從街居制到社區(qū)制

1、從街居制到社區(qū)制：城市基層治理模式的轉變以“北京市魯谷街道社區(qū)管理體制改革”為個案發(fā)布時間：2011/07/22  一、“街居制”的困境1954年出臺的城市街道辦事處組織條例和城市居民委員會組織條例基本確立了我國城市基層管理體制街居制?！敖志又啤币越值擂k事處和居民委員會為組織架構，街道辦事處作為區(qū)級政府的派出機關、居民委員會作為居民自治組織進行日常運作。街居制設置初期，人員編制、機構職能定位明確，街道辦事處是政府的派出機關，代表政府辦理有關居民事宜的組織，并不具有完全的行政機構性質，專職工作人員人數(shù)為3至7人，工作任務主要有三項：辦理市、市轄區(qū)的人民委員會有關居民工作的交辦事項，指導

2、居民委員會的工作，反映居民的意見和要求。居民委員會是群眾自治性居民組織，工作人員人數(shù)為2至4人，工作內容包括辦理居民的公共福利事項、向當?shù)厝嗣裎瘑T會或者它的派出機關反映居民的意見和要求、動員居民響應政府號召并遵守法律、領導群眾性的治安保衛(wèi)工作、調解居民間的糾紛。在建國之后的近40年期間，“街居制”運轉的一個重要的制度背景是“單位制”有工作單位的城市居民的社會身份與職業(yè)身份相重合，單位同時承擔本管理本單位員工、為其提供社會福利與保障的職能，街道與居委會只是“為了把很多不屬于工廠、企業(yè)、機關、學校的無組織的街道居民組織起來，為了減輕區(qū)政府和公安派出所的負擔”，工作內容和工作方式相對簡單。隨著改革開

3、放，社會環(huán)境巨變，尤其是80年代中期開始的國有企業(yè)改制、政府機構改革的實施，由單位承擔的諸多社會功能轉移出來，大量下崗、分離人員離開“單位”，這些原本由單位承擔的功能、負擔的人員進入社會，歸屬于城市基層管理機構。除此之外，90年代初期開始的人口流動大潮使城市實際居住人口劇增，城市基層管理機構的工作對象、工作內容以及工作強度發(fā)生了諸多變化。街道辦事處和居委會在機構設置、職能定位以及人員編制等方面與上述文本規(guī)定出現(xiàn)了較大差距。鑒于此，居委會的相關文本規(guī)定發(fā)生了變化，1990年城市居民委員會組織法生效，2004年城市居民委員會組織法的修訂稿公布并向社會各界征集修改意見，居委會作為“自我管理、自我教育

4、、自我服務的基層群眾性自治組織”的組織定位、組織結構、人員編制、運作方式從理念上來說基本適應了新的社會環(huán)境。但是，街道辦事處仍然遭遇著“尷尬”的制度定位和現(xiàn)實處境。 1954年制定的街道辦事處組織條例是當前街道辦事處開展工作的唯一法律依據。而實際上，當前街道辦事處的工作職能遠遠超出條例規(guī)定的三項，至少有八個方面：街道經濟，城市管理，民政、福利，社區(qū)服務，人口（包括外來人口）管理，社會治安，街道黨的建設，指導居委會，社區(qū)精神文明建設等。街道內設機構一般在20個左右，人員編制也由最初的3至7人擴大到100人以上。據北京市海淀區(qū)萬壽路街道辦事處1993年統(tǒng)計數(shù)字顯示，該街道機關總人數(shù)150人左右，日

5、常承擔的黨政工作有103大項、274小項，其中黨務工作42大項，涵蓋91項具體任務，行政工作61大項，涵蓋183項具體任務。街道辦事處在實際操作層面上已經成為一級準政府，使得中國城市管理組織構架由理論上的“二級政府，三級管理”演變成實際操作中的“三級政府，四級管理”的多行政層級的復雜局面。以“準政府”方式進行運作的街道辦事處在日常工作中面臨著社會轉型帶來的諸多現(xiàn)實挑戰(zhàn)：機構龐雜、人員膨脹、職責繁多的街道辦事處首先面臨的問題便是管理成本過高、管理負擔過重，行政效率有限。其次，街道作為區(qū)政府的派出機構與區(qū)政府及居委會的管理關系職責不清。街道辦事處設置之初，明文規(guī)定“市、市轄區(qū)的人民委員會的各工作部

6、門，非經市、市轄區(qū)的人民委員會批準，不得直接向街道辦事處布置任務。” 但在實際操作中，政府職能部門長期形成的工作方式是將基層工作攤派給街道及居委會。這就導致“區(qū)職能部門權大責小，街道有責無權，居委會只有干活的份兒”，“條塊關系”不清成為制約城市基層管理工作績效的重要因素。最后，以街居制和單位制為核心的傳統(tǒng)城市基層二元管理體制內的街道辦事處及居委會的行政功能突出，工作方式以行政命令為主，而新形勢下，一方面，城市居民及居委會的“行政屬性”在逐步減少，另一方面，城市居民的生活需求與生活方式日益多樣化、民主意識增強，繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的行政命令式工作方式勢必使得街道管理工作面臨管理缺位、管理失效的風險。此外

7、，“社會管理”并不是現(xiàn)代政府的唯一職責，提供“公共服務”也是現(xiàn)代政府的重要職能?！靶姓钡墓ぷ魉季S和運作方式必定導致城市基層管理部門公共服務功能不足。如上所述，以“行政化”為首要特征的街居制在新的環(huán)境下面臨著尷尬的制度定位以及管理成本過高、管理錯位缺位、管理失效、服務不足等現(xiàn)實困境，改革“街居制”勢在必行?，F(xiàn)行的居委會改革思路是向“自治組織”的定位歸位，實現(xiàn)社區(qū)化，突出“民主管理”和“自我服務”兩大特征。而街道辦事處的改革方向至今仍無定論，關于街道辦事處的定位，目前有四種改革思路：一是接受現(xiàn)實，將街道辦事處定位成一級政府，實行三級政府、三級管理的城市管理體制；二是“虛區(qū)實街”原則，把街道辦事

8、處變成政權實體，把區(qū)級政府變成市級政府的派出機關；三是主張取消街道辦事處，把區(qū)的管轄范圍劃小，由區(qū)直接指導居民委員會，實行“二級政權，二級管理”體制；四是堅持街道辦事處派出機構的性質，把重點放在改革和完善現(xiàn)行街道管理體制上，簡政放權、理順條塊關系、明確責權、管理有序。近年來，全國部分地區(qū)涌現(xiàn)出一些實踐上述改革思路的城市基層管理體制改革實驗，諸如“上海模式”、“青島浮山后模式”、“武漢江漢模式”、“貴陽小河模式”及“南京白下區(qū)模式”等。這些旨在理順行政層級關系、提高城市基層社會管理和公共服務能力的改革思路和改革實踐為城市基層管理體制向著現(xiàn)代行政管理機制轉變上做出了諸多有益嘗試，但是，這些地區(qū)改革

9、實踐的側重點均有所不同，并沒有從總體上科學規(guī)劃如何合理定位“街道”在城市基層管理體制中的角色、徹底解決以“街居制”為核心的傳統(tǒng)城市基層管理體制所遭遇的困境。仔細分析街道一級行政機構遭遇到的困境，不難發(fā)現(xiàn)：解決管理成本過高的方法不外兩種，一是降低本組織的管理成本，即精簡機構，二是轉移成本，即尋找管理合作伙伴；解決管理錯位、缺位問題的方式只能是理順“條塊”關系，實現(xiàn)管理歸位、到位；解決因公共參與不足而導致的管理失效、服務不足等問題的方向應該是鼓勵公共參與、需求公共支持。這種解決問題的思路，正適應了現(xiàn)代政治由“管理”向“治理”轉變的趨勢?！爸卫怼崩砟钆c傳統(tǒng)“行政管理”理念最大的區(qū)別是治理主體和治理方

10、式的多元化。公共部門的政府、私人部門的公司以及第三部門的非政府組織可以以多樣化的方式進行合作，共同參與社會事務的管理、公共服務的提供。由“管理”向“治理”轉變的改革方向已定，那么，如何將“治理”理念落實到具體的城市基層管理體制中？北京市石景山區(qū)魯谷街道的做法是：以“社區(qū)制”為制度載體，探索多元合作城市基層治理機制。二、北京市魯谷街道“社區(qū)制”治理模式（一）改革契機：行政區(qū)劃調整2002年，北京市政府批準石景山區(qū)成立魯谷街道辦事處，借此契機，石景山區(qū)委、區(qū)政府將魯谷街道作為城市街道管理體制改革試點，突破街道原有管理體制，組建全新的魯谷社區(qū)管理機構，力圖通過魯谷體制創(chuàng)新，解決“目前行政管理中存在的

11、層次過多、職能交叉、人員臃腫、權責脫節(jié)”等問題，提高行政效能、公共參與熱情，發(fā)揮居民自治組織的作用。在國家民政部、市委組織部、市委研究室、市編辦等部門的支持和參與下，經過充分調研、科學論證，魯谷最終改革方案于2003年3月確定，4月進入試運行，同年7月，“魯谷社區(qū)”正式掛牌。目前，魯谷社區(qū)轄區(qū)20個居民委員會，常住人口2.3萬余戶、近6萬人，流動人口2萬余人。按照“社區(qū)制”運轉的魯谷街道自2003年起至今，已經良性運轉3年。（二）改革籌備：理念先行，實踐中推進改革方案出臺前，石景山區(qū)委、區(qū)政府組織相關人員，組建了“魯谷社區(qū)體制創(chuàng)新籌備組”?；I備組的首個任務便是設計改革具體實施方案，籌備組從四個

12、方面著手進行準備：一是收集相關文獻法規(guī)資料，確立改革的制度“合法性”，二是赴上海、青島、沈陽、武漢等地考察調研其他地區(qū)街道管理體制改革的經驗，三是通過走訪、座談、問卷調查等形式收集居民、居委會、區(qū)政府相關職能部門的意見，四是召開全國性的社區(qū)體制創(chuàng)新交流會，邀請國內外理論工作者、實踐工作者共同探討魯谷改革方案。在此基礎上，籌備組確定得魯谷社區(qū)改革原則是：定位一個關系，即，定位政府、社會和市場三者間的關系；保證兩個依法，即，政府依法行政，社區(qū)依法自治；實現(xiàn)兩個歸位，即，政府行政管理職能歸位，理順條塊關系，社會職能歸位，原來由政府行使的社會化職能歸還給社會，培育發(fā)展社區(qū)自治組織；建立三個體系，即，社

13、區(qū)黨工委負責黨建工作，社區(qū)行政事務管理中心承擔行政管理職能，社區(qū)代表會議是社區(qū)居民自治組織。這一改革原則確立后，籌備組意識到，改革涉及政府各職能部門的責權利的重新分割和利益再分配，新體制的建立需要多個部門的協(xié)助與支持。為減少改革阻力和不確定性，魯谷社區(qū)新體制的創(chuàng)立，采用了“先構架，后搭臺”的原則，即，先確立改革的原則、確定新社區(qū)體制的框架，掛牌宣布成立之后，逐步逐條梳理社區(qū)部門職能，然后確定新機構的編制、人數(shù)、經費、工作形式等具體內容，最后在實際運作中不斷的修訂、完善運行機制。所以，可以說，魯谷社區(qū)體制的創(chuàng)新是本著理念先行原則，在實踐中逐步推進而實現(xiàn)的創(chuàng)新。（三）魯谷模式簡政放權激活民主魯谷社

14、區(qū)實際運行的組織體系和運行機制，可以總結為“一個核心，兩個工作體系，三駕馬車”，是簡政放權、理順條塊關系，提高行政效能，激活基層民主，最終實現(xiàn)多中心合作治理的“社區(qū)制”城市基層管理體制。1.機構精簡，降低行政成本。魯谷社區(qū)的組織架構為“三駕馬車”，即，社區(qū)黨工委作為區(qū)位的派出機構，在新體制中處于核心領導地位，對社區(qū)性、社會性、群眾性工作負總責；社區(qū)行政事務管理中心作為區(qū)政府的派出機構，對轄區(qū)城市管理、社區(qū)建設及有關社會事務進行管理、協(xié)調、指導、監(jiān)督和服務；選舉產生的魯谷社區(qū)代表會議委員會及其常設機構社區(qū)委員會負責民主自治工作，指導居民委員會和中介組織的工作?！叭{馬車”并進的基礎上，堅持“一個

15、核心，兩個工作體系”原則，確保黨對基層行政工作及社區(qū)自治工作的核心領導權，社區(qū)行政管理中心負責人由區(qū)政府任命，社區(qū)委員會主任及副主任由社區(qū)黨工委提名，經社區(qū)代表會議差額選舉產生。在“三駕馬車”的組織架構下，操作層面上的核心機構（行政編制）有“三部一室”，事業(yè)編制機構“一所兩室”。“三部一室”指社區(qū)黨工委下設的黨群工作部和社區(qū)行政事務管理中心下設的城市管理部與社區(qū)事務部，以及社區(qū)黨工委和社區(qū)行政事務管理中心合設的綜合辦公室。黨群工作部下轄20個居委會黨組織，負責社區(qū)黨建工作，城市管理部主要承擔城建管理和綜合治理等城市管理職能，社區(qū)事務部承擔民政、計生、勞動、文教等社區(qū)行政職能，綜合辦公室承擔原街

16、道行政辦和財政科職能。事業(yè)編制機構的“一所兩室”指社區(qū)行政事務管理中心下設的社會保障事務所、企業(yè)服務辦公室、社區(qū)代表會議的常設機構社區(qū)委員會辦公室。除此之外，還設有1個自收自支事業(yè)單位社區(qū)服務中心。魯谷社區(qū)管理體制的組織結構及運行圖，參見表1. 魯谷社區(qū)管理體制的組織結構及運行圖。魯谷社區(qū)的“三部一室”行政機構設置相較于“街居制”下的街道工委、街道辦事處（以八寶山街道為例）的15個內設機構，內設機構減少11個，精簡幅度達73。魯谷社區(qū)的39名公務員編制和北京市同類街道平均公務員人數(shù)90人相比，精簡幅度達57。處級干部職數(shù)6人，比同類街道減少了40%。具體撤銷的部門和科室有：勞動科、文教體衛(wèi)辦公

17、室、財政科、統(tǒng)計科、企業(yè)服務辦公室（由公務員編制改為事業(yè)編制）。合并的部門和科室有：工委辦和行政辦、財政科合并為辦公室；組織人事科、宣傳科、工青婦聯(lián)合辦公室、人民武裝部合并為黨群工作部；城市管理科和綜合治理辦公室合并為城市管理部；民政科、計劃生育辦公室和文教體委辦公室合并為社區(qū)事務部。在行政機構精簡、合并的同時，魯谷社區(qū)新增了一個社區(qū)自治組織社區(qū)委員會辦公室。“三部一室”式“大部制”機構設置方式，減少了管理層次，實現(xiàn)了“機構瘦身”、“人員消腫”，每年節(jié)約行政開支200余萬元。2. 職能轉換，提高管理效能。精簡機構及人員的基礎是合理轉換職能。魯谷社區(qū)通過職能轉換實現(xiàn)政府行政管理職能的到位、社會管

18、理職能的歸位。把轄區(qū)行政執(zhí)法和行政管理的各項職能經梳理后歸位于政府，建立“責、權、利”統(tǒng)一的“條塊”關系。將部分職能調整、交還給區(qū)職能部門，如，統(tǒng)計局接收統(tǒng)計科轉出的部分職能，勞動和社會保障局接收勞動科轉出的部分職能，教育委員會接收文教體衛(wèi)辦公室轉出的部分職能，民政局接收民政科轉出的部分職能，規(guī)劃局接收城市管理科轉出的部分職能。把原來由政府直接管理的有關社會事務交給社區(qū)自治組織和中介組織來承擔，社區(qū)代表會議的常設機構社區(qū)委員會下設的辦公室及六個專業(yè)工作組承擔社區(qū)服務、人民調節(jié)、文教體衛(wèi)、環(huán)境衛(wèi)生、計劃生育、共駐共建等六個方面的社會事務管理職能。社會福利與社會保障工作專業(yè)化，統(tǒng)一由社會保障事務所

19、承擔。除此之外，本著“權隨責走，費隨事轉”的原則，5項專業(yè)性較強的工作由區(qū)職能部門在魯谷社區(qū)設置派出機構，實行垂直領導，從而理順條塊關系。魯谷社區(qū)新機構現(xiàn)承擔80項職能，與八寶山街道職能相比共減少28項。其中，調整到職能局處行政管理和執(zhí)法職能9項，轉入社區(qū)自治組織6項，轉入到社會保障事務所6項，合并職能6項，撤銷1項，社區(qū)保潔等社會事務轉為市場化運作。在轉換職能的同時，培育了政府的公共管理的合作伙伴社會中介組織、群眾自治組織及市場機制。3. 培育自治組織及社團，激活基層民主。魯谷社區(qū)改制的另一亮點是發(fā)揮“社區(qū)制”的自治本質，通過創(chuàng)立居民自治組織、培育居民社團組織等方式，激活基層民主。為了改變城

20、市基層公共參與不足的局面，也為了整合更多的社會資源共同參與社區(qū)治理與服務，在積極培育和發(fā)展義工協(xié)會、藝術團、愛新家園等社團組織的同時，魯谷社區(qū)創(chuàng)建了北京市首家街道層面的居民自治機制：社區(qū)代表會議，常設機構社區(qū)委員會，辦事機構社區(qū)委員會辦公室，并輔以代表意見建議處理制度。從機構設置和制度建設雙重角度避免“社區(qū)代表會議”民主自治機制流于形式。2003年年底進行的魯谷社區(qū)第一次社區(qū)代表大會，233名社區(qū)代表，選舉產生37名社區(qū)委員會委員。社區(qū)代表會議的社區(qū)代表每屆任期三年，代表成員由三部分成員組成，一是居民代表，由選民或選民代表通過差額無記名投票的方式選舉產生；二是駐社區(qū)單位代表，由本單位推舉產生；

21、三是駐社區(qū)的各級人大代表、政協(xié)委員，不經選舉，直接獲得社區(qū)代表資格。社區(qū)委員會是社區(qū)代表會議的議事、協(xié)調機構，社區(qū)委員會委員由社區(qū)代表會議在本屆代表中選舉產生，負責社區(qū)代表大會閉會期間地區(qū)性、社會性、群眾性的民主自治工作，指導各居民委員會和社會中介組織的工作。社區(qū)委員會下設六個專業(yè)工作組，負責社區(qū)內與居民生活密切相關事務的協(xié)調與監(jiān)督。社區(qū)委員會下設常設辦事機構辦公室，負責處理代表會議閉會期間轄區(qū)內民主自治工作的日常事務。社區(qū)代表會議及社區(qū)委員會除了履行政府剝離出的社區(qū)教育、體育、群眾文化等社區(qū)事務性職能之外，還需要為社區(qū)的建設和管理諫言獻策，對政府職能部門、派出機構及其負責人進行監(jiān)督、評議，動

22、員轄區(qū)居民積極參與社區(qū)事務。社區(qū)代表反映意見和建議，可在會議期間（每年召開一次）直接提出，也可以通過填寫社區(qū)代表建議書或直接向社區(qū)委員會辦公室反映。對社區(qū)代表提出的意見和建議，社區(qū)委員會辦公室專人負責進行登記、辦理，及時協(xié)調解決，或給予明確解釋。社會代表會議及社區(qū)委員會這一街道層面上的居民自治機制的設立，為理順街道作為政府派出機構與作為居民自治組織的居委會之間的關系，建立了良好的溝通渠道。除了以社區(qū)代表會議制度激活社會民主外，魯谷社區(qū)還設立了黨代表任期制，選舉產生148名黨代表和13名黨委委員，定期開展代表聯(lián)組活動，以黨內民主促進社會民主。至魯谷社區(qū)建立以來，共處理了黨代表和社區(qū)代表的提案、建

23、議和批評586件，做到了件件有回復。在實際工作中，將社區(qū)代表評議結果列為政府職能部門年終考核的主要依據。4.魯谷模式的深化與推廣在魯谷“街區(qū)制”模式基本確立之后，魯谷社區(qū)下一步的改革計劃是進一步調整街道內設機構、將現(xiàn)有部分社會事務及行政管理職能逐步實現(xiàn)調離和剝離。具體計劃包括：將現(xiàn)有內設機構調整為“三部、兩室、一廳”，即，黨群工作部、城市管理部、社區(qū)事務部、綜合辦公室、地區(qū)成員代表會議辦公室、居民事務服務大廳，突出街道的公共服務職能。調整現(xiàn)由街道承擔的各類協(xié)會、市民教育、居民服務等十項社會事務到社會服務性組織，把涉及行政管理的七項職能剝離給區(qū)政府有關專業(yè)管理部門負責，實現(xiàn)管理方式的三個轉變。重

24、點在管理方式的轉變上，即，考核工作由現(xiàn)在的專項考核向綜合考核轉變,日常管理工作由接受職能部門檢查轉向街道檢查、監(jiān)督職能部門派出機構轉變，財政管理由現(xiàn)行的財政承包向以工作任務、項目管理為依據的財政預算管理體制轉變。魯谷社區(qū)是北京地區(qū)首家實施“大社區(qū)”制、在街道一級建立社區(qū)制的創(chuàng)新者。魯谷社區(qū)的“監(jiān)督專業(yè)管理，組織公共服務，指導社區(qū)建設”的自我定位以及在街道建立“大科制”的內設機構的做法，2006年開始在石景山區(qū)全區(qū)進行推廣?！案櫻芯渴吧絽^(qū)創(chuàng)建魯谷社區(qū)管理模式和推進街道管理體制改革的經驗，探索理順區(qū)、街、社區(qū)之間的關系，逐步實現(xiàn)政府職能到位、市場職能入位、社區(qū)職能歸位”也被寫入北京市2006年

25、政府重點工作計劃中。三、以“社區(qū)制”為核心的城市基層治理模式上世紀70年代末期，隨著社會學學科的恢復，“社區(qū)”這一概念進入中國，并于80年代中期進入中國城市基層管理體制改革的實際運用中。與上海將“社區(qū)”定位在街道辦事處這一層次不同，北京市一直將社區(qū)定位在居委會層次上，魯谷社區(qū)的做法是將街道改制為社區(qū)。由于民政部最初是在定位城市基層“行政機構”的意義上使用“社區(qū)”概念，“社區(qū)”往往被局限在“地理的”、“空間的”意義上使用。而實際上，無論是將街道還是居委會定義為“社區(qū)”，“社區(qū)制”的核心意義并不在于名稱的轉變或是地域的大小。社區(qū)的本意是指聚集在一定區(qū)域范圍內，有共同利益組成的社會生活共同體。在一定

26、區(qū)域內，有一定社會關系的人群間的互動才是社區(qū)概念的核心。公共管理學意義上使用“社區(qū)”概念，突出的是“社區(qū)”與傳統(tǒng)管理單位的不同點社區(qū)強調“共同管理、共同服務”，“自治”與“服務”是“社區(qū)制”的核心內容。魯谷街道社區(qū)管理體制改革是城市基層管理體制改革的一種方向性的探索，城市基層管理體制改革又是我國近20年來行政管理體制改革的一部分。行政管理體制改革的目的是建立現(xiàn)代政府管理制度。自上世紀90年代以來，以“治理”取代“管理”成為現(xiàn)代政府的一種發(fā)展方向。關于治理的理論與模型有很多，但至少有兩點已經取得共識：作為國家的治理，應該是以最小的成本取得最大的收益；公共管理活動的主體并不限于政府，政府與民間、公

27、共部門與私人部門之間應相互合作、共同參與公共事務的治理。治理理念在社區(qū)層面上的實踐結果應該是：政府減少行政干預、降低管理成本，政府、市場、非政府組織多主體參與社區(qū)自治，實現(xiàn)社區(qū)公共服務最大化。魯谷社區(qū)的改制基本是沿著這一改革思路進行的，但由于某些制度及現(xiàn)實制約因素，魯谷社區(qū)的“社區(qū)制”治理模式并不完美。北京市2002年確定了22個街道作為街道管理體制改革試點，一年之后的“改革經驗總結”中指出：下一步城市管理體制改革的重點是培育社會服務組織，難點是轉變政府職能，著力點是公共服務體制建設。這些重點、難點、著力點恰恰是現(xiàn)行的城市基層管理體制改革沒有解決的問題，也是魯谷模式沒有攻克的難點。魯谷社區(qū)精簡

28、機構的幅度高達73，撤銷轉化的職能也達到了28項。但仔細分析魯谷社區(qū)編制表，可以發(fā)現(xiàn)，以39名公務員編制取代同類街道90名公務員編制的基礎并不僅僅是職能減少的成果，也是每一位工作人員“身兼數(shù)職”、“超額工作”的結果。魯谷社區(qū)現(xiàn)有39名公務員編制的職位說明中，有15個職位是“身兼數(shù)職”。這種機構精簡方式可以走多遠？以“小政府、大社會”為城市基層管理體制改革的目標是合理的，但是，小政府與大社會是并進的，政府轉移或剝離出的職能應該交給社會，社會是否有足夠成熟的自我組織和自我管理能力以承接這些轉移出的職能？魯谷社區(qū)將部分職能轉移給新設的事業(yè)單位編制機構，減少了行政編制，但事業(yè)編制機構不等于非政府組織、

29、不等于社會力量。魯谷社區(qū)在培育居民自治組織上取得很好的經驗，在培育社會服務組織、整合市場資源等職能轉換后的社會有效接管力量上的培育還有更多工作空間。只有完善的市場機制、成熟的非政府組織真正參與到社區(qū)治理、公共服務工作中來，切實實現(xiàn)多中心、多主體治理，“社區(qū)制”才有可能發(fā)揮出不同于傳統(tǒng)“街居制”的作用?！吧鐓^(qū)制”的另一核心內容是“自治”，自治離不開“民主”，魯谷社區(qū)的民主自治機制以“社區(qū)代表會議制度”為主體。社區(qū)代表會議制度的民主程度還可以進一步深化。如，社區(qū)代表會議的常設機構社區(qū)委員會的選舉程序是社區(qū)黨工委按百分之十差額比例提名候選人。在居民自治組織中深化民主層次、培養(yǎng)居民民主能力，是現(xiàn)行制度

30、許可范圍內的民主實驗。魯谷模式的可復制性、可推廣性在實際操作中受到了置疑。魯谷社區(qū)能夠成功精簡機構、轉換職能的一個重要契機是魯谷街道是新建制街道，改革阻力較少。石景山區(qū)認可、推廣魯谷模式的同時，強調在其它街道改革中堅持“四個不變”，即，“街道名稱不變、編制不變、經費不變、領導職數(shù)不變”。這一規(guī)定間接證明了，在街道層面推進降低管理成本的“社區(qū)制”治理模式還有很多不確定性。上述魯谷模式的局限性，多數(shù)并不是魯谷社區(qū)自身的問題，而是源自于制度環(huán)境的限制，魯谷改制是在“上不動，下動”大環(huán)境沒有變的情況下進行的創(chuàng)新。這種局部創(chuàng)新、區(qū)域創(chuàng)新的發(fā)展前景如何？北京市民政局對魯谷社區(qū)改革試點工作的批示是“在全市普遍推廣這一經驗條件似不成熟，但作為試點，可以開闊思路”。魯谷社區(qū)的“社區(qū)制”為核心的城市基層治理模式作為城市基層管理體制改革的方向已經基本得到認可，但這套體制只有從“試點”走向真正的“推廣”時，才可以說是體制創(chuàng)新的成功。四、討論：城市基層管理體制的未來？傳統(tǒng)組織力量的消失和現(xiàn)代組織體制的建立是現(xiàn)代化的重要內容，魯谷街道由“街居制”向“社區(qū)制”的創(chuàng)新改制過程中，最終遭遇到的發(fā)展瓶頸來自整