論行政復(fù)議中的抽象行政行為

1、論行政復(fù)議中的抽象行政行為論行政復(fù)議中的抽象行政行為中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法（以下簡(jiǎn)稱行政復(fù)議法）第六條規(guī)定：“公民、 法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下歹0規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審理申 請(qǐng)：（一）國(guó)務(wù)院部門(mén)的規(guī)定；（二）縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門(mén)的規(guī) 定；（三）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。前款所列規(guī)定不含規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、 行政法規(guī)的規(guī)定實(shí)施?！币陨鲜顷P(guān)于抽象行政行為申請(qǐng)審查的規(guī)定。對(duì)于抽象行政行為是否納入行政復(fù)議的范圍是理論界、學(xué)術(shù)界和實(shí)際部門(mén)均十分關(guān)注的問(wèn)題,從1990年行政復(fù)議條例的施行到1999年

2、行政復(fù)議 法的頒布實(shí)施，在這九年的時(shí)間中，許多學(xué)人經(jīng)過(guò)了艱苦的探索和激烈的爭(zhēng)論， 終于使抽象行政行為納入了行政復(fù)議的范圍。一、抽象行政行為的概念、范圍抽象行政行為是行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布 的具有普遍約束力的決定、命令等行政規(guī)范性文件的行為。 從特征上看，抽象行 政行為具有三個(gè)特征：一是該行為針對(duì)的對(duì)象是非特定人而不是某些特定的人； 二是其法律效力的發(fā)生是在將來(lái)而不是過(guò)去和現(xiàn)在； 三是該規(guī)范性文件是可以反 復(fù)適用的而不是一次性的。納入行政復(fù)議的抽象行政行為的范圍在 行政復(fù)議法 中有明確的規(guī)定，即公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依 據(jù)的“規(guī)章”以下的“規(guī)

3、定”不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以 一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該“規(guī)定”的審理申請(qǐng)。該“規(guī)定”有兩層含義：（一）對(duì)哪些“規(guī)定”可以提出審查請(qǐng)求。行政機(jī)關(guān)制定的具有普遍約束力的“規(guī)定”的范圍很廣，包括國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)章以下的規(guī) 范性文件。但是，納入復(fù)議審查的只是規(guī)章以下的規(guī)范性文件，排除了對(duì)行政法規(guī)和規(guī)章的復(fù)議審查。這是考慮到行政法規(guī)是由國(guó)務(wù)院制定的， 層次較高，對(duì)國(guó) 務(wù)院制定的行政法規(guī)、決定和命令，只能由全國(guó)人大常委會(huì)行使撤銷權(quán)。 根據(jù)國(guó) 務(wù)院的法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定，法規(guī)和規(guī)章都有一套比較嚴(yán)格的備案審查制度， 通過(guò)備案審查可以解決問(wèn)題?，F(xiàn)在出現(xiàn)問(wèn)題較多的是規(guī)章以下的規(guī)范

4、性文件。1因此，行政復(fù)議法中規(guī)定的抽象行政行為的范圍指的是“規(guī)章以下的規(guī)范性 文件”，即開(kāi)篇所列第六條規(guī)定的具體內(nèi)容。本文中的抽象行政行為均指此范圍 內(nèi)之行為。（二）公民、法人或者其他組織認(rèn)為不合法的，如何提出審查申請(qǐng)。能夠提出審查請(qǐng)求的只有受依據(jù)該規(guī)范性文件作出的具體行政行為影響的公民、法人或者其他組織，這樣規(guī)定可以避免行政機(jī)關(guān)陷入不斷的糾紛之中。此外，公民、 法人或者其他組織還不能單獨(dú)就規(guī)范性文件提出審查請(qǐng)求，必須是在對(duì)具體行政 文章來(lái)源網(wǎng)，僅供分享學(xué)習(xí)參考 i 行為提出復(fù)議申請(qǐng)時(shí)，一并提出。二、為何必須將抽象行為納入行政復(fù)議的范圍（一）從抽象行政行為的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，由于它是針對(duì)普通對(duì)象作出的

5、，具有 層次多、范圍廣、反復(fù)性等特征，所以抽象行政行為產(chǎn)生的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體 行政行為。一旦違法，將會(huì)給眾多人造成損失。從這個(gè)意義上說(shuō)，抽象行政行為 比具體行政行為更具有危險(xiǎn)性和破壞力， 因此，更有理由將抽象行政行為納入行 政復(fù)議范圍。（二）從社會(huì)現(xiàn)狀來(lái)看，目前有些行政機(jī)關(guān)假借抽象行政行為之手， 違法 征收、攤派、收費(fèi)、處罰、以權(quán)謀私等侵犯公民利益的問(wèn)題非常嚴(yán)重，隨意通過(guò) 抽象行政行為擴(kuò)張本地區(qū)、本部門(mén)的權(quán)限，導(dǎo)致管理失控，公民的合法權(quán)利無(wú)法 得到保障。既然抽象行政行為可能侵犯公民的合法權(quán)益， 那就應(yīng)當(dāng)給公民一個(gè)權(quán) 利救濟(jì)的途徑，即將抽象性行政行為納入行政復(fù)議范圍是必要的。（三）從行政復(fù)議和

6、行政訴訟的關(guān)系來(lái)說(shuō)，也應(yīng)將抽象性行政行為納入行政復(fù)議的受案范圍。二者作為對(duì)行政行為的監(jiān)督制度，在宗旨和目的上是相同的， 都是為維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。 但是，它們不是同一制度的重復(fù)，二者有個(gè)分工和協(xié)作問(wèn)題。行政訴訟作為司法 權(quán)對(duì)行政權(quán)的一種監(jiān)督形式，它受一個(gè)國(guó)家的政治體制、法律傳統(tǒng)和法制觀念等 諸多因素的影響，司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的廣度和深度都受限制。 行政復(fù)議作為一種 行政上的救濟(jì)制度，它有自己存在的價(jià)值，能夠彌補(bǔ)司法救濟(jì)的不足。3因此，將抽象行政行為納入行政復(fù)議法的范圍是很有必要的。對(duì)于將抽象行政行為納入行政復(fù)議軌道， 不單是我國(guó)現(xiàn)狀的要求，其他 國(guó)家和

7、地區(qū)等也有類似的規(guī)定。例如，美國(guó)的聯(lián)邦行政程序法第553條第5項(xiàng)規(guī)定：“各行政機(jī)關(guān)應(yīng)給予有利害關(guān)系的申請(qǐng)人發(fā)布、修改或廢除某規(guī)章的權(quán) 利?！币馕吨癫环姓C(jī)關(guān)作出的規(guī)章等規(guī)范性文件時(shí)，有權(quán)要求該機(jī)關(guān)修 改或廢除規(guī)章。法國(guó)也有類似的規(guī)定：“由于法律或上級(jí)條例的出現(xiàn)，而使下級(jí) 行政機(jī)關(guān)某項(xiàng)條例的存在成為不合法時(shí)， 根據(jù)行政法院的判例，利害關(guān)第三人可 以在法律和上級(jí)條例公布后兩個(gè)月內(nèi)，請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)廢除或修改不符合法律情況 的條例。” “由于論行政復(fù)議中的抽象行政行為第 2頁(yè)事實(shí)情況的重大變遷，因而使某項(xiàng)條例的繼續(xù)存在喪失合法基礎(chǔ)時(shí)， 根據(jù)行政法 院的判例，利害關(guān)系人也可請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)廢除或修改喪失

8、存在根據(jù)的條例?！比⒊橄笮姓袨榧{入行政復(fù)議后的法律問(wèn)題在將抽象行政行為納入行政復(fù)議范圍之后， 現(xiàn)在，仍存在著一些現(xiàn)實(shí)問(wèn) 題和法律問(wèn)題，這些問(wèn)題不解決，勢(shì)必會(huì)影響對(duì)于抽象行政行為的管理和規(guī)范。（一）復(fù)議的條件。首先，復(fù)議申請(qǐng)人必須是抽象行政行為的相對(duì)人。 每 項(xiàng)抽象行政行為都是針對(duì)一定范圍的人作出的， 只有可能受到該抽象行政行為影 響的人才是抽象行政行為的相對(duì)人。 其次，相對(duì)人申請(qǐng)復(fù)議，必須以合法權(quán)利受 到影響為前提條件。至于何種權(quán)利受到影響才能申請(qǐng)復(fù)議，則應(yīng)參照與行政復(fù)議 法相配套的其他制度的基本原則來(lái)確定。最后，抽象行政行為不同于具體行政行 為，它是對(duì)未來(lái)發(fā)生法律效力的行為。 因此，申請(qǐng)

9、復(fù)議的條件就不能等同于具體 行政行為申請(qǐng)復(fù)議的條件。因抽象行政行為與法律效力之間有個(gè)時(shí)間差， 所以不 該以相對(duì)人權(quán)利已經(jīng)受到不利影響為條件，而應(yīng)當(dāng)以相對(duì)人權(quán)利可能受到影響為 前提。這樣可避免不必要的損失。6行政復(fù)議法中，對(duì)行政復(fù)議條例規(guī) 定的復(fù)議申請(qǐng)期限作了調(diào)整，由公民、法人或者其他組織提出行政復(fù)議申請(qǐng)的期 限由知道情況之日起“十五日內(nèi)”改為“六十日內(nèi)”。其主要理由是：1.對(duì)于一 個(gè)老白姓來(lái)說(shuō)，知道自己受到了侵害，往往不知道采取什么方式補(bǔ)救，知道了方 式乂投訴無(wú)門(mén)，等到真正找到解決的方法，可能已過(guò)了復(fù)議申請(qǐng)期了，所以應(yīng)適 當(dāng)延長(zhǎng)申請(qǐng)期限。2.對(duì)抽象行政行為的審查，情況更為復(fù)雜，多數(shù)需要律師或?qū)?/p>

10、 家的幫助，所以“六十日”之規(guī)定為此創(chuàng)造了條件。3.其他國(guó)家和地區(qū)大都規(guī)定 在三十日至六十日之間。這樣，在申請(qǐng)期延長(zhǎng)的條件下，再加上不能以其人身、 財(cái)產(chǎn)權(quán)已經(jīng)受到實(shí)際影響和侵害為前提，對(duì)于申請(qǐng)人的保護(hù)會(huì)更完整些。（二）復(fù)議的效果。行政復(fù)議法第29條第1款規(guī)定：“申請(qǐng)人在申請(qǐng) 行政復(fù)議時(shí)可以一并提出行政賠償，請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)對(duì)符合國(guó)家賠償法的有關(guān)規(guī)定 應(yīng)當(dāng)給予賠償?shù)?，在決定撤銷、變更具體行政行為或者確認(rèn)具體行政行為違法時(shí)， 應(yīng)當(dāng)同時(shí)決定被申請(qǐng)人依法給予賠償?！毙姓?fù)議中發(fā)生的賠償，要經(jīng)過(guò)以下程 序：其一，賠償請(qǐng)求人向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出賠償請(qǐng)求；其二，行政復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)請(qǐng)求確認(rèn)是否存在應(yīng)予賠償?shù)那樾危?其

11、三，作出行政復(fù)議決定時(shí)，同時(shí)也決定申 請(qǐng)人履行賠償責(zé)任的具體內(nèi)容。至于在抽象行政行為生效期間未適用該抽象行政 行為的當(dāng)事人，則無(wú)權(quán)提出賠償?shù)恼?qǐng)求，因?yàn)槲催m用該抽象行政行為，就意味著 他并不具有申請(qǐng)資格，自然無(wú)權(quán)獲得賠償。（三）復(fù)議的性質(zhì)。由于行政復(fù)議法第 19條規(guī)定不服行政復(fù)議的，可向法院提起行政訴訟，那么法院就要審查抽象行政行為本身合法性的問(wèn)題，這就勢(shì)必?cái)U(kuò)大了行政訴訟的受案范圍。 另外，目前在我國(guó)行政訴訟的案件遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò) 行政復(fù)議，行政復(fù)議案件上不來(lái)的主要原因之一是人們認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的裁決有失 公正，所以為保證行政復(fù)議得到公正的解決，原則必須給其留有訴諸法院的出路， 應(yīng)當(dāng)允許一切行政爭(zhēng)議都可以最終訴諸法院作出裁決。我國(guó)憲法第89條規(guī)定國(guó)務(wù)院有權(quán)