G20機(jī)制的發(fā)展歷程與前景展望

1、    g20機(jī)制的發(fā)展歷程與前景展望    張海冰【摘要】自2008年峰會(huì)以來(lái)，g20機(jī)制實(shí)現(xiàn)了三個(gè)方面的完善：議題和議程設(shè)置不斷拓展；會(huì)議機(jī)制不斷豐富；外圍機(jī)制的建立增強(qiáng)了g20的代表性和合法性。就g20機(jī)制而言，其靈活性、綜合性和紐帶性特征最為突出。g20機(jī)制的發(fā)展面臨外部和內(nèi)部的雙重因素挑戰(zhàn)，但是對(duì)g20機(jī)制的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展而言，保持治理的有效性與合作的平等性是g20機(jī)制能夠保持其核心地位和活力的關(guān)鍵?！娟P(guān)鍵詞】g20機(jī)制 全球經(jīng)濟(jì)治理 f11 ag20是一個(gè)典型的論壇機(jī)制，由領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)、財(cái)金和協(xié)調(diào)人雙軌道對(duì)話會(huì)議、部長(zhǎng)會(huì)議、以及專業(yè)工作組和研究小組會(huì)

2、議組成。與正式的國(guó)際組織相比，g20沒有秘書處、國(guó)際雇員和專門的辦公地點(diǎn)，這種非正式的國(guó)際機(jī)制特點(diǎn)賦予g20靈活性的同時(shí)，也帶來(lái)落實(shí)效率的不確定性。盡管如此，g20機(jī)制依然是主導(dǎo)全球經(jīng)濟(jì)治理的核心平臺(tái)，并受到國(guó)際社會(huì)的高度關(guān)注。g20議程設(shè)置不斷拓展，會(huì)議機(jī)制不斷豐富g20機(jī)制的建立可以追溯到1997年的亞洲金融危機(jī)。為了應(yīng)對(duì)有可能蔓延的金融危機(jī)，在以美國(guó)為首的七國(guó)集團(tuán)（g7）主導(dǎo)下，1998年的國(guó)際貨幣基金組織（imf）年會(huì)期間，由g7成員、中國(guó)和印尼等新興市場(chǎng)國(guó)家、韓國(guó)和澳大利亞等非g7發(fā)達(dá)國(guó)家共22個(gè)成員國(guó)的財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)召開了對(duì)話會(huì)議。隨后在1999年再次召開了2次類似的對(duì)話會(huì)議，奠定

3、了g20財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議的雛形。在這期間，g7就g20機(jī)制的成員構(gòu)成、議題設(shè)置、會(huì)議安排、與布雷頓森林體系相關(guān)組織的關(guān)系等進(jìn)行了討論，并最終選擇了由成員國(guó)擔(dān)任輪值主席，不設(shè)立秘書處的非正式機(jī)制安排。1999年12月15日在德國(guó)柏林召開了首屆g20財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議，參與會(huì)議的成員為20個(gè)，包括阿根廷、澳大利亞、巴西、加拿大、中國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、印度、印度尼西亞、意大利、日本、韓國(guó)、墨西哥、俄羅斯、沙特阿拉伯、南非、土耳其、英國(guó)、美國(guó)和歐盟。這樣的一份最終成員名單主要考慮了成員國(guó)在世界經(jīng)濟(jì)中的地位和影響力，以及作為一個(gè)會(huì)議協(xié)調(diào)機(jī)制的最大容量考慮。2008年的全球金融危機(jī)推動(dòng)g20財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)

4、議升級(jí)為領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)。與1997年金融危機(jī)不同，2008年的金融危機(jī)爆發(fā)在世界經(jīng)濟(jì)中心美國(guó)，為了遏制危機(jī)惡化和蔓延，美國(guó)、法國(guó)和英國(guó)共同提議升級(jí)g20對(duì)話級(jí)別至領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)，以更好應(yīng)對(duì)這場(chǎng)歷史罕見的金融危機(jī)。實(shí)際上，升級(jí)g20財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議的倡議早在2004年至2005年期間，時(shí)任加拿大總理保羅·馬丁就提出過創(chuàng)建g20首腦峰會(huì)，他也因此被稱為“g20之父”。會(huì)議級(jí)別的升級(jí)，標(biāo)志著g20機(jī)制的重要性進(jìn)一步提升，也預(yù)示著世界經(jīng)濟(jì)格局的實(shí)質(zhì)性變革開始了。2009年的匹茲堡峰會(huì)明確了g20是協(xié)調(diào)全球經(jīng)濟(jì)事務(wù)的首要平臺(tái)，盡管這個(gè)首要平臺(tái)身份定位是自封的，但是由于其成員構(gòu)成的重要性和在世界經(jīng)濟(jì)格

5、局中的重要影響力，以及參會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人的最高級(jí)別，決定了其在全球經(jīng)濟(jì)治理中不可替代的核心地位。從2008年以來(lái)，g20機(jī)制實(shí)現(xiàn)了三個(gè)方面的完善：一是議題和議程設(shè)置不斷拓展。g20峰會(huì)的議程和議題設(shè)置一直處于擴(kuò)大的趨勢(shì)，迄今為止已經(jīng)囊括了金融、貿(mào)易、投資、發(fā)展、難民、氣候變化、反腐敗等幾乎所有的全球經(jīng)濟(jì)治理議題。g20機(jī)制本身也從危機(jī)應(yīng)對(duì)為主的機(jī)制，轉(zhuǎn)型成為長(zhǎng)效經(jīng)濟(jì)治理和短期危機(jī)應(yīng)對(duì)兼?zhèn)涞臋C(jī)制。二是會(huì)議機(jī)制不斷豐富，更多的部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議加入，相關(guān)的專業(yè)工作組得以建立。目前，g20的部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議機(jī)制有7個(gè)，包括央行行長(zhǎng)和財(cái)長(zhǎng)會(huì)議、勞工和就業(yè)部長(zhǎng)會(huì)議、貿(mào)易部長(zhǎng)會(huì)議、農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)會(huì)議、發(fā)展問題部長(zhǎng)會(huì)議、旅游部長(zhǎng)會(huì)議和

6、能源部長(zhǎng)會(huì)議。g20的專業(yè)工作組有9個(gè)，包括國(guó)際金融架構(gòu)工作組、投資與基礎(chǔ)設(shè)施工作組、就業(yè)工作組、發(fā)展工作組、能源可持續(xù)工作組、反腐敗工作組、增長(zhǎng)框架工作組、普惠金融全球合作伙伴關(guān)系工作組和貿(mào)易工作組。此外，還有2個(gè)研究小組，分別是綠色金融研究小組和氣候資金研究小組。三是外圍機(jī)制的建立，增強(qiáng)了g20的合法性和代表性。迄今為止，g20已經(jīng)先后建立了6個(gè)外圍組織，分別是工商20峰會(huì)（b20）、智庫(kù)20峰會(huì)（t20）、青年20峰會(huì)（y20）、勞工20峰會(huì)（l20）、市民社會(huì)20峰會(huì)（c20）和婦女20峰會(huì)（w20）。這些外圍組織的參與者不僅僅局限于g20成員方，具有非常廣泛的代表性，也彌補(bǔ)了g20機(jī)

7、制的合法性不足問題。g20機(jī)制具有靈活性、綜合性和紐帶性特征一是靈活性。g20機(jī)制的靈活性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是成員數(shù)量上的靈活性，與聯(lián)合國(guó)相比，g20相對(duì)較少的成員數(shù)量更容易達(dá)成共識(shí)。并且g20成員在世界經(jīng)濟(jì)和政治格局中的重要影響力決定了其政治共識(shí)的國(guó)際影響力。二是g20論壇性質(zhì)的靈活性，在g20層面達(dá)成的所有決議和共識(shí)都不具有強(qiáng)制約束力，g20的決議需要通過相關(guān)的國(guó)際組織、機(jī)構(gòu)和成員國(guó)來(lái)執(zhí)行和落實(shí)。正是因?yàn)檫@樣的軟約束力，g20在推進(jìn)全球主要經(jīng)濟(jì)體之間達(dá)成政治共識(shí)方面具備了更多的空間和可能性。g20的靈活性和缺乏落實(shí)機(jī)制就像一個(gè)硬幣的兩面，對(duì)于g20執(zhí)行力弱的批評(píng)可能忽略了在紛繁復(fù)雜的全

8、球性問題和具體的應(yīng)對(duì)政策及落實(shí)舉措之間，需要有一個(gè)充分協(xié)調(diào)和溝通的平臺(tái)，g20所發(fā)揮的作用正在于此。g20每屆峰會(huì)都在不斷凝聚和推進(jìn)新的政治共識(shí)和意愿，并且在全球主要經(jīng)濟(jì)體之間建立了政策溝通和協(xié)調(diào)的通道，保持了政策的相對(duì)透明，這一點(diǎn)對(duì)于全球經(jīng)濟(jì)治理和風(fēng)險(xiǎn)管控至關(guān)重要。二是綜合性。g20雖然是協(xié)調(diào)全球經(jīng)濟(jì)事務(wù)的首要平臺(tái)，但是其議程和議題所涵蓋的政策領(lǐng)域已經(jīng)超越了傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的議題如氣候變化、腐敗、公共健康等都被納入，g20機(jī)制的綜合性特征日益明顯。g20平臺(tái)的綜合性特征使得g20在提高政策協(xié)調(diào)一致性方面具備顯著優(yōu)勢(shì)：首先，提高了不同經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域之間的協(xié)調(diào)和保持政策的一致性的可能

9、。g20平臺(tái)對(duì)話包含了金融、增長(zhǎng)、貿(mào)易、投資、氣候、腐敗和發(fā)展等領(lǐng)域廣泛的議題，這些議題彼此關(guān)聯(lián)并相互影響，統(tǒng)一到一個(gè)對(duì)話平臺(tái)討論有助于不同的政策部門之間的協(xié)調(diào)和相互溝通，考慮到各自領(lǐng)域的政策外溢效應(yīng)，減少政策對(duì)沖和相互抵消。其次，為國(guó)家間的政策協(xié)調(diào)和一致性提供了更多溝通機(jī)會(huì)和可能。作為領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)，g20平臺(tái)提供了一個(gè)在全球主要經(jīng)濟(jì)之間保持對(duì)話和政策溝通的機(jī)會(huì)，減少了政策不透明，提高了成員國(guó)之間在宏觀經(jīng)濟(jì)政策上的協(xié)調(diào)性和一致性。最后，在國(guó)際政策協(xié)調(diào)和國(guó)內(nèi)政策落實(shí)之間建立了信息溝通渠道。g20領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)的特性決定了領(lǐng)導(dǎo)人的政治承諾在國(guó)內(nèi)政策落實(shí)方面的特殊影響力，g20具備推動(dòng)成員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)其業(yè)已

10、達(dá)成的共識(shí)給予更多關(guān)注和重視的可能。2016年g20杭州峰會(huì)的主要成果之一是落實(shí)聯(lián)合國(guó)2030可持續(xù)發(fā)展議程，g20能夠在這樣一份包含17個(gè)目標(biāo)和169個(gè)具體目標(biāo)的全球性議程落實(shí)上發(fā)揮引領(lǐng)性的作用，也再次證明了g20平臺(tái)的綜合性特征。 三是紐帶性。g20作為協(xié)調(diào)全球經(jīng)濟(jì)事務(wù)的首要平臺(tái)，已經(jīng)成為全球經(jīng)濟(jì)治理網(wǎng)絡(luò)的一個(gè)鏈接中心。g20的紐帶性不僅體現(xiàn)在將全球主要經(jīng)濟(jì)體聚集在一起，而且也將聯(lián)合國(guó)、世界貿(mào)易組織、世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織、經(jīng)合組織和國(guó)際勞工組織等國(guó)際組織，以及部分非g20成員聚集在這一治理平臺(tái)上。從2016年g20杭州峰會(huì)公布的參會(huì)名單來(lái)看，除了g20的二十個(gè)成員方以外，乍得總統(tǒng)代比

11、、埃及總統(tǒng)塞西、哈薩克斯坦總統(tǒng)納扎爾巴耶夫、老撾國(guó)家主席本揚(yáng)、塞內(nèi)加爾總統(tǒng)薩勒、新加坡總理李顯龍、西班牙首相拉霍伊、泰國(guó)總理巴育等嘉賓國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人，以及聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)潘基文、世界銀行行長(zhǎng)金墉、國(guó)際貨幣基金組織總裁拉加德、世界貿(mào)易組織總干事阿澤維多、國(guó)際勞工組織總干事萊德、金融穩(wěn)定理事會(huì)主席卡尼、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織秘書長(zhǎng)古里亞等有關(guān)國(guó)際組織負(fù)責(zé)人與會(huì)。地區(qū)性的組織如非洲聯(lián)盟、東盟、非洲發(fā)展新伙伴計(jì)劃以及主要國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織的代表參與g20峰會(huì)，增加了g20的代表性，也增強(qiáng)了g20在全球經(jīng)濟(jì)治理網(wǎng)絡(luò)中的核心地位。經(jīng)過十一屆峰會(huì)，g20已經(jīng)成為全球經(jīng)濟(jì)治理的政策協(xié)調(diào)、信息交流和共同行動(dòng)的治理中心。g20將長(zhǎng)期

12、面臨短期危機(jī)應(yīng)對(duì)和長(zhǎng)期促增長(zhǎng)雙重任務(wù)的挑戰(zhàn)從1999年到2016年的十八年間，二十國(guó)集團(tuán)不論在名義上，還是在實(shí)際中，都已經(jīng)成為全球化的世界進(jìn)行全球經(jīng)濟(jì)治理的中心。g20獲得中心地位的原因，在加拿大學(xué)者約翰·j·柯頓教授看來(lái)，其首要原因在于接踵而至的危機(jī)，尤其是一系列的動(dòng)蕩。其次是其它傳統(tǒng)的正式多邊組織單憑自身力量無(wú)法滿足全球治理的新需求，它們卻能為g20治理提供越來(lái)越多的有力支持，其中最明顯的例子就是imf、g7和g8。在中國(guó)學(xué)者黃薇看來(lái)，相比其他全球經(jīng)濟(jì)治理平臺(tái)，g20在危機(jī)應(yīng)對(duì)、政策協(xié)調(diào)、改革規(guī)劃、領(lǐng)導(dǎo)人督促方面依然具有其自身優(yōu)勢(shì)。g20也是現(xiàn)階段唯一能夠做到兼顧議事效

13、率、效力和南北共同利益的全球性共治型經(jīng)濟(jì)治理平臺(tái)。盡管g20在全球經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域內(nèi)的核心位置獲得了廣泛認(rèn)同，但是就g20機(jī)制而言所面臨的挑戰(zhàn)卻有增無(wú)減。除了長(zhǎng)期以來(lái)g20一直面臨的代表性和合法性質(zhì)疑，以及g20的落實(shí)和執(zhí)行能力欠缺之外，作為全球經(jīng)濟(jì)治理中心的g20正面臨越來(lái)越多的外部和內(nèi)部挑戰(zhàn)。就g20所面臨的外部挑戰(zhàn)而言，世界經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩有加劇的趨勢(shì)。imf在2016年7月19日最新一期世界經(jīng)濟(jì)展望預(yù)測(cè)報(bào)告中再次下調(diào)了世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期。與2016年4 月預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)相比， 7月的最新預(yù)測(cè)將2016年和2017年的增長(zhǎng)預(yù)期均下調(diào)了0.1個(gè)百分點(diǎn)，分別降至 3.1%和 3.4%。2016至 2017 年的

14、增長(zhǎng)減緩集中在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)表現(xiàn)的改善將被低收入經(jīng)濟(jì)體增長(zhǎng)表現(xiàn)的惡化所抵消。就發(fā)達(dá)國(guó)家而言，復(fù)蘇進(jìn)程的不一致導(dǎo)致政策選擇的分化，美聯(lián)儲(chǔ)的加息政策、日本的負(fù)利率政策和歐盟的寬松政策取向都在顯示著一個(gè)日益分裂的發(fā)達(dá)世界。新興市場(chǎng)國(guó)家遭受的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)在近兩年內(nèi)表現(xiàn)得尤為突出，受普遍低迷的世界經(jīng)濟(jì)、能源價(jià)格下跌和美國(guó)加息等因素影響，新興市場(chǎng)國(guó)家的金融市場(chǎng)經(jīng)歷了巨幅波動(dòng)，中國(guó)也不例外。同時(shí)，地緣政治和經(jīng)濟(jì)因素交叉影響，增加了全球經(jīng)濟(jì)治理的難度。此外，受危機(jī)和貧富分化的影響，反全球化和民粹主義浪潮有增強(qiáng)趨勢(shì)，也在影響和挑戰(zhàn)g20這一全球經(jīng)濟(jì)治理平臺(tái)的應(yīng)對(duì)能力。就g20所面臨的內(nèi)部挑戰(zhàn)而言，將長(zhǎng)

15、期面臨短期危機(jī)應(yīng)對(duì)和長(zhǎng)期促增長(zhǎng)雙重任務(wù)的挑戰(zhàn)。就g20的短期危機(jī)應(yīng)對(duì)來(lái)看，2008-2010年是應(yīng)對(duì)美國(guó)次貸危機(jī)及由此引發(fā)的全球性金融危機(jī)；2010年是應(yīng)對(duì)歐債危機(jī)；2013年對(duì)新興市場(chǎng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的關(guān)注，2015年是難民危機(jī)和恐怖襲擊；2016年當(dāng)前是英國(guó)脫歐的影響應(yīng)對(duì)。可以看到g20并沒有完成對(duì)上述危機(jī)的應(yīng)對(duì)，而且所有危機(jī)性事件還在持續(xù)發(fā)酵，相互影響，構(gòu)成了當(dāng)前g20危機(jī)應(yīng)對(duì)和治理的復(fù)雜局面。就長(zhǎng)期促進(jìn)增長(zhǎng)而言，在貨幣政策和財(cái)政政策手段用盡之后，g20開始更多關(guān)注結(jié)構(gòu)性改革和創(chuàng)新增長(zhǎng)，但是其最終效果仍然有待觀察。對(duì)于更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展議題，g20在中國(guó)作為主席國(guó)的努力下，在2016年制定了落實(shí)

16、聯(lián)合國(guó)2030可持續(xù)發(fā)展議程的集體行動(dòng)計(jì)劃。這份集體行動(dòng)計(jì)劃是g20發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)力和展現(xiàn)榜樣力量的集中體現(xiàn)，但是其后續(xù)的落實(shí)推進(jìn)和成效評(píng)估同樣給g20這一協(xié)調(diào)為主的機(jī)制帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。g20機(jī)制未來(lái)發(fā)展取決于g20機(jī)制本身的效率從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，g20機(jī)制的未來(lái)發(fā)展將會(huì)怎樣？這個(gè)問題的答案取決于g20機(jī)制本身的效率。g20機(jī)制的效率主要根植于兩個(gè)方面，即治理的有效性與合作的平等性。相比而言，合法性并非g20機(jī)制發(fā)展的最大挑戰(zhàn)，從根本上講，g20的合法性并不主要在于成員數(shù)目和基于不同地區(qū)代表性國(guó)家的選擇，而在于其治理全球經(jīng)濟(jì)的有效性。有效性是g20機(jī)制存在的首要根本，因?yàn)間20機(jī)制本身是因危機(jī)而生，是為解決問題而設(shè)立的，如果脫離了問題解決的能力和效果，g20機(jī)制本身的影響力也會(huì)逐步衰減。平等性對(duì)于g20機(jī)制的發(fā)展至關(guān)重要，這是g20機(jī)制能夠保持其核心地位和活力的關(guān)鍵。相比于傳統(tǒng)的全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制g7，g20的優(yōu)勢(shì)在于其包括了新興市場(chǎng)國(guó)家的參與，在發(fā)達(dá)國(guó)家成員和發(fā)展中國(guó)家成員之間開展平等對(duì)話和合作提供了前所未有的平臺(tái)。保持平等對(duì)話與合作對(duì)于g20機(jī)制的存續(xù)至關(guān)重要，特別是在成員國(guó)政治文化和歷史傳統(tǒng)迥異的背景下，建設(shè)以平等原則為基礎(chǔ)的共同價(jià)值和認(rèn)同基礎(chǔ)顯得尤為關(guān)鍵。對(duì)于一個(gè)人類所共同擁有的全球社會(huì)而言，有效的全球治理只能建