《論文_提高行政決策水平應(yīng)把握的價(jià)值維度(定稿)》

1、提高行政決策水平應(yīng)把握的價(jià)值維度內(nèi)容摘耍:行政決策是行政管理活動(dòng)的首要環(huán)節(jié)和覓要基礎(chǔ)，一切行 政活動(dòng)都有賴(lài)于正確的行政決策予以指引。如何優(yōu)化行政決策、捉高行政決 策水平，是行政管理活動(dòng)需要著力解決的理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。本文認(rèn)為，提高 行政決策水平，除注重技術(shù)性手段外，根本在于確保行政決策的正義性，核 心在提升其合法性，關(guān)鍵在增強(qiáng)其科學(xué)性。正義性、合法性、科學(xué)性相互依 存，聯(lián)動(dòng)運(yùn)作，共同構(gòu)成了我國(guó)行政決策應(yīng)遵循的價(jià)值維度。關(guān)鍵詞:行政決策正義性合法性科學(xué)性行政決策是行政管理活動(dòng)的首要環(huán)節(jié)和重要基礎(chǔ)，一切行政活動(dòng)都有賴(lài) 于正確的行政決策了以指引。隨著我國(guó)政治體制改革的深化和社會(huì)主義市場(chǎng) 經(jīng)濟(jì)體制的完善

2、，行政管理活動(dòng)的環(huán)境日益復(fù)雜，行政決策涉及的因素日益 增多，行政決策的難度日益加劇，因而對(duì)行政決策提出了更高、更新的耍求。 在行政決策過(guò)程中遵循正義性、合法性、科學(xué)性的價(jià)值維度，是社會(huì)主義民 主政治的木質(zhì)要求，對(duì)于促進(jìn)行政決策的優(yōu)化、提高行政決策水平具有十分 重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。一、行政決策應(yīng)遵循正義性維度正義問(wèn)題是政治哲學(xué)研究的核心問(wèn)題之一，也是進(jìn)行理論政治學(xué)研究必 須首先解決的價(jià)值問(wèn)題。“正義之所以是首要的，在于止義的要求超過(guò)其他道德利益和政治利益，無(wú)論這些利益可能有多么迫切?！?在20世紀(jì)的理論政 治學(xué)的討論中，正義問(wèn)題一直是個(gè)熱點(diǎn)，幾乎所有的政治學(xué)家都必須借用這 個(gè)概念。1971

3、年，約翰羅爾斯發(fā)表了著名的正義論，以“公平的正義” (justice as fairness)觀念為核心,提出了著名的兩個(gè)正義原則。英國(guó)學(xué)者威 廉葛德文也認(rèn)為'用道德上的正義作為研究政治真理的標(biāo)準(zhǔn)是恰當(dāng)?shù)?。? 并在其既有世界性影響的代表作政治正義論屮對(duì)正義進(jìn)行了這樣的描述: “在同每一個(gè)人的幸福有關(guān)的事情上，公平地對(duì)待他，衡量這種對(duì)待的唯一標(biāo) 準(zhǔn)是考慮受者的特性和施者的能力。所以，正義的原則，引用一句名言來(lái)說(shuō), 就是'一視同仁”3顯然，這里的止義意指政治活動(dòng)能保證權(quán)力的歸屬屬于 全體人民，政治運(yùn)作能維護(hù)人民的利益，促進(jìn)人的全面發(fā)展，使廣大人民盡 可能充分地享有民主?！吧鐣?huì)主義

4、的本質(zhì)，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分 化，最終達(dá)到共同富裕?！?這是正義原則在制度層面的最高體現(xiàn)，也是社 會(huì)主義對(duì)正義的最根本的維持。毛澤東同志曾經(jīng)指出：“共產(chǎn)黨人的一切言論 行動(dòng)，必須符合最廣大人民群眾的最大利益，為最廣大人民群眾所擁護(hù)為最 高標(biāo)準(zhǔn)。j5鄧小平同志更是準(zhǔn)確地把握了這一原則要能夠切實(shí)保證人民 真正享有管理國(guó)家各級(jí)組織和各項(xiàng)企業(yè)事業(yè)的權(quán)力，享有充分的公民權(quán) 利。"黨的十六大又指出，“在任何時(shí)候任何情況下，都必須堅(jiān)持黨的群眾 路線，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，把實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益作為一切工 作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。"7這是我國(guó)對(duì)正義的政治追求，也是

5、正義原則在國(guó)家 政治生活中的集中體現(xiàn)。政治與行政的關(guān)系告訴我們，行政決策解決了政治資源的定位和分配問(wèn) 題，也決定了行政管理活動(dòng)的方向及方式取舍，它以其特有的結(jié)構(gòu)形式和功 能影響、制約其他行政管理活動(dòng)發(fā)揮作用的限度和范圍，以其特有的權(quán)威引 導(dǎo)和保證社會(huì)發(fā)展的方向。行政決策對(duì)整個(gè)行政管理活動(dòng)的影響和作用，無(wú) 論是在廣度、深度和強(qiáng)度上，都是其他行政管理活動(dòng)所無(wú)法比擬的。從這個(gè) 意義上說(shuō)，行政決策是行政管理活動(dòng)的先導(dǎo)，其木身的正義性是政治正義性 得以貫徹和體現(xiàn)的重要載體。我國(guó)社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)決沱了我國(guó)行政 決策必須首先解決好其正義性問(wèn)題，堅(jiān)持把“人民擁護(hù)不擁護(hù)，人民贊成不贊 成，人民高興不高興，

6、人民答應(yīng)不答應(yīng)作為制定各項(xiàng)方針政策的出發(fā)點(diǎn)和歸 宿點(diǎn)"8,做到?jīng)Q策體制符合民愿，決策口標(biāo)體現(xiàn)民情，決策方式考慮民力, 決策過(guò)程尊重民意，決策結(jié)果順應(yīng)民心，最終實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利 flll o實(shí)際上，“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)告訴我們，即使在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政 府官員和其他社會(huì)成員一樣都是個(gè)人效用最大化的追逐者。在政府官員的效 用函數(shù)屮，包拾他門(mén)己的利己日標(biāo)和他的委托人希望他最大化的1=1標(biāo)，而這 兩個(gè)冃標(biāo)對(duì)政府官員的行為有著不容忽視的影響，往往需要政府官員在兩者 之間做出取舍或有所側(cè)重?！俺姓J(rèn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是承認(rèn)個(gè)人目標(biāo)效用最大化的合 理性，承認(rèn)個(gè)人具有充分的選擇權(quán)利的合理性”9,這

7、就導(dǎo)致行政決策主體 的決策并不一定以廣大人民群眾的根本利益為最高準(zhǔn)則。與此同時(shí)，“特殊集 團(tuán)''為了實(shí)現(xiàn)自己的利益，往往謀求政府保護(hù)，進(jìn)行“尋租”活動(dòng)，這就可能導(dǎo) 致決策主體以犧牲人民群眾的利益來(lái)保證“特殊集團(tuán)”的利益，從而出現(xiàn)部門(mén) 利益化、利益審批化等現(xiàn)象，這違背了行政決策的正義原則，也是和社會(huì)主 義民主政治的本質(zhì)要求想悖的，正如赫費(fèi)所言：“如果法和國(guó)家制度通過(guò)蔑視 個(gè)體的或弱勢(shì)群體的利益來(lái)保障一個(gè)社會(huì)的協(xié)調(diào)、效率、安全和穩(wěn)定，那它 就是不合理的、非正義的?！?10要消彌制度性規(guī)定與現(xiàn)實(shí)實(shí)踐z間的鴻溝， 確保行政決策能貫徹和體現(xiàn)正義性原則，需要注意從以下方面入手：1. 行政決

8、策主體要變革決策觀念。首先，耍樹(shù)立“決策為民"的觀念。行 政決策主體要堅(jiān)持以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，以國(guó)家憲法、法律為準(zhǔn)繩, 站在最廣大人民群眾根本利益的立場(chǎng)上進(jìn)行決策，把人民的耍求作為行政決 策的根本出發(fā)點(diǎn)和基點(diǎn)，把人民的實(shí)踐作為決策形成的根本源泉和基礎(chǔ)，把 人民的利益作為判斷行政決策正確與否的根本標(biāo)準(zhǔn)和尺度，真正做到“權(quán)為民 所用，情為民所系，利為民所謀”。其次，要樹(shù)立全局觀念。在制定決策方案 時(shí)要以黨和政府的方針政策為指導(dǎo)，從本地區(qū)本單位的實(shí)際出發(fā)，做到貫徹 中央精神與立足木地實(shí)際相結(jié)合，全局利益與局部利益相統(tǒng)-，在二者發(fā)生 矛盾時(shí)，個(gè)人利益和局部利益要白覺(jué)地服從大局利益，

9、必要時(shí)犧牲個(gè)人和局 部利益以維護(hù)大局利益。2. 實(shí)現(xiàn)對(duì)決策權(quán)力和決策過(guò)程的有效監(jiān)督。人的理性是有限度的，要増 強(qiáng)行政決策的正義性，確保行政決策能真止為最廣人人民群眾謀利益，就必 須對(duì)決策系統(tǒng)進(jìn)行有效的監(jiān)督制約。這包括人人對(duì)政府的法律監(jiān)督和工作監(jiān) 督，包括監(jiān)察部門(mén)對(duì)英他行政部門(mén)的監(jiān)督，包括不同層次的政府及其部門(mén)z 間的相互制約和監(jiān)督，也包括輿論監(jiān)督等其他各種形式的民主監(jiān)督。這種監(jiān) 督不僅要在制度規(guī)范上確立下來(lái)，而且要在權(quán)力分配和組織體系中確立下來(lái), “建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策和 執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來(lái)為人民謀利 益&quo

10、t;11。3. 建立健全行政決策失誤的責(zé)任追究制度。所謂行政決策失誤的責(zé)任追 究，指行政決策主體在制定和實(shí)施行政決策的過(guò)程中，由于錯(cuò)誤或不當(dāng)決策 而導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展的不良后果，侵犯了公眾利益和公民的基本權(quán)利, 決策者必須為此承擔(dān)相應(yīng)的政治貴任或法律貴任，從而鞭策決策主體提高貴 任意識(shí)和決策效率，促進(jìn)行政決策的正義性和科學(xué)性。二、行政決策應(yīng)遵循合法性維度合法性(legitimacy)不是一個(gè)專(zhuān)門(mén)學(xué)科的專(zhuān)有術(shù)語(yǔ)，哲學(xué)、政治學(xué)、法 學(xué)和社會(huì)學(xué)等領(lǐng)域都在高頻率借用這一概念，合法性成為了一個(gè)重耍的價(jià)值 評(píng)判工具。合法性的最初含義是指國(guó)王有權(quán)即位是由于他們的“合法身。 屮世紀(jì)以來(lái)，這一涵義發(fā)生了變化

11、，它不再僅指“統(tǒng)治的合法權(quán)利”，m 指“統(tǒng) 治的心理權(quán)利”，也就是人們從心理上認(rèn)同并接受統(tǒng)治?，F(xiàn)在的合法性意思更 為明確，“意指人們內(nèi)心的一種態(tài)度，這種態(tài)度認(rèn)為政府的統(tǒng)治是合法的和公 正的。因此，即使我們對(duì)政府并沒(méi)有什么特別的好感，我們通常也要服從 它?！?2這里所談的行政決策的合法性，指行政決策主體憑借非權(quán)力因素和 非暴力因素手段，通過(guò)一系列的意識(shí)形態(tài)、組織架構(gòu)、行政績(jī)效及其公眾形 象等積極影響，是社會(huì)公眾產(chǎn)生的對(duì)行政決策的心理認(rèn)同程度，它具體體現(xiàn) 為社會(huì)公眾對(duì)決策過(guò)程、決策目標(biāo)、決策內(nèi)容及決策執(zhí)行的滿(mǎn)意度、支持度 和參與度。有了決策受體的心理認(rèn)同，權(quán)力才能轉(zhuǎn)化為權(quán)威，行政決策的進(jìn) 行才有了

12、力量源泉，其執(zhí)行才能得以順利開(kāi)展。相反，如果行政決策的合法 性不足，其決策過(guò)程和決策內(nèi)容不能為社會(huì)公眾所認(rèn)可所接受，那么決策主 體的凝聚力和號(hào)召力就會(huì)減弱，行政決策就難以保證正確的價(jià)值旨?xì)w，其執(zhí) 行效果也會(huì)大打折扣。如果行政決策的合法性不復(fù)存在，而需耍依靠國(guó)家機(jī) 器進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，行政決策的的就難以實(shí)現(xiàn)，也勢(shì)必會(huì)強(qiáng)烈地沖擊政府和 政黨的合法性基礎(chǔ)，就會(huì)出現(xiàn)政局不穩(wěn)，黨內(nèi)人心渙散，黨外人心思變。對(duì) 此，江澤民同志曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“一個(gè)政權(quán)也好，一個(gè)政黨也好，其前途與命運(yùn)最 終取決于人心向背，不能贏得廣大群眾的支持，就勢(shì)必會(huì)垮臺(tái)。13在我 國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，行政決策成本的分?jǐn)偅姓Q策不當(dāng)導(dǎo)致的利

13、 益分配不公，行政決策執(zhí)行的失當(dāng)，使行政決策的合法性受到了一定的沖擊。 首先，行政決策合法性的基礎(chǔ)薄弱。關(guān)于合法性的基礎(chǔ)，不同學(xué)者有過(guò)不盡 相同的表述，但其群眾基礎(chǔ)卻是公認(rèn)的。在我國(guó)現(xiàn)行的決策機(jī)制屮，決策主 體是行政機(jī)關(guān)和某些特定的國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織，決策體制包括決策屮樞系 統(tǒng)、咨詢(xún)系統(tǒng)和信息系統(tǒng)，14從屮幾乎看不到普通群眾的身影，決策成為 了“精英政治”，廣人人民群眾對(duì)決策的過(guò)程、內(nèi)容知之甚少。其次，部分群 眾出現(xiàn)了負(fù)向政治心理。15由于現(xiàn)行決策機(jī)制的缺陷，由于某些決策主體 權(quán)力運(yùn)用不當(dāng)，更由于人們?cè)跊Q策執(zhí)行過(guò)程屮被動(dòng)、機(jī)械的地位，“人們對(duì)權(quán) 威的認(rèn)同程度在不斷下降；對(duì)抗政府政策法令的技巧已

14、達(dá)到爐火純青的 地步；中央政府關(guān)于國(guó)計(jì)民生的重大決策無(wú)法順利施行；懷i口心理在一些地 方滋生蔓延。更普遍存在的是一種逆反現(xiàn)象，凡是來(lái)口上邊的意圖、決定， 都會(huì)引起一種出口本能的反感和口發(fā)的抵制?！?6按照戴維斯的j型曲線理 論的原理，不斷滋長(zhǎng)的期望挫折感或?qū)ι鐣?huì)現(xiàn)實(shí)的不滿(mǎn)，終將醞釀成社會(huì)騷 亂或政治動(dòng)蕩。社會(huì)公眾政治功效感的弱化，負(fù)向政治心理的岀現(xiàn)，勢(shì)必沖 擊行政決策合法性的基礎(chǔ)，使行政決策無(wú)法得到正確的貫徹和有效實(shí)施，降 低了行政決策的效能。在我國(guó)這樣一個(gè)處在后發(fā)外生型現(xiàn)代化過(guò)程中的國(guó)家，適度的合法性是行 政決策所必需的。要保證政治穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)行政管理的現(xiàn)代化和科學(xué)化，必須 努力克服目前已經(jīng)存

15、在并有可能擴(kuò)大的行政決策合法性危機(jī)：1要確保行政決策的正義性，并以此作為合法性提升的邏輯起點(diǎn)。如前 所述，正義性是我國(guó)行政決策的根本出發(fā)點(diǎn)和歸宿，更是其合法性的優(yōu)位和 前提。特別是在現(xiàn)代社會(huì)，隨著教育水平的不斷提高，自然的非神圣化，生 活的契約化以及國(guó)家與社會(huì)的適度分離，使廣大人民群眾的政治認(rèn)識(shí)與行為 能力大有改觀，自由、民主、公正、人權(quán)、契約等凸顯正義原則的觀念深入 人心，成為當(dāng)今社會(huì)基本的價(jià)值共識(shí)，承認(rèn)、尊重并體現(xiàn)這些基本價(jià)值，成 為行政決策必須面臨的價(jià)值選擇。行政決策只有真正代表最廣人人民群眾的 根本利益才能獲得合法性基礎(chǔ)，離開(kāi)了正義性，合法性的構(gòu)建將會(huì)失去堅(jiān)實(shí) 的理論基礎(chǔ)。2. 要努力

16、拓寬人民群眾參政議政的渠道、途徑，促進(jìn)決策民主化。“健全 民主制度，豐富民主形式，擴(kuò)大公民有序的政治參與，保證人民依法實(shí)行民 主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督“完善深入了解民情、充分反映 民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制，推進(jìn)決策科學(xué)化、民主 化。qi7只有讓更多的人民群眾參與決策，了解決策內(nèi)容及過(guò)程，才可能有 序地拓展行政決策的群眾基礎(chǔ)。3、建立健全重大行政決策社會(huì)公示制度，加大對(duì)行政決策的宣傳力度。 無(wú)論怎樣擴(kuò)大人民群眾直接參與行政決策，這種參與都是有一定限度的。要 擴(kuò)大行政決策的影響力及人民群眾的認(rèn)同程度，可以對(duì)覓大行政決策進(jìn)行社 會(huì)公示，在決策執(zhí)行前加強(qiáng)對(duì)行政決策的宣傳，

17、留給決策受體一個(gè)認(rèn)知、適 應(yīng)、接受的心理過(guò)渡期，以便能夠從理性的角度分析這種決策與口身利益的 關(guān)系，變“要我接受”為“我要接受”，從而提升廣大人民群眾對(duì)行政決策的心 理認(rèn)同程度。三、行政決策應(yīng)遵循科學(xué)性維度行政決策的科學(xué)性，指行政決策主體能堅(jiān)持實(shí)事求是、一切從實(shí)際出發(fā) 的原則，運(yùn)用科學(xué)的理論、方法和手段進(jìn)行決策，正確處理與決策客體、決 策受體的關(guān)系，使主觀的決策活動(dòng)符合客觀規(guī)律，最終解決行政管理的實(shí)際 問(wèn)題。從狹義來(lái)講，正義性問(wèn)題側(cè)重于行政決策的實(shí)體價(jià)值，科學(xué)性更側(cè)重 于決策的技術(shù)層面。從廣義來(lái)講，科學(xué)性的內(nèi)涵非常廣泛，正義性、合法性 都可以看作科學(xué)性的內(nèi)在要求和體現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)行政決策的科學(xué)性，提

18、高我國(guó)行政管理科學(xué)化水平，是國(guó)際、國(guó)內(nèi)形 勢(shì)發(fā)展的客觀要求。經(jīng)濟(jì)全球化、信息化、市場(chǎng)化與民主化是當(dāng)代四大國(guó)際 性潮流，這四大潮流交互作用，給各國(guó)帶來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇和前所未有的挑 戰(zhàn)。18在這一大背景下，行政決策的難度不斷加大，一口決策失誤后果非 常嚴(yán)重。不斷發(fā)展的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，迫切要求我們做到行政決策的科學(xué)化：1. 建立科學(xué)合理的決策體制。首先，要結(jié)合政治體制改革的深化，完成 決策權(quán)力在各級(jí)行政管理層z間的合理劃分，實(shí)現(xiàn)事權(quán)劃分，明確責(zé)任，明 確決策權(quán)的歸屬，并相應(yīng)劃分決策收益和決策風(fēng)險(xiǎn)，這是決策科學(xué)化的基本 前提，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下決策主體多元化、獨(dú)立化的客觀耍求。對(duì)此，黨 的十六大、十七大兩

19、次強(qiáng)調(diào)，要“依法規(guī)范屮央和地方的職能權(quán)限，正確處理 中央垂直管理部門(mén)和地方政府的關(guān)系”，“按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決 策、執(zhí)行、監(jiān)督和協(xié)調(diào)的要求，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)機(jī) 構(gòu)和編制的法定化。"19其次，要妥善處理好集體決策與個(gè)人負(fù)責(zé)的關(guān)系， 該分工負(fù)責(zé)的，職責(zé)權(quán)限要明確，不要事無(wú)巨細(xì)都搞集體討論，搞形式上的 集體領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際上無(wú)人負(fù)責(zé)；該集體決策的，要嚴(yán)格按規(guī)定的程序和原則進(jìn) 行，避免少數(shù)人擅自做主。第三，耍建立健全決策信息子系統(tǒng)，加強(qiáng)體制外 政策研究組織建設(shè)。要積極完善情報(bào)信息系統(tǒng)，充分利用體制外政策研究組 織更人的獨(dú)立性和客觀性，與體制內(nèi)政策研究組織相輔相成，形成優(yōu)勢(shì)

20、互補(bǔ), 建立起一種交互式的決策研究模式和開(kāi)放性的決策成果評(píng)價(jià)體系。2. 規(guī)范決策程序，實(shí)現(xiàn)決策過(guò)程的制度化、程序化和法制化。從行政決 策議題的捉出，到調(diào)查研究、開(kāi)會(huì)討論形成多種備選方案以及聘請(qǐng)專(zhuān)家咨詢(xún)、 論證和進(jìn)行可行性分析以選出最優(yōu)方案，再到?jīng)Q策領(lǐng)導(dǎo)層表決通過(guò)，各個(gè)環(huán) 節(jié)、各個(gè)單元都必須有嚴(yán)格的規(guī)范。其次，要完善行政決策執(zhí)行再?zèng)Q策機(jī)制。 由于決策環(huán)境、主要任務(wù)目標(biāo)、路線的變化，人們認(rèn)識(shí)的深化及決策偏差和 負(fù)效用的產(chǎn)生，在決策方案社會(huì)公示后及決策執(zhí)行過(guò)程屮，需耍根據(jù)信息反 饋對(duì)原決策方案作必要的補(bǔ)充或修正，即行政決策執(zhí)行再?zèng)Q策。這是行政決 策必要的延伸和補(bǔ)充，既有利于糾正行政決策的偏差，也有利丁后繼決策的 科學(xué)化