平衡視野下工傷訴訟中的舉證責(zé)任分配研究

1、平衡視野下工傷訴訟中的舉證責(zé)任分配研究單宇馳工傷認(rèn)定行政訴訟的特殊性使得行政訴訟一味將舉證責(zé)任分配給行政部門的做法常常與工傷保險(xiǎn)條例的相關(guān)規(guī)定發(fā)生沖突。本文從舉證責(zé)任分配的性質(zhì)入手，在充分考量當(dāng)事人訴訟立場(chǎng)復(fù)雜性的基礎(chǔ)上，試從平衡視角推導(dǎo)出真正適合工傷訴訟實(shí)踐的舉證責(zé)任分配方式。一、工傷認(rèn)定訴訟中舉證責(zé)任的分配困境（1） 行政訴訟舉證責(zé)任的核心：敗訴風(fēng)險(xiǎn)的分配舉證責(zé)任最早產(chǎn)生于羅馬法，是證據(jù)制度的重要組成部分。羅馬法律對(duì)于舉證責(zé)任的定義是：當(dāng)事人在訴訟中因舉證不能或不力應(yīng)承擔(dān)的法律后果。當(dāng)時(shí)主要指行為意義上的舉證責(zé)任。理論研究稱之為主觀舉證責(zé)任。1 趙紅偉、劉偉：行政訴訟舉證責(zé)任的新視角，載行

2、政與法2003年第4期，第71-73頁(yè)。1后來(lái)德國(guó)法學(xué)家尤里烏斯·格拉查從舉證后果角度提出了客觀舉證責(zé)任。日本深受德國(guó)的影響，對(duì)舉證責(zé)任做出了頗具影響力的內(nèi)涵界定：“舉證責(zé)任是指在訴訟上無(wú)論如何也無(wú)法確定判斷一定的法律效果的權(quán)利發(fā)生或消滅所必要的事實(shí)是否存在時(shí)（真?zhèn)尾幻鞯那闆r），對(duì)當(dāng)事人有法律上不利于自己的假定被確定的風(fēng)險(xiǎn)，也就是說(shuō)假如其事實(shí)未被證明，就產(chǎn)生所主張的有利的法律效果不被承認(rèn)的后果。”2 日竹下守夫、兼子一著：民事訴訟法，白綠鉉譯，法律出版社1995年版，第45頁(yè)。2這個(gè)定義抓住了舉證責(zé)任的要害，也說(shuō)明了舉證責(zé)任的本質(zhì)：敗訴風(fēng)險(xiǎn)的分配。由此，完整的行政訴訟舉證責(zé)任由證據(jù)提

3、出責(zé)任或推進(jìn)責(zé)任（程序責(zé)任）以及說(shuō)服責(zé)任（實(shí)體責(zé)任）兩部分構(gòu)成。3姜明安：行政法與行政訴訟法，北京大學(xué)出版社2005年版，第520頁(yè)。3其中，說(shuō)服責(zé)任體現(xiàn)了舉證責(zé)任的核心價(jià)值：首先，它是立法者在制定實(shí)體法規(guī)范時(shí)就已設(shè)定好的責(zé)任，除非經(jīng)過(guò)法定的程序改變實(shí)體法規(guī)范的預(yù)設(shè),否則說(shuō)服責(zé)任的承擔(dān)者將不會(huì)在訴訟程序中發(fā)生轉(zhuǎn)移,“客觀證明責(zé)任的概念與當(dāng)事人的活動(dòng)沒(méi)有絲毫的聯(lián)系”4 德漢斯·普維庭：現(xiàn)代證明責(zé)任問(wèn)題，吳越譯，法律出版社2000年版，第26頁(yè)。4，從這個(gè)角度上看，說(shuō)服責(zé)任更能體現(xiàn)實(shí)體法律的價(jià)值取向和立法目的。其次，說(shuō)服責(zé)任真正解決了真?zhèn)尾幻鳡顟B(tài)下法官的裁判難題，也使法官得以從窮究客觀真

4、實(shí)的泥淖中掙脫出來(lái)，以法律推定事實(shí)作為裁判依據(jù)。最后，“提供證據(jù)責(zé)任是(客觀)證明責(zé)任在具體訴訟中的投影”。5 陳剛：證明責(zé)任法研究，中國(guó)人民大學(xué)出版社，第47頁(yè)。5說(shuō)服責(zé)任決定了推進(jìn)責(zé)任，是用于確定行政訴訟法律后果的程序規(guī)則，更具有實(shí)質(zhì)意義，而推進(jìn)責(zé)任乃是用于確定行政訴訟審理方式和方法的程序規(guī)則。6 高家偉：論行政訴訟舉證責(zé)任，載行政法論叢（第1卷），法律出版社1998年版，第446-450頁(yè)。6（二）行政訴訟中舉證責(zé)任分配的單一化行政訴訟法第32條規(guī)定由行政機(jī)關(guān)對(duì)被訴行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。一般理論認(rèn)為，法律預(yù)設(shè)行政機(jī)關(guān)負(fù)說(shuō)服舉證責(zé)任系基于以下理由：1.有利于保護(hù)原告方的訴權(quán)。行政相

5、對(duì)人難以了解行政管理的具體依據(jù)和有關(guān)專業(yè)知識(shí)，由原告證明具體行政行為的違法性將使其訴權(quán)得不到實(shí)質(zhì)保護(hù)；2.有利于充分發(fā)揮行政主體的舉證優(yōu)勢(shì)；3.有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，行政機(jī)關(guān)為了保證行政訴訟證據(jù)的真實(shí)性合法性，將更自覺(jué)的依法行政。7 姜明安：行政法與行政訴訟法，北京大學(xué)出版社2005年版，第521頁(yè)。7綜合來(lái)看，我國(guó)行政訴訟法第32條規(guī)定的被告承擔(dān)舉證責(zé)任，是行政訴訟舉證責(zé)任的一大特色，但由于這種舉證責(zé)任規(guī)定過(guò)于粗糙，以致在審判實(shí)踐中往往被絕對(duì)化，缺乏對(duì)具體案件的具體分析。“被告對(duì)作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任”這一概括性立法規(guī)定，更多地只是代表立法者的善良意愿，而不是行政訴訟實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的

6、總結(jié)，我們?cè)诔姓J(rèn)被告負(fù)舉證責(zé)任原則確立之意義的同時(shí)，也不應(yīng)該忘記或放棄突破它明顯或潛在的局限。8 沈巋:行政訴訟舉證責(zé)任個(gè)性化研究之初步，載中外法學(xué)2000年第4期，第456頁(yè)。8（三）工傷認(rèn)定行政訴訟的特殊難題工傷認(rèn)定行政訴訟的特殊性，向被告承擔(dān)說(shuō)服舉證責(zé)任的理論提出了挑戰(zhàn)。1.不利于勞動(dòng)者權(quán)益實(shí)現(xiàn)。工傷認(rèn)定行政程序中，存在勞動(dòng)者、用人單位和勞動(dòng)保障行政部門三方主體，用人單位相對(duì)于行政機(jī)關(guān)雖然處于弱勢(shì)，但相對(duì)勞動(dòng)者時(shí)又處于強(qiáng)勢(shì)。行政訴訟法一味將舉證責(zé)任分配給行政機(jī)關(guān)的做法，實(shí)際上不利于真正需要救治的勞動(dòng)者權(quán)益實(shí)現(xiàn)。以用人單位不服工傷認(rèn)定結(jié)論為例，表面上看這種訴訟是屬于行政訴訟，而實(shí)際上即便敗

7、訴對(duì)行政部門也沒(méi)有直接的影響，被告可能面對(duì)的只是重新認(rèn)定，而這對(duì)亟待救治的受傷害勞動(dòng)者來(lái)說(shuō)無(wú)疑是雪上加霜。2.不利于案件事實(shí)的查明。勞保部門在工傷認(rèn)定過(guò)程中并不具有天然的舉證能力優(yōu)勢(shì)：一方面，工傷認(rèn)定是依申請(qǐng)行政行為，勞保部門的認(rèn)定過(guò)程屬于事后的行政確認(rèn)，其并未實(shí)際參與事故進(jìn)程，對(duì)工傷事實(shí)只能通過(guò)主動(dòng)調(diào)取或當(dāng)事人提供的證據(jù)材料獲知；另一方面，勞動(dòng)類型的復(fù)雜性和事故發(fā)生的突然性給調(diào)查取證帶來(lái)了困難，根據(jù)工傷保險(xiǎn)條例第十四條第一項(xiàng)，構(gòu)成工傷必須同時(shí)具備以下四個(gè)條件：（1）工作時(shí)間；（2）工作場(chǎng)所；（3）工作原因；（4）勞動(dòng)關(guān)系。即常說(shuō)的“三工一勞”，嚴(yán)格要求行政機(jī)關(guān)作出工傷認(rèn)定時(shí)對(duì)上述要素的真實(shí)性

8、全面考察顯然是不現(xiàn)實(shí)的，也與行政效率原則相悖。3.不利于行政法律規(guī)范的落實(shí)。依法行政是現(xiàn)代國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)行的基本準(zhǔn)則，體現(xiàn)在工傷認(rèn)定中，就是勞保部門按照工傷保險(xiǎn)條例和工傷認(rèn)定辦法等法律規(guī)范作出認(rèn)定結(jié)論，而行政訴訟法的舉證責(zé)任分配規(guī)則常與工傷保險(xiǎn)條例產(chǎn)生沖突。根據(jù)工傷保險(xiǎn)條例第19條，在工傷認(rèn)定行政程序中, 如用人單位不能提供充分的證據(jù)否定工傷，勞保部門可作出工傷認(rèn)定的結(jié)論。當(dāng)用人單位對(duì)工傷認(rèn)定不服提起行政訴訟時(shí)，如果存在證據(jù)確已滅失或事實(shí)真相難以查明等情況，勞保部門很難對(duì)事實(shí)方面舉出足夠的證據(jù)，系爭(zhēng)工傷認(rèn)定將因“事實(shí)不清，證據(jù)不足”而面臨撤銷風(fēng)險(xiǎn)。這樣，在工傷行政認(rèn)定程序中應(yīng)當(dāng)由用人單位承擔(dān)的舉證

9、責(zé)任在行政訴訟中卻轉(zhuǎn)嫁給行政機(jī)關(guān)。這不僅有免除用人單位責(zé)任之嫌，而且實(shí)際上更進(jìn)一步地惡化了職工的弱勢(shì)地位。9 呂成、陳默：工傷認(rèn)定的困境與出路，載法律適用2009年第1期，第36-40頁(yè)。9二、平衡視野下工傷認(rèn)定訴訟舉證責(zé)任分配的考量因素查士丁尼有言：“于世間萬(wàn)物，尤其于法律，衡平必須存在?！?0 英彼得·斯坦、約翰·香德：西方社會(huì)的法律價(jià)值，王獻(xiàn)平譯，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社1990年版，第121頁(yè)。10保障公民的權(quán)利制約絕對(duì)權(quán)力，是政治社會(huì)通過(guò)并依據(jù)法律建立制度框架的目的。在公共權(quán)力之中，行政權(quán)無(wú)疑是最受關(guān)注的，而在眾多的控權(quán)模式中，行政訴訟制度又是最后的防線，在行政訴訟

10、法律關(guān)系中使公權(quán)與私權(quán)達(dá)致平衡是行政訴訟不懈追求的目標(biāo)，而舉證責(zé)任的分配在這一過(guò)程中起著舉足輕重的作用。因此，科學(xué)地設(shè)定舉證制度，合理地分配舉證責(zé)任，必須以平衡為目標(biāo)。（一）行政訴訟規(guī)則與行政實(shí)體法的平衡1.舉證責(zé)任分配與實(shí)體法的關(guān)系“舉證責(zé)任的分配，應(yīng)該個(gè)別地、具體地在各個(gè)實(shí)體法的領(lǐng)域里進(jìn)行研究?！?1 日兼子一著：舉證責(zé)任，載民事訴訟法講座第2卷，有斐閣1954年版，第575頁(yè)。11到各個(gè)實(shí)體法里去尋找舉證責(zé)任分配的基準(zhǔn)，提倡這種做法的代表人物首推德國(guó)法學(xué)家羅森伯格 (LeoRosenberg)?！霸V訟中所適用的各個(gè)實(shí)體法規(guī)范本身已經(jīng)具備了舉證責(zé)任的分配原則，這是立法者預(yù)先設(shè)置的結(jié)果?！?

11、2 畢玉謙：舉證責(zé)任分配體系之構(gòu)建，載法學(xué)研究1999年第2期，第46-59頁(yè)。12由此反觀我國(guó)行政訴訟法的規(guī)定，我們不禁發(fā)現(xiàn)，“在行政訴訟法中規(guī)定舉證責(zé)任”這一做法本身，存在著一種危險(xiǎn)：用一般的行政法原則代替各個(gè)具體的行政實(shí)體法來(lái)規(guī)定舉證責(zé)任，極有可能導(dǎo)致一刀切，迫使法官在某些類型的行政案件裁判中不得不采用與行政訴訟法的舉證責(zé)任規(guī)定不盡整合的舉證責(zé)任分配。13王天華：我國(guó)行政訴訟舉證責(zé)任理論的反思與重構(gòu)，載公法研究2009年第10期，第86頁(yè)。13因此，具體訴訟中的舉證責(zé)任分配必須與具體行政行為對(duì)應(yīng)的實(shí)體法律規(guī)范結(jié)合起來(lái)，矯正訴訟法與實(shí)體法的銜接偏差。2、工傷認(rèn)定行政訴訟是行政認(rèn)定的延續(xù)法院

12、必須結(jié)合工傷認(rèn)定案件的特點(diǎn)，依照勞動(dòng)行政法律和行政訴訟法律的規(guī)定進(jìn)行審查：一方面，工傷認(rèn)定屬于勞動(dòng)行政法律調(diào)整范疇，在立法宗旨、執(zhí)法程序和舉證責(zé)任設(shè)置上有其自身的特點(diǎn)，涉及勞動(dòng)法、工傷保險(xiǎn)條例、勞動(dòng)合同法及勞動(dòng)部工傷認(rèn)定辦法等大量法律、法規(guī)、規(guī)章；另一方面，工傷認(rèn)定案件的司法審查又屬于行政訴訟的范疇，法院在裁判時(shí)又要根據(jù)行政訴訟法及相關(guān)司法解釋、證據(jù)規(guī)則等規(guī)定。工傷認(rèn)定行政訴訟的實(shí)質(zhì)是法院對(duì)行政機(jī)關(guān)工傷認(rèn)定的再審查，從某種意義上說(shuō)，是被訴行政認(rèn)定的延續(xù)。（二）原告訴訟目的與工傷保險(xiǎn)立法目的的平衡1.工傷保險(xiǎn)制度的設(shè)立宗旨工傷保險(xiǎn)條例第一條規(guī)定：為了保障因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的職工獲得醫(yī)

13、療救治和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，促進(jìn)工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)，分散用人單位的工傷風(fēng)險(xiǎn)，制定本條例?？梢?jiàn)，我國(guó)設(shè)立工傷保險(xiǎn)制度的目的和宗旨主要有三：一是保障工傷職工的救治和補(bǔ)償權(quán)利。職工在受到事故傷害或罹患職業(yè)病后，首先應(yīng)當(dāng)獲得搶救，使傷勢(shì)或病情得到及時(shí)有效的控制，這是設(shè)立工傷保險(xiǎn)制度最初的也是最主要的目的。二是促進(jìn)工傷預(yù)防與職業(yè)康復(fù)。與事后救治相比，預(yù)防事故發(fā)生對(duì)保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益而言更為重要。經(jīng)過(guò)一百多年的發(fā)展，各國(guó)的工傷保險(xiǎn)制度已逐步形成工傷預(yù)防、治療康復(fù)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)賠三結(jié)合的模式。在制度設(shè)計(jì)上，通過(guò)行業(yè)差別費(fèi)率，特別是實(shí)行單位的費(fèi)率浮動(dòng)，使單位繳費(fèi)與工傷預(yù)防工作緊密相連，促使單位重視工傷事故的預(yù)防工作14工傷保險(xiǎn)條

14、例第八條規(guī)定：“工傷保險(xiǎn)費(fèi)根據(jù)以支定收、收支平衡的原則，確定費(fèi)率。國(guó)家根據(jù)不同行業(yè)的工傷風(fēng)險(xiǎn)程度確定行業(yè)的差別費(fèi)率，并根據(jù)工傷保險(xiǎn)費(fèi)使用、工傷發(fā)生率等情況在每個(gè)行業(yè)內(nèi)確定若干費(fèi)率檔次。行業(yè)差別費(fèi)率及行業(yè)內(nèi)費(fèi)率檔次由國(guó)務(wù)院勞動(dòng)保障行政部門會(huì)同國(guó)務(wù)院財(cái)政部門、衛(wèi)生行政部門、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門制定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后公布施行。統(tǒng)籌地區(qū)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)根據(jù)用人單位工傷保險(xiǎn)費(fèi)使用、工傷發(fā)生率等情況，適用所屬行業(yè)內(nèi)相應(yīng)的費(fèi)率檔次確定單位繳費(fèi)費(fèi)率”。14；同時(shí)對(duì)受傷職工的早日康復(fù)加大保障力度，以及早恢復(fù)生產(chǎn)生活能力為救治目標(biāo)。三是分散用人單位的工傷風(fēng)險(xiǎn)。工傷保險(xiǎn)制度能夠得到眾多雇主的支持，最主要原因就在于工傷保險(xiǎn)基金

15、能夠分散單個(gè)雇主在發(fā)生工傷事故后所面臨的高額補(bǔ)償和經(jīng)營(yíng)困難風(fēng)險(xiǎn)。由此，理想的工傷保險(xiǎn)制度以實(shí)現(xiàn)用人單位和企業(yè)職工的雙贏為目標(biāo)，用人單位降低了用工風(fēng)險(xiǎn)與成本，勞動(dòng)者免除了事故傷害后救治困難的后顧之憂。2.工傷認(rèn)定行政訴訟中原告的立場(chǎng)復(fù)雜多變?cè)诠姓V訟中，用人單位和職工的訴訟立場(chǎng)是搖擺不定的，并且根據(jù)其自身情況隨機(jī)變化。職工在工傷認(rèn)定行政訴訟中為原告或第三人，但職工對(duì)工傷認(rèn)定的立場(chǎng)并不固定，有時(shí)職工傾向于認(rèn)定為工傷，有時(shí)職工反而傾向于放棄工傷而要求民事賠償。15呂成、陳默：工傷認(rèn)定的困境與出路，載法律適用2009年第1期，第36-40頁(yè)。15原因很簡(jiǎn)單，工傷保險(xiǎn)賠償數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于民事?lián)p害賠償?shù)臄?shù)

16、額。工傷保險(xiǎn)賠償雖然更為及時(shí)有效，但其補(bǔ)償額度一般是根據(jù)勞動(dòng)者受到直接損害的程度，目的在于保障勞動(dòng)者的生存權(quán)利，但由于勞動(dòng)能力的減損，勞動(dòng)者即使在恢復(fù)身體后往往也難以勝任同等強(qiáng)度的工作，生活境遇難免惡化；相比之下，侵權(quán)損害賠償則更為深入，其包含了對(duì)侵權(quán)人的懲戒目的，受傷勞工可以要求精神損害及撫養(yǎng)對(duì)象費(fèi)用的賠償，從經(jīng)濟(jì)利益考慮無(wú)疑更為有利。用人單位的立場(chǎng)也不固定。多數(shù)情況下，用人單位不傾向于認(rèn)定為工傷，因?yàn)橛萌藛挝粸榱俗非笞陨砝娴淖畲蠡唤o職工繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。一旦發(fā)生工傷事故，用人單位會(huì)竭力阻止工傷認(rèn)定，從而把矛盾限制在自己和相對(duì)弱勢(shì)的職工之間。但有時(shí)，用人單位也傾向于認(rèn)定為工傷，如前所

17、述，工傷保險(xiǎn)的主要目的之一是分散用人單位的賠償風(fēng)險(xiǎn)，在依法辦理了工傷保險(xiǎn)的情況下，用人單位希望認(rèn)定為工傷。原告的立場(chǎng)問(wèn)題必然影響到舉證責(zé)任的分配，而工傷保險(xiǎn)條例及工傷認(rèn)定辦法沒(méi)有考慮到當(dāng)事人的立場(chǎng)變化問(wèn)題，定勢(shì)化地認(rèn)為用人單位的立場(chǎng)是傾向于否定工傷，勞動(dòng)者的立場(chǎng)是傾向于認(rèn)定工傷。（三）行政訴訟舉證責(zé)任與行政程序舉證責(zé)任的平衡行政程序中的證明活動(dòng),實(shí)際上與行政訴訟舉證責(zé)任有著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性,兩者之間的關(guān)系可以簡(jiǎn)單地概括為一句話,即行政訴訟舉證責(zé)任是行政程序證明責(zé)任的延續(xù)和再現(xiàn)。16余凌云、周云川：對(duì)行政訴訟舉證責(zé)任分配理論的再思考，載人民大學(xué)學(xué)報(bào)2001年第4期，第95-100頁(yè)。161.受傷勞動(dòng)

18、者或其直系親屬承擔(dān)申請(qǐng)工傷認(rèn)定時(shí)的推進(jìn)責(zé)任工傷認(rèn)定行政程序大多數(shù)情況下依申請(qǐng)而啟動(dòng)，工傷保險(xiǎn)條例第十八條規(guī)定的舉證責(zé)任系推動(dòng)工傷認(rèn)定程序開(kāi)始的初步舉證責(zé)任，因?yàn)樗痉▽?shí)踐中，要求處于弱勢(shì)地位的職工方很難提供其與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系的完整證據(jù)材料，受傷職工或其直系親屬提交的申請(qǐng)材料只要能初步證明與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系(包括事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系)并受到事故傷害的，其申請(qǐng)也未超過(guò)工傷認(rèn)定申請(qǐng)期限的，勞動(dòng)保障行政部門就應(yīng)該受理該工傷申請(qǐng)。2.用人單位對(duì)否定工傷負(fù)舉證責(zé)任工傷保險(xiǎn)條例第十九條第二款規(guī)定，職工或者其直系親屬認(rèn)為是工傷，用人單位不認(rèn)為是工傷的，由用人單位承擔(dān)舉證責(zé)任。勞動(dòng)部工傷認(rèn)定辦法第十四條規(guī)定，職

19、工或者其直系親屬認(rèn)為是工傷，用人單位不認(rèn)為是工傷的，由該用人單位承擔(dān)舉證責(zé)任。用人單位拒不舉證的，勞動(dòng)保障行政部門可以根據(jù)受傷職工提供的證據(jù)依法作出工傷認(rèn)定的結(jié)論。上述規(guī)定是工傷確認(rèn)的一般原則，一方面改變了勞保部門既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的不合理局面；另一方面充分體現(xiàn)了工傷保險(xiǎn)制度對(duì)受傷勞工傾斜保護(hù)的立法宗旨，也符合勞資雙方的實(shí)際舉證能力有所差別的現(xiàn)狀。3.勞動(dòng)保障行政部門的調(diào)查職責(zé)勞保部門對(duì)工傷認(rèn)定案件的處理也會(huì)涉及到工傷保險(xiǎn)基金的合法支付，因此，工傷認(rèn)定機(jī)關(guān)負(fù)有查清案件事實(shí)、正確適用法律、維護(hù)公共利益的法定職責(zé)。當(dāng)案件事實(shí)出現(xiàn)疑點(diǎn)時(shí)，勞保部門可以依職權(quán)主動(dòng)調(diào)查，但需要指出的是，工傷保險(xiǎn)條例第十

20、九條對(duì)勞保部門的調(diào)查核實(shí)規(guī)定的是“可以”并非“應(yīng)當(dāng)”，17工傷保險(xiǎn)條例第十九條：勞動(dòng)保障行政部門受理工傷認(rèn)定申請(qǐng)后，根據(jù)審核需要可以對(duì)事故傷害進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，用人單位、職工、工會(huì)組織、醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助。17表明“調(diào)查核實(shí)”是行政部門的權(quán)力而非法定義務(wù)，不屬于必需程序。三、定案證據(jù)的范圍取舍基于舉證能力的平衡（一）用人單位作為原告時(shí)的舉證范圍1.用人單位不服工傷認(rèn)定結(jié)論如前所述，用人單位與勞動(dòng)者比較而言在舉證能力和條件方面具有優(yōu)勢(shì)，在工傷認(rèn)定行政程序中對(duì)“不認(rèn)為是工傷承擔(dān)舉證責(zé)任”；且認(rèn)定部門在行政程序中通常會(huì)向用人單位發(fā)出限期舉證通知書，如果用人單位在行政程序中未能舉證，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)

21、舉證不能的法律后果。最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定第五十九條規(guī)定：“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供證據(jù)，原告依法應(yīng)當(dāng)提供而拒不提供，在訴訟程序中提供的證據(jù)，人民法院一般不采納”。因此，法院在訴訟中應(yīng)當(dāng)不接受用人單位的舉證。2.用人單位不服不予工傷認(rèn)定結(jié)論工傷保險(xiǎn)條例沒(méi)有將這種情況下的舉證責(zé)任分配給用人單位，同時(shí)根據(jù)工傷保險(xiǎn)條例第十九條，勞保部門在行政程序中有權(quán)按照“證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序”的要求全面考察認(rèn)定工傷的各種要素。雖然工傷保險(xiǎn)實(shí)行“無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任”或“無(wú)責(zé)任賠償”的原則，但畢竟要符合工傷保險(xiǎn)的條件，否則將成為全民的無(wú)限保險(xiǎn)。但這種可能使勞動(dòng)者權(quán)益受

22、損的行政行為必須受到嚴(yán)格限制，為此，用人單位在這種立場(chǎng)下，可以在行政訴訟程序中提出在行政程序中未提供的證據(jù)。如新提供的證據(jù)足以推翻勞保部門的認(rèn)定結(jié)論，被告當(dāng)然將面臨敗訴風(fēng)險(xiǎn)，這也有利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。（二）勞動(dòng)者在訴訟中提交的證據(jù)應(yīng)予采納這涉及到對(duì)案卷排他原則的理解問(wèn)題，案卷排他性原則是美國(guó)通過(guò)一個(gè)著名的判例第一摩根案確立的18參見(jiàn)王名揚(yáng)：美國(guó)行政法，中國(guó)法制出版社1995年版，第502-508頁(yè)。18，確定這一原則是為了禁止行政機(jī)關(guān)在審判外接受證據(jù)，如果行政機(jī)關(guān)秘密接納證據(jù)，而當(dāng)事人卻沒(méi)有機(jī)會(huì)以某種合理的形式駁斥這種證據(jù)，將嚴(yán)重違反公正原則。“以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”是我國(guó)行政機(jī)關(guān)

23、執(zhí)法活動(dòng)的基本原則，但適用案卷主義原則不能絕對(duì)化。勞動(dòng)者在行政程序未提供證據(jù)可能有三種情況：一是勞保部門在行政程序中未要求其提供；二是勞動(dòng)者在行政程序結(jié)束后收集到的；三是勞保部門在行政程序中要求勞動(dòng)者提供，但其未提供。第一種情況，勞動(dòng)者并無(wú)提供證據(jù)的法定義務(wù)；第二種情況，勞動(dòng)者由于客觀原因無(wú)法提供，基于對(duì)其舉證能力弱的平衡，應(yīng)當(dāng)在訴訟程序中彌補(bǔ)；第三種情況，執(zhí)法機(jī)關(guān)不具有給公民創(chuàng)設(shè)義務(wù)的特權(quán)，司法部門更無(wú)權(quán)對(duì)原告附加行政程序中的義務(wù)。即原告在沒(méi)有法定義務(wù)的前提下，無(wú)論其出于何種目的，均有權(quán)在行政程序中拒絕向被告提供證據(jù)。四、敗訴風(fēng)險(xiǎn)的分配立法目的與訴訟的平衡（一）不作為訴訟中原告方承擔(dān)推進(jìn)責(zé)任

24、根據(jù)行政訴訟證據(jù)規(guī)定第四條，用人單位或者勞動(dòng)者在起訴工傷認(rèn)定行政不作為的案件中，應(yīng)當(dāng)提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請(qǐng)的證據(jù)材料，除非因工傷認(rèn)定部門受理申請(qǐng)的登記制度不完備等正當(dāng)事由不能提供相關(guān)證據(jù)材料并能夠作出合理說(shuō)明的。該規(guī)定符合推進(jìn)責(zé)任的分配原理，同時(shí)與行政程序中申請(qǐng)者的初步舉證責(zé)任銜接。即使因勞保部門登記制度不完備而無(wú)法提供申請(qǐng)證據(jù)，原告方的推進(jìn)責(zé)任也沒(méi)有免除，而是換了證明方式，即需向法院作出有可信度的合理說(shuō)明。（二）“否定工傷”一方承擔(dān)說(shuō)服舉證責(zé)任說(shuō)服舉證責(zé)任分配作為影響訴訟當(dāng)事人實(shí)體權(quán)益的重要裁判手段，必須與具體行政行為所依據(jù)的法律規(guī)范相結(jié)合。行政訴訟的主要目是判斷被訴具體行政行為的合

25、法性，而工傷認(rèn)定的主要法律依據(jù)為工傷保險(xiǎn)條例。鑒于認(rèn)定部門常常需要在事實(shí)難以查清的情況下做出認(rèn)定結(jié)論，法院評(píng)判該結(jié)論合法性的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為是否符合工傷保險(xiǎn)條例的立法宗旨，即保護(hù)弱者與風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)傁嘟Y(jié)合。1.用人單位訴被告工傷認(rèn)定結(jié)論用人單位否定工傷的目的一般有兩個(gè)：一是害怕承擔(dān)保險(xiǎn)賠償損失；二是為了拖延時(shí)間，推脫工傷責(zé)任。由于很多用人單位屬于未參保的非公有制企業(yè)，為了逃避過(guò)訴訟程序來(lái)拖延時(shí)間，抵制勞動(dòng)者的補(bǔ)償要求。19潘行球：<工傷保險(xiǎn)條例>施行難點(diǎn)探析，載中國(guó)勞動(dòng)2005年第l期，第29頁(yè)。19在認(rèn)定工傷過(guò)程中，勞保部門為了保護(hù)勞動(dòng)者利益，在勞動(dòng)者提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)，而用人單位又消極舉證的情

26、況下，往往根據(jù)工傷保險(xiǎn)條例第19條作出認(rèn)定工傷結(jié)論。這種認(rèn)定方法正是用人單位舉證不能所應(yīng)承擔(dān)不利后果的反映，也體現(xiàn)了對(duì)勞動(dòng)者的傾斜保護(hù)及對(duì)違法企業(yè)的懲罰。在行政訴訟中，用人單位因否認(rèn)工傷而起訴，法院應(yīng)著重考察工傷認(rèn)定結(jié)論是否在工傷保險(xiǎn)條例的規(guī)定分配舉證責(zé)任的基礎(chǔ)上做出，即判斷用人單位在行政程序中向勞保部門提交的否定工傷的證據(jù)是否成立。當(dāng)案件事實(shí)真?zhèn)尾幻?，即用人單位的證據(jù)不足以否定工傷時(shí)，自然由其承擔(dān)對(duì)不利訴訟后果，在訴訟中表現(xiàn)為法院維持工傷認(rèn)定結(jié)論。2.用人單位訴被告不予工傷認(rèn)定結(jié)論在用人單位依法參保的情況下，發(fā)生事故后當(dāng)然傾向于認(rèn)定工傷，從而通過(guò)保險(xiǎn)基金分?jǐn)偨?jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，此時(shí)勞動(dòng)保障部門的否定工

27、傷結(jié)論客觀上對(duì)用人單位和勞動(dòng)者均不利，且由于該種情況下用人單位在行政程序中不承擔(dān)舉證責(zé)任，勞保部門的否定結(jié)論必定是在主動(dòng)調(diào)查取證的基礎(chǔ)上做出。因此，無(wú)論從保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益還是從監(jiān)督被告依法行政的角度看，被告應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證責(zé)任，且原告的舉證不限于行政程序中提供的證據(jù)范圍。作為被告的認(rèn)定部門在訴訟中提供的證據(jù)只能是在行政程序中搜集獲取的，對(duì)于原告提出新的反駁理由或證據(jù)的，行政機(jī)關(guān)在經(jīng)得人民法院許可后，可以補(bǔ)充相應(yīng)證據(jù)，但不能作為證明被訴行政行為合法的證據(jù)。當(dāng)案件事實(shí)真?zhèn)尾幻鲿r(shí)，法院應(yīng)將不利的訴訟后果分配給工傷認(rèn)定部門。3.勞動(dòng)者訴被告不予工傷認(rèn)定結(jié)論該類訴訟中不利訴訟后果應(yīng)當(dāng)由否定工傷的被告承擔(dān)。同時(shí)指出，勞動(dòng)者無(wú)論在勞動(dòng)關(guān)系中，