學(xué)前教育政策與法規(guī)評(píng)價(jià)

1、對(duì)現(xiàn)有學(xué)前教育政策法規(guī)的分析與評(píng)價(jià)一、學(xué)前教冇是終身學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)，是基礎(chǔ)教育的起始階段，是個(gè)體一生發(fā)展的奠基階段。它 對(duì)基礎(chǔ)教育的鞏固與發(fā)展，對(duì)國民素質(zhì)的提髙、消除貧困、縮小不利人群的差距乃至提升綜 合國力有著非常重要的作用。L1據(jù)美國一項(xiàng)長達(dá)30年的追蹤研究表明：在學(xué)前教育上每投 資1美元，可獲得17. 07美元的回報(bào)，其中4. 17美元是對(duì)個(gè)體成長的回報(bào)，12. 9美元是對(duì) 社會(huì)公共事業(yè)的回報(bào)，體現(xiàn)在社會(huì)福利、補(bǔ)救教冇、預(yù)防犯罪方而投入的降低，以及納稅的 增加。學(xué)前教育如此重要，但在現(xiàn)實(shí)生活中，學(xué)前教育而臨許多的問題?？墒乾F(xiàn)有的政策法 規(guī)并不能解決，需要學(xué)前教育有一部專門的法律來解決相關(guān)問題

2、。而且，無論是作為人大代 表的一些高校教授，還是普通平民，對(duì)于學(xué)前教冇立法的呼聲越來越多。筆者從個(gè)人的角度 研究了現(xiàn)有的法規(guī)中已有的規(guī)立及存在的不足，提岀一些相關(guān)建議，以期能給將來的學(xué)前教 育立法工作提供一些建議或啟示。二、學(xué)前教育法規(guī)的歷史沿革1. 建國前。1904年淸政府頒布奏圧學(xué)堂章程,這是我國近代第一個(gè)公布的學(xué)校教育制度, 包括蒙養(yǎng)院，從此，我國的學(xué)校教育在制度上得以確立。在奏泄學(xué)堂章程中，專有蒙養(yǎng) 院章程家庭教育法章程部分，這是我國第一部學(xué)前教育法規(guī)。2. 建國后。1949年至2008年有關(guān)的幼兒教療的重要文獻(xiàn)有108項(xiàng)，其中相關(guān)法律5部，包括 憲法、未成年人保護(hù)法、教師法、教育法、

3、殘疾人保障法：政策性文件和法規(guī)83項(xiàng)，如幼兒 園指導(dǎo)綱要和規(guī)程：有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人講話、報(bào)告和題詞11項(xiàng)及其他相關(guān)文件9項(xiàng)。這里限于篇幅, 僅列幾部相對(duì)重要的法規(guī)。1951年，頒布改革學(xué)制的決泄，明確規(guī)左：'實(shí)施幼兒園的組織為幼兒園”，明確了幼 兒園教冇為我國學(xué)制的第一個(gè)環(huán)節(jié)，把幼兒教冇納入學(xué)制系統(tǒng)« 1952年3月，中央人民政府 頒布試行幼兒園暫行規(guī)程（草案）;1955年1月，國務(wù)院發(fā)布（關(guān)于工礦、企業(yè)自辦中、小學(xué) 和幼兒園的規(guī)左。1956年2月，教冇部、衛(wèi)生部、內(nèi)務(wù)部頒發(fā)關(guān)于托兒所、棄兒園幾個(gè)問 題的聯(lián)合通知對(duì)托兒所、幼兒園的領(lǐng)導(dǎo)管理問題作了明確的規(guī)左。1966年1976年，十年

4、 的動(dòng)亂給學(xué)前教冇事業(yè)帶來了毀火性的災(zāi)難，學(xué)前教冇事業(yè)沒有得到發(fā)展。:1988年10月，國 家教委發(fā)布'關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)幾個(gè)問題的通知和社會(huì)力量辦學(xué)教學(xué)笛理暫行規(guī)立。） 我國分別在1989年、1991年頒布了幼兒園工作規(guī)程和幼兒園管理?xiàng)l例。1991年9月， 全國人大通過中華人民共和國未成年人保護(hù)法九1992年2月，頒布了九十年代中國兒童發(fā) 展規(guī)劃綱要» 1993年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)中國教冇改革和發(fā)展綱要，規(guī)泄幼兒 教育的發(fā)展目標(biāo)是“大中城市基本滿足幼兒接受教育的要求，農(nóng)村積極發(fā)展學(xué)前一年教育”。 12月衛(wèi)生部、國教委頒布托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健笛理辦法。1996年3月，

5、國家教委頒 布幼兒園工作規(guī)程）確左幼兒園是基礎(chǔ)教育的組成部分，是學(xué)校教冇制度的基礎(chǔ)階段。1997 年又頒布了全國幼兒教育事業(yè)"九五”發(fā)展目標(biāo)實(shí)施意見，就"九五”期間我國幼教事 業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想、具體目標(biāo)、措施保障等提出了基本要求。1998年12月，教育部制左面 向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)訃劃，提岀“實(shí)施素質(zhì)教育，要從幼兒階段抓起，要用科學(xué)的方法 啟迪和開發(fā)幼兒的智力，培養(yǎng)幼兒健康的體質(zhì)，良好的生活習(xí)慣與求知的欲望”。從以上學(xué)前教育法規(guī)的歷史沿革，我們可以看到學(xué)前教育受到越來越多的關(guān)注和重視，這是 讓人感到欣慰的。但在現(xiàn)實(shí)中，學(xué)前教育的“地位”卻并不高，幼兒教師在很多人眼中不過

6、是照顧孩子的“阿姨”而已。它并不與中小學(xué)“同起同坐”。而法國早在1886年頒布的機(jī) 構(gòu)法中，明確將學(xué)前教育納入法國學(xué)制系統(tǒng)，即將幼兒學(xué)校納入法國“實(shí)行初等教育的小 學(xué)”范國之中。法國的學(xué)前教冇不僅在法律條款中予以規(guī)左，在現(xiàn)實(shí)中也具有同等于中小學(xué) 教育的重要性。三、已有的規(guī)左及存在問題（一）關(guān)于我國學(xué)前教育的性質(zhì)與任務(wù)的規(guī)泄1現(xiàn)有的規(guī)龍。在（1982）中華人民共和國憲法（以下簡稱憲法）第一章第十九條中提到“國 家發(fā)展社會(huì)主義的教育事業(yè)，提髙全國人民的科學(xué)文化水平”，明確我國教育事業(yè)是提髙全 國人民的科學(xué)文化水平：在（1995） 中華人民共和國教冇法（以下簡稱教冇法）第一章第五條 中規(guī)左"

7、;教冇必須為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，必須與生產(chǎn)勞動(dòng)相結(jié)合，培養(yǎng)徳、智、體等 方而全而發(fā)展的社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人”，明確了我國教育的任務(wù)。關(guān)于學(xué)前教棄 的任務(wù)，在（1989）幼兒園管理?xiàng)l例（以下簡稱條例）第一章第三條規(guī)左：幼兒園的保育和 教育工作應(yīng)當(dāng)促進(jìn)幼兒在體、智、徳、美諸方而和諧發(fā)展。（1996）幼兒恫工作規(guī)程（以下 簡稱規(guī)程）第一章第三條規(guī)定：“幼兒園的任務(wù)是實(shí)行保育和教冇相結(jié)合的原則，對(duì)幼兒實(shí) 施體、智、徳、美諸方而全面發(fā)展的教冇，促進(jìn)其身心和諧發(fā)展。幼兒園同時(shí)為家長參加工 作、學(xué)月提供便利條件?！?（2001）幼兒園指導(dǎo)綱要（試行）（以下簡稱剛要）第一章第四條規(guī) 立“幼兒園應(yīng)為

8、幼兒提供健康的生活和活動(dòng)環(huán)境，滿足他們多方而發(fā)展的需要，使他們在快 樂的童年生活中獲得有益于身心發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)?！?.存在的不足。缺少具體保障措施即怎樣確保幼兒體、智、徳、美等方而和諧發(fā)展。我們 可以從有關(guān)學(xué)前教冇的三個(gè)法規(guī)中了解到學(xué)前教育的任務(wù)是促進(jìn)幼兒身心全而和諧的發(fā)展， 但是在現(xiàn)實(shí)中如何完成這個(gè)任務(wù)，有哪些具體措施？又有什么樣的保障措施?我們的教冇往往 是重智輕徳，重認(rèn)知教育輕社會(huì)性、人格的培養(yǎng)。這些局而如何得到改善？（-）對(duì)于學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的規(guī)定1. 現(xiàn)有的規(guī)定。在條例（1989）第三章專門規(guī)左了舉辦幼兒園的基本條件和審批程序。例 如，幼兒園必須設(shè)巻在安全區(qū)域內(nèi)、幼兒園的園舍和設(shè)施必須符合國

9、家的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和安全標(biāo) 準(zhǔn)還有對(duì)工作人員的要求等等。第二章第十一條規(guī)左"國家實(shí)行幼兒園登記注冊制度，未經(jīng) 登記注冊，任何單位和個(gè)人不得舉辦幼兒園”；第十二條規(guī)定“城市幼兒園的舉辦、停辦, 由所在區(qū)，不設(shè)區(qū)的市的人民政府教冇行政部門登記注冊。農(nóng)村幼兒園的舉辦、停辦，由所 在鄉(xiāng)，鎮(zhèn)人民政府登記注冊，并報(bào)縣人民政府教育行政部門備案”。2. 存在的不足。1）對(duì)幼兒園多義務(wù)的規(guī)左，而缺少權(quán)力維護(hù)的規(guī)定。筆者認(rèn)為，相關(guān)法規(guī)中，對(duì)學(xué)前教育機(jī) 構(gòu)，絕大部分都是對(duì)其義務(wù)的規(guī)泄，而幾乎沒有對(duì)其權(quán)利的規(guī)左。比如在法規(guī)中，更多的是“必須”、“禁止”、“不得”等字樣，而很少有“可以”、“允許”這樣的語句。學(xué)前教

10、 育機(jī)構(gòu)的一些正當(dāng)權(quán)益不能得到有效維護(hù)。2）條款過于籠統(tǒng)，內(nèi)容不夠全而，而且缺少操作性措施。我們可以在一些法規(guī)政策中看到對(duì) 于幼兒園如何注冊規(guī)定的極為詳細(xì)，包括條件、程序、審批等等。但是對(duì)于幼兒園的注銷的 規(guī)定卻很少。（三）對(duì)于學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的工作人員規(guī)定1. 關(guān)于教師的資格與聘任的規(guī)定。1）現(xiàn)有的規(guī)定。條例（1989）第九條規(guī)定：“幼兒園園長、教師應(yīng)當(dāng)具有幼兒師范學(xué)校畢業(yè) 程度或者經(jīng)教育行政等部門考核合格?！边@是首次對(duì)幼兒教師設(shè)左了專門的從業(yè)政策規(guī)定。 （1993） 中華人民共和國教師法（以下簡稱教師法）在第三章專門規(guī)泄了教師的資格和任用， 明確了幼兒教師的資格，實(shí)行教師聘任制。這一法律的形式

11、明確了幼兒教師從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。教 育法重申教師資格和教師聘任制的規(guī)泄，第四章第三十四條規(guī)左“國家實(shí)行教師資格、職 務(wù)、聘任制度，通過考核、獎(jiǎng)勵(lì)、培養(yǎng)和培訓(xùn)，提髙教師素質(zhì)，加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)”。首次 明確了學(xué)前教育是國家學(xué)制體系的一部分。教師資格條例（1995）中規(guī)左了教師資格分類 與適用、教師資格條件、教師資格考試、教師資格認(rèn)左。規(guī)程第三十七條指出'幼兒園教 師必須具有C教師資格條例規(guī)定的幼兒園教師資格，并符合本規(guī)程的第三十五條規(guī)定，幼兒 園教師實(shí)行聘任制”。2)存在的不足。第一，幼兒教師入職的標(biāo)準(zhǔn)低。對(duì)幼兒教師僅是幼兒師范學(xué)校畢業(yè)，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到現(xiàn)在社 會(huì)對(duì)幼兒教師的要求。對(duì)幼兒教師要求低，

12、不利于幼兒的發(fā)展，也不利于幼兒教師的專業(yè)化, 更不能保障學(xué)前教冇的質(zhì)量。第二，對(duì)于幼兒教師的考核不夠全面?，F(xiàn)在一般的考核只是幼 兒教育學(xué)、心理學(xué)，再加上對(duì)唱歌、跳舞、鋼琴、繪畫的考試。筆者并不否認(rèn)它們的重要性 但是如果缺乏對(duì)幼兒的熱愛、缺乏理論知識(shí)、缺乏良好的思想品徳素質(zhì)，我們培養(yǎng)出的孩子 會(huì)是全而發(fā)展的嗎？2. 關(guān)于教師的權(quán)力與義務(wù)的規(guī)定。1) 現(xiàn)有的規(guī)定。教師法(1993)在第三章專門講述了教師的權(quán)利與義務(wù)。教育法(1995) 在第四章中講述了教師和其他教育工作者。第三十二條規(guī)定“教師有法律規(guī)左的權(quán)利，履行 法律規(guī)左的義務(wù)，忠誠于人民的教棄事業(yè)”。第三十三條規(guī)泄"國家保護(hù)教師的合

13、法權(quán)益， 改善教師的工作條件和生活條件，提髙教師的社會(huì)地位、教師的工資報(bào)酬、福利待遇、依照 法律法規(guī)的規(guī)立辦理”。規(guī)程(1996)規(guī)泄了幼兒園工作人員相關(guān)職責(zé)。在2003年，國務(wù) 院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了語文學(xué)刊2013年第9期教棄等部r-J(關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展指導(dǎo)意見的 通知，重申了要認(rèn)真執(zhí)行教師法，指出。幼兒教師享受與中小學(xué)教師同等的地位和待遇， 依法保障幼兒教師在進(jìn)修培訓(xùn)、評(píng)選先進(jìn)、專業(yè)技術(shù)評(píng)聘、工資、社會(huì)保險(xiǎn)等方而合法權(quán)益, 穩(wěn)定幼兒教師隊(duì)伍”。2) 存在的不足。第一，對(duì)幼兒教師多義務(wù)性規(guī)泄，缺少權(quán)力的規(guī)定。在規(guī)程中規(guī)左了幼兒園工作人員的相 關(guān)職責(zé)，卻看不到幼兒教師有哪些權(quán)利。最大的問題就是

14、幼兒教師的工資待遇低到一左程度。 這個(gè)問題在城鄉(xiāng)之間、公辦與非公辦之間尤為明顯。有這樣一則材料：“在山東對(duì)17市的農(nóng) 村非公辦幼兒教師的待遇狀況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有淄博、青島、東營、濰坊、日照、徳州六地 公辦幼兒教師工資略高于本市最低工資標(biāo)準(zhǔn)外，其余的市僅僅相當(dāng)于甚至低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY 標(biāo)準(zhǔn)。例如，濟(jì)南市的最低工資標(biāo)準(zhǔn)為480元一540元，而農(nóng)村幼兒園非公辦教師僅為360元。 另外，在網(wǎng)絡(luò)上征集學(xué)前教育問題中，提髙教師待遇占的比例最大，為33. 1%。工資待遇 低、社會(huì)地位不髙、工作壓力大、付出和收獲不成正比等等原因使得大量幼兒教師流失、轉(zhuǎn) 業(yè)。嚴(yán)重影響了幼兒教師隊(duì)伍的穩(wěn)定，也阻礙了學(xué)前教育事業(yè)的健

15、康發(fā)展。第二，缺少對(duì)幼 兒教師編制的規(guī)定。在相關(guān)的法規(guī)中并沒有對(duì)幼兒教師編制的規(guī)泄，這也是導(dǎo)致教師工資待 遇低、合法權(quán)益得到不到保障、教師隊(duì)伍不穩(wěn)左、教育質(zhì)量不高等一系列問題的原因之一。 第三，缺少對(duì)農(nóng)村幼兒教師權(quán)益的規(guī)泄。如果說幼兒教師是社會(huì)弱勢群體，那么農(nóng)村幼兒教 師就是弱勢群體中的弱勢群體。據(jù)調(diào)査顯示，2004年，農(nóng)村幼兒教師每月工資在300元以上 的僅占31%左右J。而且農(nóng)村幼兒教師還存在其他的一些問題，據(jù)于冬青和梁紅悔的研究, 認(rèn)為農(nóng)村幼兒教師存在學(xué)歷水平偏低、教師職稱評(píng)定情況較差，師幼比過高(2005年髙達(dá)1： 6。)社會(huì)待遇差等問題。第四，相關(guān)部門對(duì)維護(hù)幼兒教師權(quán)利缺位。幼兒教師

16、雖然在法律中 包括在中小學(xué)教師中，但在現(xiàn)實(shí)生活中，他們的權(quán)力與利益卻不能得到和中小學(xué)教師一樣的 保護(hù)。他們的工資微薄，福利少而又少，正當(dāng)權(quán)益不能得到保障、工作量大、缺少培訓(xùn)和進(jìn) 修的機(jī)會(huì)這些問題長期得不到解決。相關(guān)部門卻沒有對(duì)此采取相關(guān)措施。3. 關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)與培訓(xùn)的規(guī)定。1)已有的規(guī)泄。教師法(1993)在相關(guān)章節(jié)中規(guī)泄了教師的培養(yǎng)培訓(xùn)、考核與獎(jiǎng)勵(lì)。教育 法)(1995)在第四章第三十四條提到“通過考核、獎(jiǎng)勵(lì)、培養(yǎng)和培訓(xùn)，提高教師素質(zhì)，加強(qiáng) 教師隊(duì)伍建設(shè)”。2003年幼兒教育改革與發(fā)展指導(dǎo)意見明確了幼兒教師之后培訓(xùn)的規(guī)劃和 建設(shè)，并強(qiáng)調(diào)“將幼兒教師的培訓(xùn)納入當(dāng)?shù)刂行W(xué)教師繼續(xù)教冇培訓(xùn)”。我國也有新政策岀 臺(tái)，三年內(nèi)對(duì)一萬名幼兒園