政府會計與政府預算的矛盾及沖突

1、政府會計與政府預算的矛盾及沖突 政府會計與政府預算的矛盾及沖突 一、合規(guī)預算管理與會計核算不全面的矛盾 我國預算管理仍然強調(diào)控制取向“合規(guī)的預算管理模式，從預算編制到預算執(zhí)行和決算，整個預算管理都要求遵循相關的法律法規(guī)。預算管理的這種合規(guī)性要求政府會計能夠?qū)︻A算管理過程有全面和全程的監(jiān)督和控制。 全口徑預算管理與會計核算范圍狹窄的矛盾 我國全口徑預算管理體制主要包括政府公共預算、社會保障基金預算和國有資本經(jīng)營預算在內(nèi)的“復式預算體系。全口徑預算管理的目標主要表達在兩個層面：一是全部政府收支都應在預算中有所反映，或者“全部政府收支進入預算；二是全部政府收支都受到了與其性質(zhì)相適應的有效管理。然而，

2、現(xiàn)行政府會計的核算范圍較為狹窄，不能與全口徑預算管理要求相匹配。從現(xiàn)行財政總預算會計來看，核算對象主要為政府預算、部門預算執(zhí)行以及預算周轉(zhuǎn)金的資金收支活動。 財政總預算會計不適應全口徑預算管理的問題主要表現(xiàn)在：與債務收支預算管理不匹配。政府債務的發(fā)生與歸還并沒有作為預算收入和支出處理，導致預算收入和支出的決算信息與預算口徑不一致；同時，屬于債務預算范圍的多邊和雙邊貸款的借入、轉(zhuǎn)貸、收回和使用并未納入財政總預算會計核算范圍；與國有資本經(jīng)營預算管理不匹配。在沒有進行對國有產(chǎn)權存在是否合理以及增減是否變動進行具體核算和監(jiān)督的前提下進行經(jīng)營預算，不能全面監(jiān)控國有資產(chǎn)的保值增值，也不能全面反映整個國有資

3、產(chǎn)狀況及其結(jié)構(gòu)。與社會保障預算管理不匹配?，F(xiàn)行政府會計對于相關社會保障基金核算不統(tǒng)一。目前，由稅務機關征收繳入國庫的社會保險基金收入，從國庫劃轉(zhuǎn)到社會保險基金財政專戶的資金按照財政總預算會計中的基金收支預算核算；各級財政撥款補充的社會保險基金那么作為財政總預算的一般預算支出核算；社會保險機構(gòu)經(jīng)辦的社會保險基金按照?社會保險基金會計制度?，具體細分為三方面科目進行核算，根本養(yǎng)老保險基金、醫(yī)療保險基金以及失業(yè)保險基金等。 行政事業(yè)單位會計制度與全口徑預算管理不適應的問題主要表現(xiàn)為：與未來的資本預算管理方向不協(xié)調(diào)。具體表現(xiàn)為，無法通過會計報表完整反映包括根本建設撥款在內(nèi)的全部預算執(zhí)行和資金使用情況；

4、固定資產(chǎn)不計提折舊，沒有準確反映固定資產(chǎn)凈值，無法預計固定資產(chǎn)的存量，也無法預計應安排的相關預算支出；與債務收支預算管理的不匹配。具體表現(xiàn)在行政事業(yè)單位會計對拖欠的工資、應退未退稅款無法準確反映，由此對未來的預算收支安排的影響無法反映。 預算法定原那么與缺乏預算編制核算的矛盾 預算的法定原那么是由政府預算的法制特征決定的，法定原那么貫穿整個政府預算管理過程。法定原那么同時意味著編制預算的可靠性。可靠性是指國家預算的每一項收支的數(shù)字指標，都必須運用科學的計算方法預測而得，不得隨意假定、估算和任意編造。政府預決算偏離度這個指標能很好的詮釋政府預算編制的法定性原那么。預決算偏離度，也叫做預算差異度，

5、是立法機關審查批準的政府預算收支與實際執(zhí)行結(jié)果的政府決算收支之間的差異。 預決算偏離度的上下與預算法定環(huán)境的穩(wěn)定與否有很大關系。我國預算編制的法定性不強，時間也較短，欠缺慎重的預算收支決策的考慮，是造成預決算偏離度較高的原因之一。從會計技術角度來看，預算報表的編制缺乏必要的會計參與，容易造成預算數(shù)據(jù)的隨意性。傳統(tǒng)的政府會計一般只提供事后信息，只有在經(jīng)濟事項發(fā)生后，會計才進行核算。不僅是政府會計，在企業(yè)會計中，歷史本錢原那么同樣也只允許會計進行事后的監(jiān)督和核算。因此，傳統(tǒng)的政府會計沒有參與預算編制階段，只在預算執(zhí)行和控制階段、以及最后的決算階段發(fā)揮作用。傳統(tǒng)的政府會計認為，政府預算的編制只是一種

6、政府收支方案，方案是還沒有實行的事項，會計不應對其進行核算。然而，預算編制階段存在預算初始編制、預算修訂以及最終的正式預算編制等復雜過程，會計如果能夠參與核算從預算初始編制到最終編制的這一過程，比僅僅填制預算表格里的數(shù)字更能增強預算編制的法定性。此外，政府會計對預算執(zhí)行的事前報告能向公眾提供前瞻性的財務信息，有效完成政府的受托責任。 預算執(zhí)行的合規(guī)原那么與缺乏承諾信息的矛盾 在政府預算收支執(zhí)行階段，支出信息是至關緊要的財政信息，一個完整的支出周期可以區(qū)分為管理階段和付款階段，其中，管理階段包括撥款、承諾和核實階段。承諾和核實所涉及的內(nèi)容一般包括：簽訂合同的時間、商品類別、對購置的商品與效勞特性

7、的說明、支付的資金數(shù)量、授權承諾的官員、可能支付資金的日期等。記錄承諾、核實階段的會計信息與強調(diào)合規(guī)性這一會計目標有很大關系。合規(guī)性要求政府公共支出必須以預算為限度，根據(jù)法律和預算的規(guī)定，將支出歸屬于特定的預算年度，不允許出現(xiàn)超越預算的事情。這與我國現(xiàn)行的預算法的要求一致。因此，要表達合規(guī)性目標，要求政府會計系統(tǒng)能夠在發(fā)出采購訂單或者簽訂采購合同的同時記錄支出義務，并同時核實供給商交付的商品與效勞。這意味著，承諾階段就是“發(fā)生未來支付義務的階段，核實階段是看“雙方是否遵守合同條款的階段，只有各方都遵守合同條款，實際支付義務才能發(fā)生。國際貨幣組織在2001年公布的?財政透明度手冊?中指出，一項公

8、共承諾應作為財政信息適時公布，并且認為現(xiàn)有承諾應從新政策中區(qū)分開來是一項極為重要的預算紀律因素。 我國現(xiàn)行政府會計缺乏對“承諾、“核實階段的必要記錄，無力追蹤支出周期各階段的完整信息。雖然記錄了撥款和付款兩個重要階段，但這些信息對于預算執(zhí)行的監(jiān)控不夠完整。因為監(jiān)控撥款和付款缺乏以確保對公共支出的有效控制。付款是由承諾引起的，承諾階段得到有效控制，就能很好控制支出。這種“防范于未然的效果也是有效管理財政風險的目的。比方，在簽訂政府購貨合同時就有會計系統(tǒng)進行確認和記錄這筆擔保，比起付款階段才記錄的“相對滯后的會計，對于監(jiān)控財政風險的意義更大。此外，公共部門做出的承諾，一經(jīng)會計進行確認，不僅符合公認

9、會計原那么中的謹慎原那么，更能說明公共承諾的可信度和約束力。政府的這種可信度和約束力在“政府信任危機出現(xiàn)的今天顯得尤為重要，它也是整個政府的“無形資產(chǎn)，對提高政府的聲望和施政能力有深遠影響。 二、績效透明的預算與財務信息缺乏的矛盾 政府注重績效、透明的預算意味著政府和財政部門應向公眾公開政府是否合理利用預算資源的信息，實現(xiàn)財政公共支出有效率、公眾有效監(jiān)督政府的雙重目標。因此，對政府績效性和透明度的考察不僅僅需要公開當期預算收支的編制和執(zhí)行管理的效率問題，還需要公開預算資金形成的長期資產(chǎn)和政府借入的長期負債的管理是否有效率。因此，績效、透明的政府預算需要政府對公眾加強資產(chǎn)和負債等財務會計信息的反

10、應。 地方政府掌控著政府的資產(chǎn)，所謂政府的資產(chǎn)主要指的是政府的經(jīng)濟資源，其主要構(gòu)成分為兩種形態(tài)：一種是政府參與具體社會實踐活動所產(chǎn)生的實物資產(chǎn)；還有一種就是非活動產(chǎn)生的，但政府可以變現(xiàn)的社會自然資源和歷史遺產(chǎn)等方面的財產(chǎn)。政府資產(chǎn)有其自身的特點：第一，配置領域不可再生產(chǎn)；第二，以公共效勞為目的；第三，資產(chǎn)無償使用，所以政府的財政預算也必須考慮到日常維持運轉(zhuǎn)以及價值補償?shù)确矫娴膯栴}。故資產(chǎn)管理構(gòu)成了績效管理的重要內(nèi)容。由于政府會計應用的是修正收付實現(xiàn)制根底，當前政府會計側(cè)重的是反映預算執(zhí)行結(jié)果資金的流入和流出，對于行政事業(yè)單位長期以來使用預算資金形成的大量房屋、建筑物等資產(chǎn)，以及一些事業(yè)單位擁有

11、的相當數(shù)量的股權投資等資產(chǎn)缺乏財務信息的核算。即使現(xiàn)行政府會計對某些資產(chǎn)的存在作出了相關記錄，但未進行后續(xù)使用情況的核算，因此，這些資產(chǎn)的核算是不全面的。 由于對政府資產(chǎn)無法進行全面的會計記錄和報告，因而無法掌握政府資產(chǎn)的真實使用情況和存在狀況，更難以實現(xiàn)對國有資產(chǎn)所有權的管理。會計制度存在的缺陷使得部門信息嚴重不對稱，加上尋租動機的驅(qū)使，資產(chǎn)占用較多的預算部門和單位往往無所顧忌的多申請預算，重復購置資產(chǎn)，浪費預算資源；甚至有單位領導將一局部資產(chǎn)挪為私有，使得資產(chǎn)管理與部門預算管理嚴重脫節(jié)。此外，部門預算的零基預算方法的應用也需要大量的、及時準確的、真實的資產(chǎn)使用的財務數(shù)據(jù)做依托。零基預算是指

12、在對每個部門上一年度的工作任務和年度內(nèi)新增工作任務進行全面審核的根底上確定各部門支出的一種預算方法。目前，零基預算的方法在我國還沒有廣泛應用，實際采用的還是傳統(tǒng)的基數(shù)加增長的編制方法，其中，缺乏必要的、詳細的、客觀的政府財務信息作為部門預算編制確定的依據(jù)是導致我國零基預算不能推行的重要原因。隨著我國公共效勞社會化進程的不斷加快，這一矛盾將在更大范圍內(nèi)反映出來。 三、集中性預算管理要求與會計信息分散化的矛盾 合規(guī)性、績效性和透明性的預算管理都需要集中性和全局性的會計信息。只有集中的、全局性的會計信息，才能有效監(jiān)管全程的預算合規(guī)管理情況，才能有效評價政府預算的整體績效水平，才能向社會公眾提供全面、

13、系統(tǒng)的信息。然而，我國政府會計制度以單位組織為會計主體，在一定程度上割裂了信息，造成會計信息的分散化。具體表現(xiàn)為：從當期預算資金的征解、收納、撥付、分配到使用的全過程中，涉及到稅收會計制度、國庫會計制度、財政總預算會計、行政單位會計和事業(yè)單位會計等諸多會計制度，且這些會計制度在科目設置上并沒有統(tǒng)一的會計聯(lián)系，現(xiàn)階段的政府會計也缺乏整體層面的政府財務報告。 稅收會計、國庫會計和財政總預算會計的信息割裂 在整個國庫集中收付過程中各個會計都對不同階段的預算資金核算發(fā)揮著作用，但因為各個會計制度都是以組織機構(gòu)為會計主體，因而，他們不是同一個會計主體。具體而言，稅收會計主體主要是直接負責稅款征收和入庫業(yè)

14、務的國家稅務機關，但并不是所有的各級稅務機關都是稅收會計主體，只有直接組織稅款征收并跟國家金庫發(fā)生業(yè)務關系的稅收機關才是稅收會計的會計主體。國庫會計主體是特定單位負責辦理政府預算資金收支的國家金庫。由于以組織機構(gòu)作為會計主體，就會使用各自相對獨立的核算方法和會計科目進行核算。因此，這種強調(diào)單位核算的會計信息其實是彼此分割的，與以前的分散支付制度相適應，與現(xiàn)行的國庫集中收付制度卻不相適應。同樣，財政總預算會計、行政單位會計和事業(yè)單位會計三個不同主體使得總預算會計與單位會計之間缺乏共同語言，科目設置不統(tǒng)一、預算會計信息四分五裂，這樣的會計體系沒有表達國庫集中收付制度下對會計信息的集中性要求。 會計

15、對同一經(jīng)濟事項核算差異造成的信息割裂 國庫集中收付制度實施以來，雖然財政總預算會計和行政事業(yè)單位會計都設置了相關科目來核算在國庫集中收付制度下的資金核算，但就國庫集中收付制度下的政府采購事項而言，無論是財政直接支付還是授權支付方式，沒有一項會計制度能夠完整核算財政分配預算額度、預算單位使用預算額度、國庫支付款項一致到供給商將商品運送到預算單位的整個資金和物品的流動過程。在財政直接支付方式下，財政分配給預算單位的預算額度在財政零余額賬戶中反映，財政零余額賬戶屬于財政總預算會計范圍的資產(chǎn)，因此在行政事業(yè)單位中無法反映。在實際使用額度時，總預算會計主要核算資金在財政零余額賬戶和國庫存款中的增減變動，反映了從預算額度分配到實際支付資金的過程；而預算單位會計核算的是收到設備的情況。在財政授權支付方式下，財政總預算撥付給預算單位的預算額度在單位零余額中反映，單位零余額賬戶屬于預算單位資產(chǎn)，因此，在這種支付方式下，預算單位會計除了核算固定資產(chǎn)增加以外，還需要核算單位零余額賬戶的增減變動。此時，財政總預算會計主要核算國庫資金的變動，卻無法反映單位零