國有企業(yè)退出面臨的問題及其對(duì)策與建議

1、國有企業(yè)退出面臨的問題及其對(duì)策與建議中國企業(yè)聯(lián)合會(huì)課題組一、國有企業(yè)退出過程中面臨的問題在一般市場經(jīng)濟(jì)條件下 ,企業(yè)產(chǎn)權(quán)是明晰的 , 出資者作為決策主體 ,以利潤最大化為目標(biāo) , 退出的標(biāo)準(zhǔn)主 要在于經(jīng)營業(yè)績與產(chǎn)業(yè)選擇。當(dāng)企業(yè)經(jīng)營業(yè)績不佳或企業(yè)所在的產(chǎn)業(yè)處于衰退的狀態(tài),同時(shí), 出資者預(yù)期的退出機(jī)會(huì)成本小于進(jìn)入收益時(shí) , 就會(huì)誘導(dǎo)企業(yè)退出。這時(shí) , 企業(yè)退出的壁壘主要是經(jīng)濟(jì)性的。而我國國有企 業(yè)很多則缺乏這種退出的動(dòng)力與能力 ,退出中最大的特征是從經(jīng)濟(jì)意義上考察該退出的卻退不出, 其面臨的問題和障礙主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：1、觀念性障礙 一是對(duì)國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用認(rèn)識(shí)的偏差。擔(dān)心國有資本退出會(huì)削弱國

2、有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)作用 , 沒有認(rèn)識(shí)到在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下 , 國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在控制力上 , 在經(jīng)濟(jì)發(fā) 展的不同階段 ,國有經(jīng)濟(jì)在不同產(chǎn)業(yè)和地區(qū)的比重可以有所差別 , 其布局作相應(yīng)調(diào)整 ,并不影響國有經(jīng)濟(jì)在 國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)作用。 二是“惜退”心理障礙。 把企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益當(dāng)成國有資本退出的基準(zhǔn) , 認(rèn)為國有資 本退出,只是指效益不好的 ,長期虧損的,資不抵債的企業(yè) ,而效益好的企業(yè)的國有資本就不一定要退出。其 實(shí)質(zhì)是用危困企業(yè)的退出基準(zhǔn)取代國有資本退出的基準(zhǔn)。 實(shí)際上這兩者有本質(zhì)區(qū)別 , 危困企業(yè)退出是被市場 競爭所淘汰 , 是消極被動(dòng)的行為；而國有資本的退出

3、是國有經(jīng)濟(jì)布局的戰(zhàn)略性調(diào)整 , 是主動(dòng)自覺的行為。在 我國,由于一些行業(yè)的生產(chǎn)供給不足 ,使一些企業(yè)處于盈利狀態(tài) ,從而形成“惜退”心理。應(yīng)當(dāng)指出 , 在競爭 日益激烈的情況下 , 一些企業(yè)因產(chǎn)品出現(xiàn)供不應(yīng)求而處于盈利狀態(tài)只是暫時(shí)的現(xiàn)象。 而等到這些企業(yè)陷入困 境時(shí)再退出成本可能就要高得多。2、體制性障礙一是產(chǎn)權(quán)障礙。在現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度下 , 所有者缺位 , 內(nèi)部人控制權(quán)的不易轉(zhuǎn)讓構(gòu)成了國有經(jīng)濟(jì)退出難的產(chǎn) 權(quán)障礙。國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)實(shí)際上一直處于所有者雖明晰（國家所有）但卻未到位的狀態(tài)。相應(yīng)地 , 國有企業(yè)在 公司制改造過程中 , 逐步形成了以政府干預(yù)下的內(nèi)部人控制為特征的治理結(jié)構(gòu)。政企、政資依舊未能分

4、開。 同時(shí),國有企業(yè)大部分控制權(quán)又掌握在企業(yè)經(jīng)理手中, 政府官員和企業(yè)經(jīng)理成了國有企業(yè)事實(shí)上的控制者 ,并從中獲取一定的控制權(quán)收益。 這樣, 國有企業(yè)退出的決策權(quán)實(shí)際上一直掌握在內(nèi)部人手中。一部分國有企業(yè)按市場規(guī)律是早就應(yīng)該退出的 ,但是由于企業(yè)的存在與企業(yè)的內(nèi)部控制者的利益直接相關(guān), 一旦企業(yè)不存在或所有者到位 , 這些人就會(huì)失去控制權(quán)收益索取權(quán)的依據(jù)。 同時(shí) ,由于在傳統(tǒng)體制下國有企業(yè)職工的住房、 醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)都是由國家承擔(dān) ,不納入職工的工資中 , 如果企業(yè)退出 ,許多老職工應(yīng)當(dāng)?shù)玫降哪遣糠址枪?資性福利就會(huì)失去 ,他們也會(huì)站在反對(duì)退出的一邊來。因此 , 產(chǎn)權(quán)障礙的集中表現(xiàn)就是誰對(duì)國有

5、資產(chǎn)的退出 負(fù)責(zé)不明確 , 沒有人格化的所有者代表。二是政府障礙。 在國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整過程中 , 政府的進(jìn)入與退出同企業(yè)的進(jìn)入與退出應(yīng)呈反向的關(guān)系。 政府的進(jìn)入是指在國有企業(yè)退出前后 , 政府應(yīng)責(zé)無旁貸地承擔(dān)起社會(huì)保障、 解決企業(yè)辦社會(huì)等工作。 政府的 退出是指在國有企業(yè)退出前后 , 政府應(yīng)徹底轉(zhuǎn)變職能實(shí)現(xiàn)政企真正分開 , 不要當(dāng)企業(yè)退出的絆腳石。但現(xiàn)實(shí) 情況是 , 一些主管部門和地方政府總是會(huì)出于本地區(qū)、 本部門利益的考慮 , 設(shè)法阻止所屬企業(yè)的退出。 同時(shí), 地方政府從本地區(qū)就業(yè)和社會(huì)安定的角度考慮 ,總是追求一時(shí)的所謂不出事就好 , 沒有在其應(yīng)該進(jìn)入的領(lǐng)域 充分發(fā)揮作用 , 而是在其職

6、能應(yīng)該退出或轉(zhuǎn)變的領(lǐng)域過多地進(jìn)入與停留。3、巨大的退出成本一是資本專用性障礙。 主要指兩個(gè)方面 , 即物質(zhì)資本的專用性和人力資本的專用性障礙。 前者是指投入 企業(yè)的生產(chǎn)性資產(chǎn) , 由于專用性強(qiáng) ,只能用于特定性的生產(chǎn)和服務(wù) ,這樣企業(yè)從原有產(chǎn)業(yè)中退出時(shí)難以收回 其投資 , 這就形成了專用性物質(zhì)資本退出障礙 , 也稱沉淀資本退出障礙。后者是指企業(yè)中員工的知識(shí)、技術(shù) 能力和操作技能的專用性 , 由于長期在一個(gè)行業(yè) , 或一個(gè)技術(shù)工作崗位工作 , 加上行業(yè)和崗位自身的專業(yè)化 程度較高 , 因此, 形成了較強(qiáng)的人力資本的專用性。這種障礙在企業(yè)停產(chǎn)、破產(chǎn)和轉(zhuǎn)產(chǎn)時(shí)表現(xiàn)得更為嚴(yán)重。二是勞動(dòng)者安置費(fèi)用大而形成

7、的退出障礙 , 即人往哪里去的問題。 企業(yè)退出后要對(duì)勞動(dòng)力重新安排工作 或重新培訓(xùn) , 而培訓(xùn)費(fèi)用和轉(zhuǎn)移費(fèi)用往往很高。 由于我國情況特殊 , 在競爭性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的國有企業(yè)數(shù)量龐大 , 職工數(shù)以千萬計(jì) , 一旦這些企業(yè)退出 , 能否支付這筆巨額勞動(dòng)力安置成本 , 將成為國有企業(yè)退出最關(guān)鍵的問 題。一個(gè)工廠如果有 1500 名職工 ,負(fù)債大約是 1.5 億元,退出需一次性支付 5000萬元, 每年的經(jīng)常性開支 1000 萬元 , 這樣的退出成本由誰來負(fù)擔(dān)？三是國有企業(yè)社會(huì)性負(fù)擔(dān)帶來的障礙。據(jù)測算 ,截止到 1998年底,全國企業(yè)辦中小學(xué) 1.7 萬所, 在校生 730萬人,教職工 60余萬人。截至

8、1997年底,全國工業(yè)及其他部門自辦醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu) 9.1 萬個(gè),擁有病床位 60多萬張,工作人員 110余萬人；其中醫(yī)院 7200多個(gè),床位 60萬張,工作人員近 80萬人。這些沉重的負(fù)擔(dān) 也拖了國有企業(yè)退出的后腿。四是國有企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)帶來的障礙。在我國國有企業(yè)破產(chǎn)退出中,破產(chǎn)企業(yè)的最大債權(quán)人是銀行 , 通常要占破產(chǎn)企業(yè)債務(wù)的 80%。如果全部通過破產(chǎn)方式退出國有經(jīng)濟(jì) , 則主要債權(quán)人銀行不會(huì)輕易同意。企 業(yè)破產(chǎn)等于是破銀行的產(chǎn) , 一些部門為了保住銀行不至于發(fā)生危機(jī) , 也采取維持國企現(xiàn)狀的政策。4、新體制不完善以及體制外障礙一是社會(huì)資本短缺障礙。 國有經(jīng)濟(jì)的退出與非國有經(jīng)濟(jì)的進(jìn)入是一個(gè)過程

9、的兩個(gè)方面, 退出的一個(gè)重要前提是市場上存在有能力與國有資本進(jìn)行接替的非國有資本投資者。目前可以替代國有資本的非國有資本 缺口依然很大 ,而一旦沒有非國有接替資本 , 國有經(jīng)濟(jì)的退出只能是單方面的意愿和行動(dòng)。二是資本市場不完善形成的障礙。 目前, 我國資本市場仍存許多不完善的地方。 在國有經(jīng)濟(jì)從某些產(chǎn)業(yè) 退出時(shí) , 還不能很好地利用資本市場實(shí)現(xiàn)原有企業(yè)資產(chǎn)由實(shí)物形態(tài)向價(jià)值形態(tài)的轉(zhuǎn)化。 退出企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)其 資產(chǎn)的變現(xiàn) , 必然要付出數(shù)額較大的市場信息、簽約和履行合同等各項(xiàng)市場交易費(fèi)用。三是法律法規(guī)不健全形成的障礙。 比如 破產(chǎn)法 還有很多不完善的地方 , 企業(yè)并購方面的法律還未出 臺(tái), 保護(hù)私人

10、財(cái)產(chǎn)的法律也沒有出臺(tái)等等。 所以國有資本從某一領(lǐng)域順利退出還缺乏完善的法律依據(jù)和法律 保障, 這又增加了退出的難度。二、加快國有企業(yè)退出的對(duì)策與建議1、通過多種形式解決國有中小企業(yè)退出問題國有中小企業(yè)放開搞活轉(zhuǎn)制越早越主動(dòng) ,越遲越被動(dòng) , 一些中小企業(yè)需要早退的要早退 ,這樣國有資產(chǎn) 流失少, 出售的還能賣個(gè)好價(jià)錢。 錯(cuò)過了時(shí)機(jī) ,最終會(huì)使企業(yè)陷入困境。 在途徑選擇上 , 可以采取整體或部分 出售, 以及吸引國有投資主體進(jìn)行兼并等形式。 鑒于目前國有中小企業(yè)數(shù)量眾多 ,非國有投資主體還不成熟 , 全部將其出售不現(xiàn)實(shí) ,因此,建議采取雙重置換的退出方式 ,即將企業(yè)的國有股轉(zhuǎn)化為職工股 , 將國

11、有職工轉(zhuǎn) 化為合同職工。 雙重置換之后 ,在市場經(jīng)濟(jì)條件下 ,由企業(yè)自主決定企業(yè)的發(fā)展去留。 在實(shí)踐中 ,中小企業(yè)的 出售要以市場供求規(guī)律為依據(jù) , 既要避免國有產(chǎn)的流失 , 更要防止定價(jià)脫離實(shí)際 , 曲高和寡。2 、以國有股減持和合作合資方式實(shí)現(xiàn)部分國有大企業(yè)退出國有股的具體減持方式可以有多種選擇。 一是對(duì)于一般競爭性領(lǐng)域的大中型國有企業(yè), 除少數(shù)特殊企業(yè)采取國有獨(dú)資組建有限公司外 , 大多數(shù)改組為投資主體多元化的有限責(zé)任公司或股份有限公司。 二是對(duì)于國 有股權(quán)比例過高的企業(yè) ,通過出讓國有股、放棄配股權(quán)、置換股權(quán)等形式 , 由絕對(duì)控股向相對(duì)控股或參股轉(zhuǎn)變, 同時(shí)吸引國內(nèi)外有實(shí)力的企業(yè)以資金

12、、技術(shù)和市場參股、控股。三是利用上市公司殼資源, 通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)置換和證券市場運(yùn)作 , 減持國有股。與其他所有制企業(yè)合作也是部分國有大企業(yè)實(shí)現(xiàn)退出的一個(gè)現(xiàn)實(shí)選擇。一是通過與國際上處于領(lǐng)先地 位的跨國公司合資合作。在與跨國公司的合作中 ,要更加注意如何通過外資的進(jìn)入變現(xiàn)部分國有資產(chǎn), 同時(shí)要集中力量解決與跨國公司合資合作中不良資產(chǎn)剝離和富余人員的安置問題 , 這是一些合資合作項(xiàng)目能不 能成功的一個(gè)關(guān)鍵因素。 二是與國內(nèi)具備條件的一些非國有大企業(yè)合資。 對(duì)這種合作 , 國有大企業(yè)應(yīng)放下架 子, 以積極、誠懇的態(tài)度與之合作 , 給國外跨國公司的合作條件 ,至少應(yīng)當(dāng)同樣給國內(nèi)的非國有企業(yè)。 三是以

13、 產(chǎn)業(yè)升級(jí)為突破口 , 主動(dòng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。3、大力發(fā)展非國有經(jīng)濟(jì) , 為發(fā)揮非國有企業(yè)在國有企業(yè)退出中的積極作用創(chuàng)造條件 私營個(gè)體企業(yè)已成為職工再就業(yè)的重要渠道。在今后的發(fā)展中,我們應(yīng)大力發(fā)展民間資本 , 要為民間資本進(jìn)入創(chuàng)造必要條件。 一是取消對(duì)民間資本的種種限制。 要放寬民間資本在產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入方面的限制 , 消除對(duì)不 同所有制經(jīng)濟(jì)成分的差別待遇 , 以及對(duì)非國有經(jīng)濟(jì)在法律地位、社會(huì)身份、價(jià)格、稅收、金融、資本融資等 方面的歧視與不公平。 二是為民間資本進(jìn)入提供必要的保證。 要建立健全非公產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)制度 , 使公民 的財(cái)產(chǎn)在法律上得以明確的承認(rèn)與保護(hù)。 同時(shí), 地方各級(jí)政府要從長遠(yuǎn)的角度來保

14、證與非國有經(jīng)濟(jì)的合資合 作問題。4 、完善社會(huì)保障體系為妥善國企安排冗員 , 應(yīng)盡快在企業(yè)之外建立獨(dú)立的社會(huì)保障體系 , 解除企業(yè)退出的后顧之憂 , 保持社 會(huì)穩(wěn)定。目前存在的突出問題是社會(huì)保障基金收支缺口大 ,今后的目標(biāo) , 應(yīng)形成獨(dú)立于企事業(yè)單位之外、資 金來源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務(wù)社會(huì)化的社會(huì)保障體系。主要工作應(yīng)突出以下三點(diǎn)：一是要采 取多種方式多方籌集社會(huì)保障基金 , 甚至可以以適當(dāng)?shù)姆绞桨l(fā)行專項(xiàng)國債。二是要依法擴(kuò)大養(yǎng)老、 醫(yī)療、 失 業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面 , 逐步提高統(tǒng)籌層次。 三是嚴(yán)格社會(huì)保障基金管理 ,要加強(qiáng)制度建設(shè) , 防止社?；鸨慌?用和被個(gè)人與部門侵吞。要進(jìn)一步探

15、索成立獨(dú)立的基金管理公司進(jìn)行管理的模式, 確?；鸨Ｖ翟鲋?。5、采取多種措施 ,切實(shí)解決國有企業(yè)的過度負(fù)債問題 , 建立企業(yè)壞帳退出通道一是通過結(jié)構(gòu)調(diào)整 ,加大呆帳壞帳準(zhǔn)備金的核銷力度 , 核銷一部分國有企業(yè)的不良債務(wù)。二是采取切實(shí) 措施, 減輕國有企業(yè)利息負(fù)擔(dān)。 特別是對(duì)那些沒有享受債轉(zhuǎn)股政策的企業(yè) , 是否可以考慮在利息上給以減負(fù)。 三是完善債轉(zhuǎn)股的方式。目前應(yīng)不斷改革和完善債轉(zhuǎn)股的思路和操作方法 , 不要只限于減輕國有企業(yè)負(fù)債 , 剝離銀行不良資產(chǎn)這一層意義 , 要對(duì)債務(wù)中的損失以及導(dǎo)致?lián)p失的機(jī)制進(jìn)行根本性的改造, 同時(shí), 積極開發(fā)轉(zhuǎn)股后的退出渠道 ,在債權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán)后 ,經(jīng)過必要的重整

16、,借助證券市場或其他投資銀行業(yè)務(wù) , 將股權(quán)出售給 境內(nèi)外的非國有投資者。6、依法推進(jìn)關(guān)閉破產(chǎn) , 建立落后生產(chǎn)力的退出渠道一是要依法關(guān)閉那些產(chǎn)品質(zhì)量低劣、 浪費(fèi)資源、污染嚴(yán)重、 不具備安全生產(chǎn)條件的小廠小礦 , 主要是小 煤炭、小煉油、小水泥、小玻璃、小鋼廠、小糖廠等。二是積極穩(wěn)妥地關(guān)閉那些資源枯竭的礦山 , 主要是資 源枯竭的煤礦、 有色金屬礦和核工業(yè)的鈾礦 , 以及其他金屬和非金屬礦。 這是長期積累而沒有得到解決的歷 史遺留問題 , 大多已經(jīng)停產(chǎn) , 靠國家財(cái)政補(bǔ)貼過日子 ,現(xiàn)在已經(jīng)到了非解決不可的時(shí)候了。三是對(duì)嚴(yán)重虧損、 扭虧無望、負(fù)債沉重、資不抵債、產(chǎn)品無市場的企業(yè),可以采取破產(chǎn)的極

17、端手段 , 企業(yè)關(guān)門、資產(chǎn)變現(xiàn)、職工走人, 國有經(jīng)濟(jì)完全退出。 對(duì)那些凈資產(chǎn)為負(fù)值不能破產(chǎn)的企業(yè) ,政府應(yīng)采取多種辦法給予支持 , 如填平凈 資產(chǎn), 補(bǔ)足企業(yè)資本金 , 設(shè)置國有優(yōu)先股等形式。7、大力培育、發(fā)展資本市場應(yīng)充分發(fā)揮資本市場的集資功能和資本重組功能,提供一種資產(chǎn)形態(tài)轉(zhuǎn)換與資產(chǎn)流動(dòng)的機(jī)制 , 使一般資 產(chǎn)由實(shí)物狀態(tài)轉(zhuǎn)換到價(jià)值狀態(tài)、 由貨幣形態(tài)轉(zhuǎn)換到證券形態(tài) , 使國有資產(chǎn)的戰(zhàn)略性調(diào)整得以順利地進(jìn)行。 同 時(shí)要大力發(fā)展中介機(jī)構(gòu) , 諸如投資銀行、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)等 , 對(duì)各種中介機(jī)構(gòu)的收費(fèi)實(shí)行規(guī)范 化、制度化管理 , 以降低資產(chǎn)重組成本。8、加緊探索和建立國有資產(chǎn)有效的管理體

18、制, 建立國有資本退出的動(dòng)力機(jī)制首先,改國家統(tǒng)一所有、分級(jí)管理為分級(jí)所有、分級(jí)管理。這樣既有助于明晰產(chǎn)權(quán) , 也有利于形成發(fā)展 市場經(jīng)濟(jì)所要求的多元投資主體 , 有利于外部投資者的進(jìn)入 , 從而改善國有企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)。 其次 , 國有資產(chǎn) 管理應(yīng)實(shí)行管資產(chǎn)、 管人、管事的統(tǒng)一。 目前計(jì)委管立項(xiàng) , 經(jīng)貿(mào)委管日常運(yùn)行 ,財(cái)政部管資產(chǎn)登記 ,大型企業(yè) 工委和組織部門管理人事任免的體制是不順的。 這些部門都可以說自己是國有資產(chǎn)的所有者代表 , 對(duì)企業(yè)發(fā) 號(hào)施令, 但是企業(yè)一旦出了問題 ,各部門又可以相互推諉 ,不承擔(dān)責(zé)任。政府應(yīng)成立專門的機(jī)構(gòu) , 專司國有資 產(chǎn)的管理 ,負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的保值增值 ,而且管資產(chǎn)和管事管人相統(tǒng)一 ,不再多頭管理。第三 , 完善三個(gè)層次的 管理形式。第一層次 , 實(shí)現(xiàn)政府的社