英國公私合作的發(fā)展

1、英國公私合作的產(chǎn)生、發(fā)展及對我國的啟示秦偉彬1，杜磊2，鐘韻2（1.單位名1,城市名1 郵政編碼1）（2.重慶大學2,重慶市2 郵政編碼2）摘 要： 在此處輸入中文摘要（字數(shù)一般不超過250字）。摘要必須反映全文中心內(nèi)容，內(nèi)容應包括目的、過程及方法、結論。要求論述簡明、邏輯性強、盡量用短句。采用第三人稱的寫法，并請用過去時態(tài)敘述作者工作，用現(xiàn)在時態(tài)敘述作者結論。關鍵詞： PPP；政府改革；公共服務1978年12月十一屆三中全會起中國開始實行的對內(nèi)改革、對外開放的政策。這是一場改變中國命運的改革，改變了中國也深刻的影響了世界。三十年的高速發(fā)展，中國取得了舉世矚目的成就，然后隨著經(jīng)濟的發(fā)展，后發(fā)優(yōu)

2、勢的殆盡，中國需要進行更為深化的體制改革。而在世界的另一端，差不多是同一時間，老牌的世界強國英國，正在被英國病困擾，走到十字路口的英國同樣開始了一場意義深遠的改革。通過英國改革中公共事業(yè)改革的加以研究，分析其改革背景、困局、路徑，總結經(jīng)驗教訓與存在問題，對在我國公共事業(yè)中推進公私合作有重要的借鑒意義。1、 英國民營化改革的背景20世紀是大英帝國不斷衰落與解體的一個世紀。在第一次世界大戰(zhàn)前，英國國力雄厚，經(jīng)濟增長速度高于其他資本主義國家，但進入20世紀后，英國經(jīng)濟增速放緩，并開始落后于其他發(fā)達國家，國力開始衰弱導致了大英帝國的解體。主要原因是其自身發(fā)展過程中所產(chǎn)生的“英國病”，即英國經(jīng)濟長期停滯

3、不前，綜合國力持續(xù)衰弱的情況。通貨膨脹失業(yè)并發(fā)癥與國際收支問題的交織、收入分配與經(jīng)濟效率之間的矛盾、地方經(jīng)濟發(fā)展不平衡和分權主義日益嚴重的趨勢，就是“英國病”的三個主要癥狀。羅志如，厲以寧. 二十世紀的英國經(jīng)濟“英國病”研究. 2016年1月第一版.北京:商務印書館，2013. 第一頁“英國病”導致的直接后果是，盤踞世界 250多年的英國海上霸權逐漸喪失，稱霸全球 100 多年的英帝國殖民體系日益崩潰，壟斷海外市場的世界工廠地位逐漸喪失，以及英國在資本主義世界的經(jīng)濟地位不斷下降。英國是最早進行資本主義工業(yè)化的國家，從第一次工業(yè)革命開始，經(jīng)過近200年的經(jīng)營，到維多利亞女王時代（1837 -19

4、01），大英帝國達到空前的極盛時期。然而進入20 世紀，。 英國經(jīng)濟在世界上的領先地位開始不斷下降，綜合國力衰退跡象難以遏止。在第一次世界大戰(zhàn)之前，英國雖然還保持著在世界上的領導地位，然后其顯著優(yōu)勢逐漸被美國與德國所取代。愛德華七式時期（1901-1910），德國的工業(yè)產(chǎn)值逐漸超越英國，而美國在新技術方面不僅超越了英國，與英國差距也在不斷拉大。與傳統(tǒng)殖民地間的畸形關系，并不能給英國帶來原有的經(jīng)濟利益，相反高漲的民族解放運動在政治上加大了殖民地與宗主國的分離傾向，英國不得放棄與殖民地的關系，轉而維持英聯(lián)邦的體系。長期依賴于殖民地的經(jīng)濟模式，使得英國的制造業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中所占比重較低，而金融、貿(mào)

5、易、海運則成為支柱性產(chǎn)業(yè)。兩次世界大戰(zhàn)沉重的打擊英國的經(jīng)濟體系，戰(zhàn)后的英國急需恢復國力，振興制造業(yè)成為重中之重，但長期以來輕視制造業(yè)使得英國在技術領域落后于美、日、德等國。英國為此在技術及資金上轉而依賴美國，國家債務逐年增高，國內(nèi)矛盾隨之凸顯。1942年發(fā)布的貝弗里奇報告成為英國建立福利國家的思想的基石，英國自此開始了福利國家的政策，并被歷屆政府所采納，政府財政的負擔逐年加大。英國政府為了盡快恢復戰(zhàn)爭破壞和緩和國內(nèi)階級矛盾，英國采取了不同于戰(zhàn)前的經(jīng)濟政策，這就是凱恩斯主義與費邊派思想相結合，需求管理政策與 “福利國家” 措施并用，但并未抑制英國病的加重，相反“病情”逐年加重。20世紀50年代到

6、70年代，西方國家紛紛迎來了經(jīng)濟增長的黃金時期，但英國的經(jīng)濟增長率卻遠遠低于其他發(fā)達國家 。從1951年到1979年，英國國內(nèi)生產(chǎn)總值的年平均增長率為2. 6 %，而同期的法國為4. 9 %,，聯(lián)邦德國為4. 7 %，意大利為5. 1 %，美國為3. 6 %，日本為8. 2 %。于維霈 :當代英國經(jīng)濟 醫(yī)治 “英國病” 的調(diào)整與改革 M，中國社會科學出版社 1990 年版，第 7 頁 。 1967年英鎊貶值以后，英國經(jīng)濟基本上停滯不前，甚至在部分年份出現(xiàn)了經(jīng)濟衰退。英國病引發(fā)的高失業(yè)率伴隨著高通脹同時到來，英國社會的矛盾日益加劇。不同的專家對“英國病”的病因給出了許多原因，但歸結起來是來自于政

7、治環(huán)境、經(jīng)濟結構、思想觀念、社會傳統(tǒng)等方面的因素相互作用，交織在一起，造成了英國國內(nèi)矛盾的激化與國際競爭的雙重壓力。其中“福利國家”所造成的財政負擔與經(jīng)濟低效率運行，造成了英國社會動力的真空，更造成了深刻的社會信任危機，羅志如，厲以寧. 二十世紀的英國經(jīng)濟“英國病”研究. 2016年1月第一版.北京:商務印書館，2013. 第158頁不僅加重了“英國病”，更打擊了全社會走出危機的勇氣與信心。2、 英國病應對中的公私合作 （1） 改革的開端1971-1979年，政府財政赤字總額達到支出總額的10.3，達到同期國民生產(chǎn)總值的5；通貨膨脹最高時曾經(jīng)達到25，國債規(guī)模也急劇擴大。隨著英國的經(jīng)濟日趨嚴重

8、，經(jīng)濟增長的方緩，政府的稅收不足以支付各種公共服務開支，尤其是社會福利的各項開支。鄭恒峰.英國公共服務民營化戰(zhàn)略述評;中共福建省委黨校學報2008年第10期:181979 年撒切爾夫人上臺執(zhí)政，決心進行變革。從二十世紀初延續(xù)的凱恩斯主義經(jīng)濟理論和政策主張被撒切爾夫人及其幕僚摒棄，而貨幣主義學派的綜合治療理念成為英國政府改革弊政的指導思想。1979年7月6日，撒切爾夫人，在劍橋保守黨政治中心夏季學校講演時宣稱：“本屆政府的使命是更有力地推進經(jīng)濟，振興精神和增強國力”。彼里·里德爾. 撤切爾政府 ( Pete rRiddell, The Thateher Government ) , 馬

9、丁·羅伯遜公司1983年版 , 第 l 頁撒切爾夫人的改革主要落腳點在降低通貨膨脹與激發(fā)經(jīng)濟活力兩個方面。通過控制貨幣供應，抑制貨幣發(fā)行和流通，降低通貨膨脹率。抑制通脹是“英國病”應對的重中之重，但也僅僅是應急之策，而英國經(jīng)濟基礎及上層建筑相互作用導致的長期經(jīng)濟不振，不能僅治標而不治本。長期實行凱恩斯主義經(jīng)濟政策導致英國政府對經(jīng)濟干預過多，福利國家的建立更加加大了這種干預。過多經(jīng)濟干預與福利國家造成了兩方面的影響，一方面加速了資本與專業(yè)人員的外流，使得能夠刺激經(jīng)濟發(fā)展的關鍵要素不足；另一方面是導致了政府的大規(guī)模擴張與公共部門官僚主義化，市場配置資源的優(yōu)勢難以得到發(fā)揮。羅志如，厲以寧.

10、 二十世紀的英國經(jīng)濟“英國病”研究. 2016年1月第一版.北京:商務印書館，2013. 158-200這兩方面都導致資源配置的效率難以實現(xiàn)，經(jīng)濟增長緩慢。更為可怕的是政府干預與福利國家加重了原本植根于英國傳統(tǒng)文化中的門第與等級觀念，讓安于現(xiàn)狀的守成思想大行其道，原本能夠創(chuàng)造價值的社會力量難以發(fā)揮其在社會生活中的作用，嚴重的挫傷了英國的社會的社會資本。羅志如，厲以寧. 二十世紀的英國經(jīng)濟“英國病”研究. 2016年1月第一版.北京:商務印書館，2013. 201-230撒切爾夫人上任后便裁撤了多個計劃、咨詢和監(jiān)督機構，取消了物價管制委員會，目的是盡量減少政府對經(jīng)濟的干預，加強市場經(jīng)營主體的主動

11、性。同時，英國的國有化機構也被削弱，其經(jīng)濟決策權利被收回。另外，在這一過程中以工會為代表的利益集團對經(jīng)濟事務的影響力也被限制。這些改革都為公共事業(yè)領域?qū)嵤┻M行公私合作，改革福利國家政策，減少財政壓力，釋放經(jīng)濟活力起到輔助作用。（2） 公私合作的推進過程1. 撒切爾時期（1979-1990）的改革1979年執(zhí)政后的保守黨政府面臨的是龐大的國有經(jīng)濟體系，城市供水、污水處理、垃圾處理等公共事業(yè)全部由政府經(jīng)營，效率低下，連年虧損，政府背負了沉重的負擔。撒切爾政府在公共服務領域?qū)嵭忻駹I化，在這些領域?qū)嵭泄胶献鳎蔀榱艘豁棿竽懙膰L試。這個過程中，進行公私合作主要采取三種形式：出售國有資產(chǎn)，即向社會公眾發(fā)

12、行公共事業(yè)公司的股票，讓減少政府持股，加大私人資本參對公共事業(yè)的參與，實現(xiàn)產(chǎn)權的轉移；放寬政府管制，對公共事業(yè)領域放寬準入條件，取消行政法規(guī)上的壁壘，打破官僚機構對公共事業(yè)的壟斷；運用特許經(jīng)營、公共服務采購，在避免產(chǎn)權轉移的條件下鼓勵私人投資人進入到公共事業(yè)領域中，運用市場化的手段提高公共服務的供給效率。三者之中，股份化為主要的改革方式。實際上，在撒切爾政府執(zhí)政的初期，民營化的力度并不大，直到1982年為解決英國電信部門現(xiàn)代化改革缺乏資金的問題，出售股份進行社會融資的方案才被提出。對保守黨政府而言，這可能只是其執(zhí)政過程中的一小步，但卻是公共部門進行民營化的一大步，革命性改革的開啟有時就是如此偶

13、然。在隨后的民營化改革計劃中，逐步包括了電信、煤氣、電力、水務、鐵路等主要的公共事業(yè)。改革取得初步成果后，英國政府開始大規(guī)模出售公共事業(yè)部門國有企業(yè)，全面啟動民營化改革。通過股份化改革，英國公共事業(yè)基本實現(xiàn)了私人投資人參股。在撒切爾夫人執(zhí)政的最初4年，政府獲得民營化收入共計18.69億英鎊，僅1986年政府在民營化方面的收入就達4億英鎊。1979-1987年間，英國政府向社會投資人出售了310億美元的國營企業(yè)股票，英國股票持有人比例由9%升至21%，人數(shù)由30萬人增至900萬人。法國巴攀荷蘭銀行行情月刊:撤 切爾夫人執(zhí)政八年總結，1979一1987，引自世 界經(jīng)濟譯叢1988年第3期大量的民間

14、資本進入到公共事業(yè)領域，一方面補充了政府財政的不足，另一方面私人資本較政府部門更加關心企業(yè)的運營效率與盈利情況，產(chǎn)權的明晰避免了公共事業(yè)的“公地悲劇”。從出售英國火車運輸公司一例看見民營化效果的顯著，撒切爾政府于1982年出售了英國英國貨車運輸公司的83%股份，結果該公司的勞動生產(chǎn)率提高33%，股值增加了40倍。黃安年 評撒切爾夫人治理“英國病” 世界歷史 1992年第2期 22撒切爾政府推進公共事業(yè)民營化的過程中，公共交通領域進展速度較快，類似于英國火車運輸公司的情況，民用航空機場轉為民營，大部分的渡海輪渡公司也由政府出售給了社會投資人。在其他公共事業(yè)領域，撒切爾政府也進行著大刀闊斧的民營化

15、改革，1986年出售國營天然氣公司股份40億股，成為英國國歷史上最大規(guī)模的出售給私人的活動。黃安年 評撒切爾夫人治理“英國病” 世界歷史 1992年第2期 23這些改革取得了顯著的效果，如表1所示，英國各主要公共事業(yè)公司在1970年代基本處于低效運營的狀態(tài)，而竟然1980年撒切爾執(zhí)政時期，其勞動生產(chǎn)率有了明顯的提高，這一現(xiàn)象被稱為“撒切爾夫人生產(chǎn)率奇跡”。表1 1970-1990英國主要公共事業(yè)公司勞動生成率年平均增速情況表王俊豪 英國公用事業(yè)的民營化改革及其經(jīng)驗教訓 公共管理學部 2006年1月 3卷第一期 66Tab.1 Table title in English(be placed a

16、t the center)企業(yè)名稱1971-1980年1981-1990年英國航空公司7.4%6.0%英國機場管理局0.6%2.7%英國煤炭公司-2.4%8.1%英國煤氣公司4.9%4.9%英國鐵路公司-2.0%3.2%英國電信公司4.3%7.1%英國電力供應局3.7%2.5%英國郵政局-0.1%3.4%平均2.1%4.7%除了出售公共事業(yè)部門公司股份外，撒切爾政府在對公共服務的供給體制方面也進行了眾多改革，其中起到重要作用的是在政府的公共服務領域引入了市場機制。通過向社會采購的方式，將公共建筑物及交通設施的維護工作進行外部，后期將政府采購的范圍擴大到醫(yī)療等公共領域，隨后的公共交通社區(qū)服務更是

17、全面的推行了采購方式。這一系列過程通過立法進行保護，產(chǎn)生了較高的經(jīng)濟價值，如表2。在此基礎上，撒切爾政府還鼓勵新建“城市發(fā)展公司”，用以推動地方政府與社會投資人合作進行城市建設。城市發(fā)展公司具有較大的權利，有權擁有土地并進行開發(fā)，可以設立工廠，并對本市發(fā)展與建設進行投資。這些公司通過私人渠道募集足夠的投資基金用于完成項目立項、土地開發(fā)等活動，以引導私人資本對本市進行進一步的投資。表2 政府的強制性競爭投標的計劃表事件項目備注1980年地方政府計劃與土地法新的建筑物（含翻新）建筑物的修繕維護高速公路的建造和維護每年價值近40億英鎊1988年地方政府發(fā)垃圾收集、街道清掃、建筑物清洗、學校和提供福利

18、、其他娛樂項目、交通工具維護、庭院維護、運動和娛樂設施維護每年價值23億英鎊強制性競爭投標的延伸白領服務、相關建設、住房管理、藍領服務、街道停車、安全、交通管理每年價值60億英鎊資料來源：英國環(huán)境部強制性競爭招標與英格蘭地方政府，1993年度報告。盡管撒切爾夫人在公共事業(yè)領域的改革產(chǎn)生了巨大的成績，進行民營化改革減少了政府的財政負擔，刺激了公共服務供給的效率，為經(jīng)濟增添了活力，但其過分注重效率的弊端也逐漸顯現(xiàn)。私人資本在進入公共事業(yè)部門后逐利的特性逐漸出現(xiàn)，放松管制使得社會不公的開始產(chǎn)生，社會分層加劇，中產(chǎn)階層開始進入投資領域，而社會底層階級的數(shù)量不斷擴大，許多社會問題隨之產(chǎn)生。離婚率與失業(yè)率

19、持續(xù)升高，社會貧富差距加大，社會矛盾激化最終導致撒切爾夫人的下野，這也為其繼任者持續(xù)改革埋下了伏筆。2. 梅杰政府（1990-1997）的改革1990年，撒切爾夫人被迫辭去保守黨首及首相職務，首相轉由財政達成約翰·梅杰出任。梅杰吸取了撒切爾夫人執(zhí)政期的教訓，決心革除單純追求的效率的弊端，避免出現(xiàn)喪失公眾支持而產(chǎn)生政治風險，在施政過程中將公平提升到與效率同等重要的地位。具體操作上，重點防范私人資本逐利性對公共服務質(zhì)量的損害，引入競爭機制。在撒切爾夫人改革的基礎上，保守黨的新一輪公共服務改革拉開了序幕。梅杰政府的并未“另起爐灶”，而是很好的繼承了保守黨的市場化政策，并把改革進行的更加深入

20、。股權轉讓的活動在進一步深化，1991年，英國財政部宣布以每股4.21英鎊的價格出售英國電信公司剩余的49%的股份，Economist.Nov.16.1991.pp.102-104至此英國電信公司完全民營化。1993年，梅杰政府頒布了“鐵路法”，將鐵路運輸業(yè)務分拆為四家公司上市出售，而政府只保留鐵路相關基礎設施產(chǎn)權，指導梅杰卸任時，英國鐵路運輸基本上由私營公司接管。在這個過程中，更多的英國政府公共事業(yè)民營化的步伐在進一步加大，最攻英國政府放棄了國有控股50%的界限，大量公共事業(yè)開始由民營公司實際控制，而政府放棄公共事業(yè)企業(yè)的產(chǎn)權，實現(xiàn)了政企分離，轉而改為通過法規(guī)對行業(yè)進行管理，市場化的目標基本

21、實現(xiàn)。在公共建設領域創(chuàng)新性的提出了PFI（Private Finance Initiative，直譯為“民間融資”）模式。PFI模式出現(xiàn)有兩方面的原因，一方面政府公共支出的不斷擴大，財政赤字依然巨大，政府難以對公共建設提供財政支持是現(xiàn)實的背景；另一方面，政府持續(xù)推動的市場化運動及民營化改革也為私人融資提供了必要理論與技術準備。“伊麗莎白3世橋”的工程中英國政府首次采用PFI模式。通過一系列合同，將項目參與的各個利益相關者通過一個“特殊目的公司”（SPV，Special Purpose Vehicle）聯(lián)系在一起，風險可以得到協(xié)議框架得到很好的分擔。PFI有效的將競爭機制引入到了公共服務的供給當

22、中，政府部門成為了公共服務購買者，政府權利得到限制，職能也發(fā)生相應的轉變，減少了對經(jīng)濟活動的直接干預。企業(yè)通過競爭活動公共服務的訂單，供給效率更高。在實施過程中盡管出現(xiàn)了一些問題，但從整體看來PFI是有效的，英國國家審計委員會2003年的研究報告支持了PFI項目，認為代表了較好的性價比。 路鐵軍 英國PFI模式的發(fā)展及其借鑒意義 國際經(jīng)濟合作 2015 年第 10 期 23為了提升公共服務的質(zhì)量，梅杰政府在1991年發(fā)布了白皮書公民憲章（The Citizens Charter），將公共服務部門的內(nèi)容、標準、責任等公之于眾，促使各公共部門提高效率、改進服務、重塑形象。曹現(xiàn)強 當代英國公共服務改

23、革研究 山東大學博士論文，2007 p57作為一種從內(nèi)部約束政府行為的機制，公民憲章運動直鐵路、環(huán)衛(wèi)、公交等指壟斷部門。政府要求各壟斷部門公布自己的公民憲章，向公眾公布準確的信息，以及與自身行為準備，接受公眾監(jiān)督。至1992年9月共有28個公共部門頒布了公民憲章周志忍 當代國外行政改革比較研究,國家行政學院出版社,1999年版,第117頁。盡管公民憲章運動的許多承諾缺少實質(zhì)內(nèi)容，也難以被有效監(jiān)督，但在提高公共部門服務質(zhì)量與公眾滿意度方面起到了積極作用。盡管撒切爾時代實行了市場化的改革，但在許多領域，壟斷的地位并未發(fā)生根本的改變，公共服務的質(zhì)量仍有待提高。針對這些問題，梅杰政府又展開了“競爭求質(zhì)

24、量運動”，在公民憲章頒布的4個月后，英國政府發(fā)了競爭求質(zhì)量白皮書。強調(diào)了競爭才是提升公共服務質(zhì)量的關鍵，而非僅僅是產(chǎn)權歸屬。競爭求質(zhì)量運動，在打破政府壟斷公共服務，引進市場競爭方面起到了很好的助推作用，有效的降低了公共服務的成本、提高了供給效率。公民憲章運動，競爭換質(zhì)量運動，及行動方案構成了梅杰政府在公共服務領域進行市場化改革，推進公私合作的框架。1991年至1993年間，私營部門獲得了8.85億英鎊的合同，而英國政府宣稱，相關工作的成本節(jié)約了25%的成本，您平均節(jié)約1.16億英鎊。周志忍當代國外行政改革比較研究,國家行政學院出版社,1999年版,第143頁梅杰政府延續(xù)了撒切爾夫人市場化、民營

25、化的公共服務改革方針，在某些方面進行了改進，使得英國公共服務改革得以持續(xù)推進。但梅杰政府固執(zhí)的在所有公共服務領域推進市場化，而沒有根據(jù)民眾希望進行改進。在選民心中，公共服務民營化已經(jīng)變質(zhì)，多數(shù)選民政府保留基本公共服務的供給，而不是全部民營化。最終倫敦地鐵的民營化，成為了梅杰政府的“滑鐵盧”，1997年保守黨政府在大選中慘敗。3. 布萊爾政府（1997-2007）的改革摒棄了凱爾森主義，轉向新自由主義成為保守黨執(zhí)政英國近20年的理論基礎，撒切爾夫人及其繼任者在執(zhí)政期內(nèi)取得了巨大的成績，但這也難以掩蓋其自由主義在推進公共服務改革過程中應公平確實而造成的政治困局。1997年上臺執(zhí)政的布萊爾政府決心走

26、“超越左右”的第三條道路。布萊爾政府的公共服務改革圍繞著其提出的一系列社會價值體系展開，經(jīng)過政府職能轉變、伙伴關系形成、績效評價機構等方面推進英國公共服務的變革。雖然經(jīng)過保守黨的持續(xù)改革，政府在公共服務中的身份已經(jīng)從供給者變?yōu)榱艘?guī)制者，但其責任主體地位沒有發(fā)生變化。在公共服務的供給方面，政府不能置身事外，應當承擔起其應有的責任，保守黨留下的教訓使得布萊爾政府決心對政府結構與職能進行改革。布萊爾政府首先設立了公共服務改革辦公室，專門負責公共服務改革相關事宜。緊接著，布萊爾政府在政府分權方面進行了改革，政府各部門與層級間制定目標清晰、職能連續(xù)的方案，清晰的職權界限有利于政府部門間的溝通，每個部門都能清楚自己在作用，責任能夠得到落實。績效考核的改進，加大了各部門的工作壓力，政府雇員不得不提高工作效率以完成計劃。不同于保守黨強調(diào)產(chǎn)權的轉移與市場競爭，工黨政府承認市場力量的重要性，但同時認為，市場、社會、公眾等公共服務的主體間需要形成良好的合作，達成默契，利用多種主體進行綜合治理，提升公共服務的質(zhì)量。公私合作伙伴關系（PPP，PublicPrivatePartnership）可以說是英國政府現(xiàn)代化的基石，在民營化與PF