重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)建設(shè)與生態(tài)補(bǔ)償制度研究

1、內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)本科學(xué)年論文重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度研究作 者 王一銘 院 系 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院 專 業(yè) 財(cái)政學(xué) 年 級(jí) 2012級(jí) 學(xué) 號(hào) 122054116 指導(dǎo)教師 魏 松 導(dǎo)師職稱 講 師 指導(dǎo)教師評(píng)語(yǔ)：成績(jī)： 內(nèi) 容 提 要 重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是中國(guó)生態(tài)環(huán)境的核心區(qū)域，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)，是促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。在闡述生態(tài)建設(shè)及補(bǔ)償機(jī)制內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，分析生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制現(xiàn)狀及其存在的主要問(wèn)題，并就完善重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提出了相應(yīng)對(duì)策。關(guān)鍵詞: 重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū) 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制Abstract The key ecological function area is the c

2、ore of Chinese ecological environment, strengthen the protection of key ecological function areas, is the foundation of promoting social and economic sustainable and healthy development. In the ecological construction of the compensation mechanism and connotation, on the basis of analysis of present

3、 situation and main problems of ecological compensation mechanism, and improve the key ecological function areas of ecological compensation mechanism put forward the corresponding countermeasures.Key words : The key ecological function areas Ecological construction 重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)建設(shè)與生態(tài)補(bǔ)償制度研究一、研究背景（一）重點(diǎn)生態(tài)功

4、能區(qū) 生態(tài)功能區(qū)是保持一國(guó)或一地區(qū)生態(tài)平衡、維護(hù)其社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。而重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是指在涵養(yǎng)水源、保持水土、調(diào)蓄洪水、防風(fēng)固沙、維系生物多樣性等方面具有重要作用的區(qū)域，需要國(guó)家和地方共同管理，并予以重點(diǎn)保護(hù)和限制開(kāi)發(fā)的區(qū)域。 （二）國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的主要問(wèn)題當(dāng)前, 我國(guó)重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境形勢(shì)十分嚴(yán)峻，其重要生態(tài)功能整體呈退化趨勢(shì)。一些重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)破壞已由系統(tǒng)結(jié)構(gòu)性破壞發(fā)展到系統(tǒng)功能性破壞，已經(jīng)或?qū)?yán)重阻礙這些地區(qū)，甚至流域、區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,，對(duì)這些地區(qū)乃至國(guó)家的生態(tài)環(huán)境安全構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。對(duì)此，國(guó)家非常重視重要生態(tài)功能區(qū)的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)。生態(tài)保

5、護(hù)與恢復(fù)科學(xué)決策亟待加強(qiáng)，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)主要分布在我國(guó)中西部地區(qū)，這些地區(qū)自然與人文條件千差萬(wàn)別，在生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)過(guò)程中，要因地制宜，宜林則林，宜草則草。然而，在生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作中常出現(xiàn)片面強(qiáng)調(diào)某種生態(tài)恢復(fù)措施的情況，違背了基本的生態(tài)規(guī)律。首先這與決策的科學(xué)基礎(chǔ)不能滿足需求有關(guān)。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)系統(tǒng)類型具有多樣性和復(fù)雜性，退化程度也千差萬(wàn)別，目前退化生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)的基本理論方法與技術(shù)體系還沒(méi)有形成針對(duì)不同區(qū)域、不同類型、不同退化程度的生態(tài)修復(fù)的具體實(shí)踐方法，生態(tài)恢復(fù)規(guī)劃與實(shí)施也缺少可靠的科學(xué)決策，因此造成的決策偏差也不足為奇。生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的錯(cuò)誤、失誤也與決策機(jī)制密切相關(guān)。目前我國(guó)生態(tài)建

6、設(shè)規(guī)劃多由林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土、環(huán)保等多個(gè)部門負(fù)責(zé)，部門間條塊分割問(wèn)題突出。出于對(duì)行業(yè)部門利益的考慮，難免出現(xiàn)更關(guān)注與本行業(yè)相關(guān)的生態(tài)治理與恢復(fù)措施，林業(yè)部門強(qiáng)調(diào)種樹(shù)，農(nóng)業(yè)部門強(qiáng)調(diào)種草。另外，生態(tài)建設(shè)計(jì)劃的制訂與出臺(tái)往往較為倉(cāng)促，相關(guān)措施未經(jīng)過(guò)深入的科學(xué)論證，因此，規(guī)劃的科學(xué)性也就無(wú)法保證。部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞依然嚴(yán)重盡管近些年重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境總體向好的方向發(fā)展，但是部分地區(qū)生態(tài)破壞仍然存在，并表現(xiàn)出邊治理邊破壞的特征。過(guò)去10年國(guó)家實(shí)施了退耕還林還草等重大生態(tài)保護(hù)工程，然而隨著大量耕地的退耕，在防風(fēng)固沙區(qū)以及水土保持區(qū)的砂質(zhì)草原以及部分坡地上又出現(xiàn)了新的耕地開(kāi)墾。另外，由于城鎮(zhèn)、交通以及工

7、礦用地大量增加，也造成了大量的草地與林地的減少。目前雖然林地與草地面積統(tǒng)計(jì)的絕對(duì)數(shù)量沒(méi)有明顯減少，甚至還有所增加，但局部生態(tài)破壞仍然在持續(xù)。生態(tài)環(huán)境持續(xù)性破壞固然與當(dāng)?shù)乩习傩掌孀非蠼?jīng)濟(jì)效益以及各級(jí)政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)管缺失有關(guān)，但主要原因還是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題沒(méi)有真正得到解決。生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)管困難重重首先，國(guó)家重點(diǎn)功能區(qū)位置偏遠(yuǎn)，交通不便，開(kāi)展實(shí)地調(diào)查工作十分困難。其次，國(guó)家重點(diǎn)功能區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，目前大部分縣市基本上不具備環(huán)境監(jiān)測(cè)的基本能力。國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行績(jī)效考核所需的環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，都來(lái)源于省市級(jí)監(jiān)測(cè)站或第三方機(jī)構(gòu)，地方根本無(wú)法承擔(dān)環(huán)境監(jiān)測(cè)的基本工作。另外，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)管需要

8、大量的人力物力財(cái)力支持，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟(jì)貧困，地方財(cái)政根本無(wú)力承擔(dān)。除了人力物力等限制因素以外，體制管理上也存在巨大制約。目前大型礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)，縣級(jí)政府缺少對(duì)其監(jiān)管的權(quán)力，也就無(wú)法對(duì)其進(jìn)行約束。二、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制（一）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制概念綜合國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，生態(tài)補(bǔ)償可以定義為是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟(jì)手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排。更確切地說(shuō)，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，運(yùn)用政府和市場(chǎng)手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度。同時(shí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一個(gè)以保護(hù)生態(tài)

9、環(huán)境、 促進(jìn)人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)保護(hù)成本、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值和發(fā)展機(jī)會(huì)成本，按照“受益者與破壞者付費(fèi)”原則來(lái)調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)各利益主體關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦斫庥袕V義和狹義之分。廣義的生態(tài)補(bǔ)償既包括對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和自然資源保護(hù)所獲得效益的獎(jiǎng)勵(lì)或破壞生態(tài)系統(tǒng)和自然資源所造成損失的賠償，也包括對(duì)造成環(huán)境污染者的收費(fèi)。狹義的生態(tài)補(bǔ)償則主要是指國(guó)家或社會(huì)主體之間約定對(duì)損害資源環(huán)境的行為, 向資源環(huán)境開(kāi)發(fā)利用主體進(jìn)行收費(fèi)或向保護(hù)資源環(huán)境的主體提供利益補(bǔ)償性措施,并將所征收的費(fèi)用或補(bǔ)償性措施的惠益通過(guò)約定的某種形式轉(zhuǎn)達(dá)到因資源環(huán)境開(kāi)發(fā)利用或保護(hù)資源環(huán)境而自身利益受到損害的主體, 以達(dá)到

10、保護(hù)資源的目的的過(guò)程。（二）重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵及主體生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)包括以下幾方面主要內(nèi)容：一是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)本身保護(hù)（恢復(fù)）或破壞的成本進(jìn)行補(bǔ)償；二是通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段將經(jīng)濟(jì)效益的外部性內(nèi)部化；三是對(duì)個(gè)人或區(qū)域保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境的投入或放棄發(fā)展機(jī)會(huì)的損失的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；四是對(duì)具有重大生態(tài)價(jià)值的區(qū)域或?qū)ο筮M(jìn)行保護(hù)性投入。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立是以內(nèi)化外部成本為原則，對(duì)保護(hù)行為的外部經(jīng)濟(jì)性的補(bǔ)償依據(jù)是保護(hù)者為改善生態(tài)服務(wù)功能所付出的額外的保護(hù)與相關(guān)建設(shè)成本和為此而犧牲的發(fā)展機(jī)會(huì)成本；對(duì)破壞行為的外部不經(jīng)濟(jì)性的補(bǔ)償依據(jù)是恢復(fù)生態(tài)服務(wù)功能的成本和因破壞行為造成的被補(bǔ)償者發(fā)展機(jī)會(huì)成本的損失。 補(bǔ)償主體生態(tài)補(bǔ)償主體即指

11、生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任的承擔(dān)主體。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,國(guó)家、 地區(qū)、 單位和個(gè)人都可以發(fā)揮作用。一般認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償主要包括社會(huì)補(bǔ)償主體、 自我補(bǔ)償主體和國(guó)家補(bǔ)償主體。首先, 重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)對(duì)于整個(gè)流域和全國(guó)都具有全局性、 整體性意義, 其生態(tài)環(huán)境效益是具有很強(qiáng)公共性的物品。根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍確定分擔(dān)公共產(chǎn)品成本的轄區(qū)范圍, 國(guó)家應(yīng)當(dāng)是重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾黧w。因此, 國(guó)家作為公共利益的代表, 應(yīng)是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾黧w之一。其次, 對(duì)于重要生態(tài)功能區(qū)在生態(tài)建設(shè)中付出的成本,其下游和周邊地區(qū)的生態(tài)受益者應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償, 使生態(tài)建設(shè)者和保護(hù)者得到相應(yīng)的回報(bào)。社會(huì)主體是頭生態(tài)補(bǔ)償?shù)奈⒂^補(bǔ)

12、償主體, 具體包括生態(tài)受益區(qū)的地方、 企業(yè)和個(gè)人。（3） 重要生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償方式生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞揭话惴譃橘Y金補(bǔ)償、 實(shí)物補(bǔ)償、 政策補(bǔ)償和智力補(bǔ)償?shù)取ａ槍?duì)不同區(qū)域可以采取不同的補(bǔ)償方式,或者聯(lián)合采用幾種方式, 以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的補(bǔ)償效果。對(duì)于重要生態(tài)功能區(qū), 可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地區(qū)優(yōu)勢(shì), 采取以下具體的補(bǔ)償形式：1. 生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目的投資。 重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)退化嚴(yán)重, 生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能受損。為此, 應(yīng)盡快針對(duì)區(qū)內(nèi)主要生態(tài)環(huán)境問(wèn)題, 研究制定科學(xué)的生態(tài)保護(hù)規(guī)劃,通過(guò)一系列的生態(tài)保護(hù)與建設(shè)項(xiàng)目,維護(hù)和修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu), 遏制并提高重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能, 尤其是主導(dǎo)生態(tài)功能。2. 實(shí)行

13、差異性的區(qū)域政策。 對(duì)區(qū)內(nèi)在某些產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目上實(shí)施稅收減免或優(yōu)惠的政策,優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的投資, 實(shí)施生態(tài)優(yōu)先的政績(jī)考核政策等。3. 國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。 這一部分資金類似于?退耕還林?的生態(tài)補(bǔ)償, 主要目的是彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)上的損失, 以穩(wěn)定并促進(jìn)重要生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平。4.發(fā)展生態(tài)旅游項(xiàng)目。根據(jù)區(qū)內(nèi)特點(diǎn), 發(fā)展生態(tài)旅游業(yè),增加區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源, 同時(shí)減輕生態(tài)系統(tǒng)的壓力,保護(hù)生態(tài)環(huán)境。生態(tài)旅游項(xiàng)目以地方政府引導(dǎo)企業(yè)或社會(huì)資金進(jìn)行投資。5. 發(fā)展生態(tài)標(biāo)記產(chǎn)品。 通過(guò)政府引導(dǎo)社會(huì)資本, 積極發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè), 加強(qiáng)對(duì)有機(jī)、 綠色、 無(wú)公害等產(chǎn)品的認(rèn)證和培育, 提高產(chǎn)品的附加值,

14、從自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展中得到一定的補(bǔ)償。 總之, 對(duì)于重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償, 一方面積極探索國(guó)內(nèi)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ? 同時(shí)應(yīng)借鑒國(guó)外生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)購(gòu)買的方式。目前在國(guó)際上, 對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的購(gòu)買類型可以分為兩大類: 一是政府購(gòu)買, 或稱為公共支付體系。主要是指由政府來(lái)購(gòu)買社會(huì)需要的生態(tài)服務(wù), 然后提供給社會(huì)成員; 二是較多地運(yùn)用市場(chǎng)手段, 如私人交易、 開(kāi)放的市場(chǎng)貿(mào)易、 生態(tài)標(biāo)記及使用者付費(fèi)等 。無(wú)論是政府主導(dǎo)還是市場(chǎng)主導(dǎo),必須把握好政府行為與市場(chǎng)機(jī)制在生態(tài)補(bǔ)償中擔(dān)負(fù)的作用。（4） 我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的問(wèn)題與不足 中國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐探索起步于 20 世紀(jì) 90 年代初，呈現(xiàn)兩大特點(diǎn)：一是由中央相關(guān)部委推動(dòng)

15、，以國(guó)家政策形式實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償；二是近幾年來(lái)的地方自主性探索實(shí)踐。 我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償還存在以下幾方面的不足： 1.有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆?、法?guī)零散，適用性差在我國(guó)，生態(tài)補(bǔ)償作為一項(xiàng)新的環(huán)境管理制度，迫切需要專門立法來(lái)確立它在法律中的地位， 以指導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)各主體的行為。 目前我國(guó)還沒(méi)有一部統(tǒng)一的有關(guān)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)姆桑?有關(guān)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)囊?guī)定主要散見(jiàn)于有關(guān)自然資源及環(huán)境保護(hù)的法律、規(guī)章和規(guī)范性文件中。 一些自然資源和生態(tài)系統(tǒng)類型在補(bǔ)償過(guò)程中無(wú)法可依、無(wú)章可循，缺少補(bǔ)償依據(jù)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明，補(bǔ)償對(duì)象模糊，使得生態(tài)補(bǔ)償難以合理有效的進(jìn)行。 2.生態(tài)補(bǔ)償缺乏有效的資金保障，長(zhǎng)久以來(lái)， 人們形成了低價(jià)獲取自然資

16、源或無(wú)償享用生態(tài)服務(wù)的定勢(shì)思維，使得生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來(lái)源渠道單一，主要依靠政府的轉(zhuǎn)移支付。 對(duì)有限的用于生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的資金，管理也不到位， 資金不能集中用于重要生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)與建設(shè)，而是被分散使用。 對(duì)于一些影響較大的項(xiàng)目，則重復(fù)立項(xiàng)、分頭跟進(jìn)，造成資金的低效使用和浪費(fèi)。 同時(shí)生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜谫Y渠道十分單一，在各地已經(jīng)進(jìn)行的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，基本上沒(méi)有社會(huì)資金的參與，也沒(méi)有形成規(guī)范的生態(tài)服務(wù)付費(fèi)市場(chǎng)，只有一些簡(jiǎn)單的礦產(chǎn)資源開(kāi)采和排污權(quán)交易。 3.生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶^(guò)窄，目前我國(guó)已實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償主要局限于退耕還林、 天然林保護(hù)、礦區(qū)植被恢復(fù)等內(nèi)容，而且只在部分區(qū)域進(jìn)行。 一些提供了大量生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品的地區(qū)還

17、沒(méi)有得到有效補(bǔ)償。 同時(shí)一些廉價(jià)或免費(fèi)使用生態(tài)服務(wù)、 破壞生態(tài)環(huán)境的地區(qū)或企業(yè)也沒(méi)有對(duì)生態(tài)服務(wù)提供者和承擔(dān)生態(tài)破壞后果的主體進(jìn)行補(bǔ)償。 然而，在國(guó)際上，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施范圍很廣，生態(tài)服務(wù)付費(fèi)機(jī)制較完善。 以森林生態(tài)服務(wù)交易為例，這些交易可分為四種生態(tài)服務(wù)類型， 其中 75 例碳儲(chǔ)存交易， 72 例生物多樣性保護(hù)交易， 61 例流域保護(hù)交易， 51 例景觀美化交易， 28 例綜合服務(wù)交易。 目前的實(shí)際交易案例已多達(dá) 300 個(gè)以上 。 4.以“項(xiàng)目工程”為主的補(bǔ)償方式缺乏持續(xù)性與穩(wěn)定性，我國(guó)現(xiàn)已實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償大都以項(xiàng)目工程的方式進(jìn)行，如退耕還林、生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)?，這些項(xiàng)目都有明確的時(shí)限，政策實(shí)施缺

18、乏持續(xù)性，在政策實(shí)施期限內(nèi)農(nóng)民全靠補(bǔ)助生存。農(nóng)戶需要在期限內(nèi)進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)的轉(zhuǎn)移， 不再依附于土地開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。 但從目前的情況看，農(nóng)民能夠?qū)崿F(xiàn)成功轉(zhuǎn)產(chǎn)的很少。 當(dāng)補(bǔ)助期限過(guò)后，他們的利益得不到保證，為了基本生活和發(fā)展的需要， 他們就不會(huì)再?gòu)谋Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境的角度去限制自己的生產(chǎn)和開(kāi)發(fā)，很可能出現(xiàn)新一輪的生態(tài)破壞。 5.缺少地區(qū)之間橫向補(bǔ)償?shù)呢?cái)政體制保障，從受償方向來(lái)看， 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可分為縱向生態(tài)補(bǔ)償和橫向生態(tài)補(bǔ)償兩大類。 縱向生態(tài)補(bǔ)償即中央對(duì)地方的補(bǔ)償，主要通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)。 橫向生態(tài)補(bǔ)償指生態(tài)受益區(qū)向生態(tài)服務(wù)提供者進(jìn)行補(bǔ)償。 我國(guó)生態(tài)服務(wù)的提供者大多在西部，而受益者多為東中部。 生態(tài)服務(wù)提

19、供者和受益者在地理范圍上的不對(duì)應(yīng)，導(dǎo)致西部生態(tài)服務(wù)提供者無(wú)法得到合理的補(bǔ)償。區(qū)域之間、流域上下游之間、不同社會(huì)群體之間的橫向轉(zhuǎn)移支付微乎其微。（五）完善我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議 1.開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償立法，及時(shí)出臺(tái)關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法律法規(guī)通過(guò)法律手段，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償立法，將生態(tài)補(bǔ)償提到法律的高度，是生態(tài)補(bǔ)償公平、合理、有效進(jìn)行的重要保障。 由于建立一套完整的生態(tài)補(bǔ)償法律體系需要較長(zhǎng)的時(shí)間， 故可以根據(jù)目前生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題逐步進(jìn)行立法。 首先，明確在生態(tài)補(bǔ)償中的各利益主體的權(quán)利義務(wù)， 明確資金來(lái)源和使用及監(jiān)管方式。 然后在國(guó)家宏觀層面生態(tài)補(bǔ)償立法的基礎(chǔ)上，結(jié)合已有的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)不同區(qū)域

20、、不同類型的生態(tài)領(lǐng)域， 制定相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)， 對(duì)各區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償主體、內(nèi)容、方式、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行具體細(xì)化的規(guī)定，使不同類型的生態(tài)補(bǔ)償均有法律保障。 2調(diào)動(dòng)市場(chǎng)資源參與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，拓寬融資渠道財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是生態(tài)補(bǔ)償資金最直接的來(lái)源。 但是作為一個(gè)長(zhǎng)期的、系統(tǒng)的工程，單純依靠政府投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。 應(yīng)充分發(fā)揮政府與市場(chǎng)的雙重作用，在對(duì)生態(tài)脆弱和生態(tài)保護(hù)的重點(diǎn)地區(qū)加大財(cái)政支持力度的同時(shí)， 積極探索使用市場(chǎng)手段補(bǔ)償生態(tài)效益的可行方法。 例如把生態(tài)成本內(nèi)置為企業(yè)內(nèi)部成本，實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境的有償使用，促使企業(yè)承擔(dān)起生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。 通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、貼息、稅收減免等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行生態(tài)經(jīng)濟(jì)投資。 加強(qiáng)

21、政府同金融部門的聯(lián)系，加強(qiáng)對(duì)外交流合作，爭(zhēng)取國(guó)際性金融機(jī)構(gòu)優(yōu)惠貸款和民間社團(tuán)組織及個(gè)人捐款，以促使補(bǔ)償主體多元化，補(bǔ)償方式多樣化。 3.全面開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償評(píng)估工作，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償起步較晚，加上我國(guó)地域廣闊、生態(tài)環(huán)境復(fù)雜多樣，要在短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)全面補(bǔ)償很困難。 從我國(guó)當(dāng)下的實(shí)際情況出發(fā)， 應(yīng)首先對(duì)全國(guó)的生態(tài)環(huán)境狀況進(jìn)行全面的評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果確定進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)南群箜樞?，將有限的補(bǔ)償資金合理分配，提高補(bǔ)償資金的利用效率。 建議國(guó)家對(duì)生態(tài)問(wèn)題緊迫的重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行優(yōu)先補(bǔ)償，以政府直接補(bǔ)償為主。 將流域、城市飲用水源地列為重點(diǎn)補(bǔ)償項(xiàng)目，在完善了優(yōu)先補(bǔ)償區(qū)域的基礎(chǔ)上進(jìn)行補(bǔ)償。

22、 如果建立了重要生態(tài)功能區(qū)和資源開(kāi)發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制， 流域補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題也就得到了較大程度的解決。 這是因?yàn)槿咴诘乩矸植忌匣疽恢?，需要補(bǔ)償?shù)闹饕俏鞑康貐^(qū)和東北。 流域的補(bǔ)償對(duì)象主要是江河源頭和上游地區(qū)， 這些地區(qū)基本上都屬于國(guó)家重要要生態(tài)功能區(qū)， 所以只要建立了重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，流域的補(bǔ)償問(wèn)題就可以隨之解決了。 這樣有側(cè)重的劃分， 并針對(duì)不同問(wèn)題采用切實(shí)可行的政策途徑， 既能逐步完善，又可以全面推進(jìn)。 4.強(qiáng)化政策的穩(wěn)定性，建立生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制。生態(tài)建設(shè)是長(zhǎng)期的、艱巨的任務(wù)，短期的生態(tài)建設(shè)工程能使局部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境經(jīng)過(guò)治理得到好轉(zhuǎn)，但是生態(tài)環(huán)境在總體上沒(méi)有根本性的改善。比如治理沙地需要 40 年 -50 年才能見(jiàn)效，經(jīng)濟(jì)林 8 年方能長(zhǎng)成，生態(tài)林成材需要 15 年 -20年。 這就要求國(guó)家制定的生態(tài)補(bǔ)償政策具有持續(xù)性和穩(wěn)定性。 因此建議國(guó)家在制定政策時(shí)適當(dāng)延長(zhǎng)部分生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的補(bǔ)助期限，同時(shí)重點(diǎn)發(fā)展生態(tài)保護(hù)地區(qū)的替代產(chǎn)業(yè)，幫助農(nóng)牧民成功轉(zhuǎn)產(chǎn)， 并對(duì)進(jìn)行生態(tài)建設(shè)的地區(qū)給予智力支持，提供技術(shù)咨詢和指導(dǎo)，輸送專業(yè)人才，幫助生態(tài)保護(hù)區(qū)建設(shè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)，促使人與環(huán)境相互協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。 5.建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，協(xié)調(diào)區(qū)域利益分配橫向補(bǔ)償主要