《論文_提高行政決策水平應把握的價值維度(定稿)》

1、提高行政決策水平應把握的價值維度內(nèi)容摘耍:行政決策是行政管理活動的首要環(huán)節(jié)和覓要基礎，一切行 政活動都有賴于正確的行政決策予以指引。如何優(yōu)化行政決策、捉高行政決 策水平，是行政管理活動需要著力解決的理論和現(xiàn)實問題。本文認為，提高 行政決策水平，除注重技術性手段外，根本在于確保行政決策的正義性，核 心在提升其合法性，關鍵在增強其科學性。正義性、合法性、科學性相互依 存，聯(lián)動運作，共同構成了我國行政決策應遵循的價值維度。關鍵詞:行政決策正義性合法性科學性行政決策是行政管理活動的首要環(huán)節(jié)和重要基礎，一切行政活動都有賴 于正確的行政決策了以指引。隨著我國政治體制改革的深化和社會主義市場 經(jīng)濟體制的完善

2、，行政管理活動的環(huán)境日益復雜，行政決策涉及的因素日益 增多，行政決策的難度日益加劇，因而對行政決策提出了更高、更新的耍求。 在行政決策過程中遵循正義性、合法性、科學性的價值維度，是社會主義民 主政治的木質要求，對于促進行政決策的優(yōu)化、提高行政決策水平具有十分 重要的理論價值和現(xiàn)實意義。一、行政決策應遵循正義性維度正義問題是政治哲學研究的核心問題之一，也是進行理論政治學研究必 須首先解決的價值問題?！罢x之所以是首要的，在于止義的要求超過其他道德利益和政治利益，無論這些利益可能有多么迫切?！?在20世紀的理論政 治學的討論中，正義問題一直是個熱點，幾乎所有的政治學家都必須借用這 個概念。1971

3、年，約翰羅爾斯發(fā)表了著名的正義論，以“公平的正義” (justice as fairness)觀念為核心,提出了著名的兩個正義原則。英國學者威 廉葛德文也認為'用道德上的正義作為研究政治真理的標準是恰當?shù)?。? 并在其既有世界性影響的代表作政治正義論屮對正義進行了這樣的描述: “在同每一個人的幸福有關的事情上，公平地對待他，衡量這種對待的唯一標 準是考慮受者的特性和施者的能力。所以，正義的原則，引用一句名言來說, 就是'一視同仁”3顯然，這里的止義意指政治活動能保證權力的歸屬屬于 全體人民，政治運作能維護人民的利益，促進人的全面發(fā)展，使廣大人民盡 可能充分地享有民主?！吧鐣髁x

4、的本質，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分 化，最終達到共同富裕?！?這是正義原則在制度層面的最高體現(xiàn)，也是社 會主義對正義的最根本的維持。毛澤東同志曾經(jīng)指出：“共產(chǎn)黨人的一切言論 行動，必須符合最廣大人民群眾的最大利益，為最廣大人民群眾所擁護為最 高標準。j5鄧小平同志更是準確地把握了這一原則要能夠切實保證人民 真正享有管理國家各級組織和各項企業(yè)事業(yè)的權力，享有充分的公民權 利。"黨的十六大又指出，“在任何時候任何情況下，都必須堅持黨的群眾 路線，堅持全心全意為人民服務的宗旨，把實現(xiàn)人民群眾的利益作為一切工 作的出發(fā)點和歸宿。"7這是我國對正義的政治追求，也是

5、正義原則在國家 政治生活中的集中體現(xiàn)。政治與行政的關系告訴我們，行政決策解決了政治資源的定位和分配問 題，也決定了行政管理活動的方向及方式取舍，它以其特有的結構形式和功 能影響、制約其他行政管理活動發(fā)揮作用的限度和范圍，以其特有的權威引 導和保證社會發(fā)展的方向。行政決策對整個行政管理活動的影響和作用，無 論是在廣度、深度和強度上，都是其他行政管理活動所無法比擬的。從這個 意義上說，行政決策是行政管理活動的先導，其木身的正義性是政治正義性 得以貫徹和體現(xiàn)的重要載體。我國社會主義民主政治的本質決沱了我國行政 決策必須首先解決好其正義性問題，堅持把“人民擁護不擁護，人民贊成不贊 成，人民高興不高興，

6、人民答應不答應作為制定各項方針政策的出發(fā)點和歸 宿點"8,做到?jīng)Q策體制符合民愿，決策口標體現(xiàn)民情，決策方式考慮民力, 決策過程尊重民意，決策結果順應民心，最終實現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利 flll o實際上，“經(jīng)濟人”假設告訴我們，即使在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政 府官員和其他社會成員一樣都是個人效用最大化的追逐者。在政府官員的效 用函數(shù)屮，包拾他門己的利己日標和他的委托人希望他最大化的1=1標，而這 兩個冃標對政府官員的行為有著不容忽視的影響，往往需要政府官員在兩者 之間做出取舍或有所側重?！俺姓J市場經(jīng)濟就是承認個人目標效用最大化的合 理性，承認個人具有充分的選擇權利的合理性”9,這

7、就導致行政決策主體 的決策并不一定以廣大人民群眾的根本利益為最高準則。與此同時，“特殊集 團''為了實現(xiàn)自己的利益，往往謀求政府保護，進行“尋租”活動，這就可能導 致決策主體以犧牲人民群眾的利益來保證“特殊集團”的利益，從而出現(xiàn)部門 利益化、利益審批化等現(xiàn)象，這違背了行政決策的正義原則，也是和社會主 義民主政治的本質要求想悖的，正如赫費所言：“如果法和國家制度通過蔑視 個體的或弱勢群體的利益來保障一個社會的協(xié)調、效率、安全和穩(wěn)定，那它 就是不合理的、非正義的。” 10要消彌制度性規(guī)定與現(xiàn)實實踐z間的鴻溝， 確保行政決策能貫徹和體現(xiàn)正義性原則，需要注意從以下方面入手：1. 行政決

8、策主體要變革決策觀念。首先，耍樹立“決策為民"的觀念。行 政決策主體要堅持以“三個代表”重要思想為指導，以國家憲法、法律為準繩, 站在最廣大人民群眾根本利益的立場上進行決策，把人民的耍求作為行政決 策的根本出發(fā)點和基點，把人民的實踐作為決策形成的根本源泉和基礎，把 人民的利益作為判斷行政決策正確與否的根本標準和尺度，真正做到“權為民 所用，情為民所系，利為民所謀”。其次，要樹立全局觀念。在制定決策方案 時要以黨和政府的方針政策為指導，從本地區(qū)本單位的實際出發(fā)，做到貫徹 中央精神與立足木地實際相結合，全局利益與局部利益相統(tǒng)-，在二者發(fā)生 矛盾時，個人利益和局部利益要白覺地服從大局利益，

9、必要時犧牲個人和局 部利益以維護大局利益。2. 實現(xiàn)對決策權力和決策過程的有效監(jiān)督。人的理性是有限度的，要増 強行政決策的正義性，確保行政決策能真止為最廣人人民群眾謀利益，就必 須對決策系統(tǒng)進行有效的監(jiān)督制約。這包括人人對政府的法律監(jiān)督和工作監(jiān) 督，包括監(jiān)察部門對英他行政部門的監(jiān)督，包括不同層次的政府及其部門z 間的相互制約和監(jiān)督，也包括輿論監(jiān)督等其他各種形式的民主監(jiān)督。這種監(jiān) 督不僅要在制度規(guī)范上確立下來，而且要在權力分配和組織體系中確立下來, “建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和 執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對權力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利 益&quo

10、t;11。3. 建立健全行政決策失誤的責任追究制度。所謂行政決策失誤的責任追 究，指行政決策主體在制定和實施行政決策的過程中，由于錯誤或不當決策 而導致社會經(jīng)濟、政治發(fā)展的不良后果，侵犯了公眾利益和公民的基本權利, 決策者必須為此承擔相應的政治貴任或法律貴任，從而鞭策決策主體提高貴 任意識和決策效率，促進行政決策的正義性和科學性。二、行政決策應遵循合法性維度合法性(legitimacy)不是一個專門學科的專有術語，哲學、政治學、法 學和社會學等領域都在高頻率借用這一概念，合法性成為了一個重耍的價值 評判工具。合法性的最初含義是指國王有權即位是由于他們的“合法身。 屮世紀以來，這一涵義發(fā)生了變化

11、，它不再僅指“統(tǒng)治的合法權利”，m 指“統(tǒng) 治的心理權利”，也就是人們從心理上認同并接受統(tǒng)治?，F(xiàn)在的合法性意思更 為明確，“意指人們內(nèi)心的一種態(tài)度，這種態(tài)度認為政府的統(tǒng)治是合法的和公 正的。因此，即使我們對政府并沒有什么特別的好感，我們通常也要服從 它?！?2這里所談的行政決策的合法性，指行政決策主體憑借非權力因素和 非暴力因素手段，通過一系列的意識形態(tài)、組織架構、行政績效及其公眾形 象等積極影響，是社會公眾產(chǎn)生的對行政決策的心理認同程度，它具體體現(xiàn) 為社會公眾對決策過程、決策目標、決策內(nèi)容及決策執(zhí)行的滿意度、支持度 和參與度。有了決策受體的心理認同，權力才能轉化為權威，行政決策的進 行才有了

12、力量源泉，其執(zhí)行才能得以順利開展。相反，如果行政決策的合法 性不足，其決策過程和決策內(nèi)容不能為社會公眾所認可所接受，那么決策主 體的凝聚力和號召力就會減弱，行政決策就難以保證正確的價值旨歸，其執(zhí) 行效果也會大打折扣。如果行政決策的合法性不復存在，而需耍依靠國家機 器進行強制執(zhí)行，行政決策的的就難以實現(xiàn)，也勢必會強烈地沖擊政府和 政黨的合法性基礎，就會出現(xiàn)政局不穩(wěn)，黨內(nèi)人心渙散，黨外人心思變。對 此，江澤民同志曾經(jīng)說過：“一個政權也好，一個政黨也好，其前途與命運最 終取決于人心向背，不能贏得廣大群眾的支持，就勢必會垮臺。13在我 國經(jīng)濟轉軌和社會轉型時期，行政決策成本的分攤，行政決策不當導致的利

13、 益分配不公，行政決策執(zhí)行的失當，使行政決策的合法性受到了一定的沖擊。 首先，行政決策合法性的基礎薄弱。關于合法性的基礎，不同學者有過不盡 相同的表述，但其群眾基礎卻是公認的。在我國現(xiàn)行的決策機制屮，決策主 體是行政機關和某些特定的國家機關和社會組織，決策體制包括決策屮樞系 統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)和信息系統(tǒng)，14從屮幾乎看不到普通群眾的身影，決策成為 了“精英政治”，廣人人民群眾對決策的過程、內(nèi)容知之甚少。其次，部分群 眾出現(xiàn)了負向政治心理。15由于現(xiàn)行決策機制的缺陷，由于某些決策主體 權力運用不當，更由于人們在決策執(zhí)行過程屮被動、機械的地位，“人們對權 威的認同程度在不斷下降；對抗政府政策法令的技巧已

14、達到爐火純青的 地步；中央政府關于國計民生的重大決策無法順利施行；懷i口心理在一些地 方滋生蔓延。更普遍存在的是一種逆反現(xiàn)象，凡是來口上邊的意圖、決定， 都會引起一種出口本能的反感和口發(fā)的抵制?！?6按照戴維斯的j型曲線理 論的原理，不斷滋長的期望挫折感或對社會現(xiàn)實的不滿，終將醞釀成社會騷 亂或政治動蕩。社會公眾政治功效感的弱化，負向政治心理的岀現(xiàn)，勢必沖 擊行政決策合法性的基礎，使行政決策無法得到正確的貫徹和有效實施，降 低了行政決策的效能。在我國這樣一個處在后發(fā)外生型現(xiàn)代化過程中的國家，適度的合法性是行 政決策所必需的。要保證政治穩(wěn)定，實現(xiàn)行政管理的現(xiàn)代化和科學化，必須 努力克服目前已經(jīng)存

15、在并有可能擴大的行政決策合法性危機：1要確保行政決策的正義性，并以此作為合法性提升的邏輯起點。如前 所述，正義性是我國行政決策的根本出發(fā)點和歸宿，更是其合法性的優(yōu)位和 前提。特別是在現(xiàn)代社會，隨著教育水平的不斷提高，自然的非神圣化，生 活的契約化以及國家與社會的適度分離，使廣大人民群眾的政治認識與行為 能力大有改觀，自由、民主、公正、人權、契約等凸顯正義原則的觀念深入 人心，成為當今社會基本的價值共識，承認、尊重并體現(xiàn)這些基本價值，成 為行政決策必須面臨的價值選擇。行政決策只有真正代表最廣人人民群眾的 根本利益才能獲得合法性基礎，離開了正義性，合法性的構建將會失去堅實 的理論基礎。2. 要努力

16、拓寬人民群眾參政議政的渠道、途徑，促進決策民主化?！敖∪?民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民 主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督“完善深入了解民情、充分反映 民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，推進決策科學化、民主 化。qi7只有讓更多的人民群眾參與決策，了解決策內(nèi)容及過程，才可能有 序地拓展行政決策的群眾基礎。3、建立健全重大行政決策社會公示制度，加大對行政決策的宣傳力度。 無論怎樣擴大人民群眾直接參與行政決策，這種參與都是有一定限度的。要 擴大行政決策的影響力及人民群眾的認同程度，可以對覓大行政決策進行社 會公示，在決策執(zhí)行前加強對行政決策的宣傳，

17、留給決策受體一個認知、適 應、接受的心理過渡期，以便能夠從理性的角度分析這種決策與口身利益的 關系，變“要我接受”為“我要接受”，從而提升廣大人民群眾對行政決策的心 理認同程度。三、行政決策應遵循科學性維度行政決策的科學性，指行政決策主體能堅持實事求是、一切從實際出發(fā) 的原則，運用科學的理論、方法和手段進行決策，正確處理與決策客體、決 策受體的關系，使主觀的決策活動符合客觀規(guī)律，最終解決行政管理的實際 問題。從狹義來講，正義性問題側重于行政決策的實體價值，科學性更側重 于決策的技術層面。從廣義來講，科學性的內(nèi)涵非常廣泛，正義性、合法性 都可以看作科學性的內(nèi)在要求和體現(xiàn)。實現(xiàn)行政決策的科學性，提

18、高我國行政管理科學化水平，是國際、國內(nèi)形 勢發(fā)展的客觀要求。經(jīng)濟全球化、信息化、市場化與民主化是當代四大國際 性潮流，這四大潮流交互作用，給各國帶來了新的發(fā)展機遇和前所未有的挑 戰(zhàn)。18在這一大背景下，行政決策的難度不斷加大，一口決策失誤后果非 常嚴重。不斷發(fā)展的國內(nèi)外形勢，迫切要求我們做到行政決策的科學化：1. 建立科學合理的決策體制。首先，要結合政治體制改革的深化，完成 決策權力在各級行政管理層z間的合理劃分，實現(xiàn)事權劃分，明確責任，明 確決策權的歸屬，并相應劃分決策收益和決策風險，這是決策科學化的基本 前提，也是市場經(jīng)濟條件下決策主體多元化、獨立化的客觀耍求。對此，黨 的十六大、十七大兩

19、次強調，要“依法規(guī)范屮央和地方的職能權限，正確處理 中央垂直管理部門和地方政府的關系”，“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決 策、執(zhí)行、監(jiān)督和協(xié)調的要求，合理設置機構，優(yōu)化人員結構，實現(xiàn)機 構和編制的法定化。"19其次，要妥善處理好集體決策與個人負責的關系， 該分工負責的，職責權限要明確，不要事無巨細都搞集體討論，搞形式上的 集體領導，實際上無人負責；該集體決策的，要嚴格按規(guī)定的程序和原則進 行，避免少數(shù)人擅自做主。第三，耍建立健全決策信息子系統(tǒng)，加強體制外 政策研究組織建設。要積極完善情報信息系統(tǒng)，充分利用體制外政策研究組 織更人的獨立性和客觀性，與體制內(nèi)政策研究組織相輔相成，形成優(yōu)勢

20、互補, 建立起一種交互式的決策研究模式和開放性的決策成果評價體系。2. 規(guī)范決策程序，實現(xiàn)決策過程的制度化、程序化和法制化。從行政決 策議題的捉出，到調查研究、開會討論形成多種備選方案以及聘請專家咨詢、 論證和進行可行性分析以選出最優(yōu)方案，再到?jīng)Q策領導層表決通過，各個環(huán) 節(jié)、各個單元都必須有嚴格的規(guī)范。其次，要完善行政決策執(zhí)行再決策機制。 由于決策環(huán)境、主要任務目標、路線的變化，人們認識的深化及決策偏差和 負效用的產(chǎn)生，在決策方案社會公示后及決策執(zhí)行過程屮，需耍根據(jù)信息反 饋對原決策方案作必要的補充或修正，即行政決策執(zhí)行再決策。這是行政決 策必要的延伸和補充，既有利于糾正行政決策的偏差，也有利丁后繼決策的 科學化