遠(yuǎn)角度看，g20機(jī)制的未來發(fā)展將會怎樣？這個問題的答案取決于g20機(jī)制本身的效率。g20機(jī)制的效率主要根植于兩個方面，即治理的有效性與合作的平等性。相比而言，合法性并非g20機(jī)制發(fā)展的最大挑戰(zhàn)，從根本上講，g20的合法性并不主要在于成員數(shù)目和基于不同地區(qū)代表性國家的選擇，而在于其治理全球經(jīng)濟(jì)的有效性。有效性是g20機(jī)制存在的首要根本，因為g20機(jī)制本身是因危機(jī)而生，是為解決問題而設(shè)立的，如果脫離了問題解決的能力和效果，g20機(jī)制本身的影響力也會逐步衰減。平等性對于g20機(jī)制的發(fā)展至關(guān)重要，這是g20機(jī)制能夠保持其核心地位和活力的關(guān)鍵。相比于傳統(tǒng)的全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制g7，g20的優(yōu)勢在于其包括了新興市場國家的參與，在發(fā)達(dá)國家成員和發(fā)展中國家成員之間開展平等對話和合作提供了前所未有的平臺。保持平等對話與合作對于g20機(jī)制的存續(xù)至關(guān)重要，特別是在成員國政治文化和歷史傳統(tǒng)迥異的背景下，建設(shè)以平等原則為基礎(chǔ)的共同價值和認(rèn)同基礎(chǔ)顯得尤為關(guān)鍵。對于一個人類所共同擁有的全球社會而言，有效的全球治理只能建