我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房問題：現(xiàn)狀與出路(一)

1、n我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房問題：現(xiàn)狀與出路（一）我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房問題：現(xiàn)狀與出路（一）一、小產(chǎn)權(quán)房的內(nèi)涵和特點(diǎn)一、小產(chǎn)權(quán)房的內(nèi)涵和特點(diǎn)（一）小產(chǎn)權(quán)房概念和內(nèi)涵（一）小產(chǎn)權(quán)房概念和內(nèi)涵小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)民集體所有土地上建設(shè)的、向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)民集體所有土地上建設(shè)的、向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外居民銷售的住宅，其內(nèi)涵一般包括五個(gè)方面：居民銷售的住宅，其內(nèi)涵一般包括五個(gè)方面： 一是小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)用地為農(nóng)村集體土地，而非經(jīng)過招標(biāo)、拍賣、掛牌一是小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)用地為農(nóng)村集體土地，而非經(jīng)過招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式取得的城市國(guó)有土地。等方式取得的城市國(guó)有土地。二是小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)未經(jīng)土地、規(guī)劃、建設(shè)等主管部門許可，項(xiàng)目未經(jīng)

2、二是小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)未經(jīng)土地、規(guī)劃、建設(shè)等主管部門許可，項(xiàng)目未經(jīng)投資主管部門核準(zhǔn)或備案，也沒有經(jīng)過農(nóng)村土地征用為國(guó)有土地以及投資主管部門核準(zhǔn)或備案，也沒有經(jīng)過農(nóng)村土地征用為國(guó)有土地以及國(guó)有土地國(guó)有土地“招、拍、掛招、拍、掛”等建設(shè)環(huán)節(jié)，因而不符合國(guó)家相關(guān)建設(shè)程序。等建設(shè)環(huán)節(jié)，因而不符合國(guó)家相關(guān)建設(shè)程序。n三是小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)未繳納國(guó)有土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)，無法獲得國(guó)家土地、房屋管理部門頒發(fā)的國(guó)有土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證。n四是小產(chǎn)權(quán)房一般不應(yīng)包括農(nóng)民建造的超出其自身居住需求的、主要用于出租的房屋，而僅指出售給非本地農(nóng)村居民包括城鎮(zhèn)居民和外地進(jìn)城務(wù)工人員的房屋。換句話說，農(nóng)民在宅基地上建設(shè)的用于出租的

3、房屋，不應(yīng)視為小產(chǎn)權(quán)房。 n五是“小產(chǎn)權(quán)”是針對(duì)“大產(chǎn)權(quán)”即完全產(chǎn)權(quán)房而言的，只有經(jīng)過依法登記、“三證”（房屋所有權(quán)證、國(guó)有土地使用權(quán)證、契稅證）齊全的房屋才是完全產(chǎn)權(quán)房，故小產(chǎn)權(quán)房沒有真正法律意義上的產(chǎn)權(quán)。購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房只能獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的集體土地使用權(quán)證或村民委員會(huì)的蓋章證明。（二）小產(chǎn)權(quán)房分類n依據(jù)中華人民共和國(guó)土地管理法等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，我國(guó)農(nóng)村集體土地包括農(nóng)用地（耕地）、農(nóng)村集體建設(shè)用地和未利用地三種性質(zhì) n小產(chǎn)權(quán)房也可以分為三種：一是建設(shè)在農(nóng)用地（耕地）上的小產(chǎn)權(quán)房；二是建設(shè)在農(nóng)村集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，其可細(xì)分為建設(shè)在宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房，建設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，以及建設(shè)

4、在公共設(shè)施和公益事業(yè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房等；三是建設(shè)在未利用地上的小產(chǎn)權(quán)房。 （三）小產(chǎn)權(quán)房主要特點(diǎn)n1不合法性n房屋依附于土地，“小產(chǎn)權(quán)房”依附在農(nóng)民集體所有土地上， 判斷房屋是否違法，首先應(yīng)看對(duì)土地的使用是否違法。我國(guó)土地管理法是解決集體所有土地作為建設(shè)用地的核心法規(guī)。按照土地管理法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、農(nóng)村村民住宅等三類鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)可以使用集體所有土地，其他任何單位和個(gè)人進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。 n而小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)在農(nóng)村集體土地之上，又不屬于上述三類鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)活動(dòng)，顯然不符合現(xiàn)行土地管理法的規(guī)定。n此外，國(guó)務(wù)院辦公廳1999年

5、關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知規(guī)定，農(nóng)村的住宅不得向城市居民出售。2004年12月國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定再次強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。國(guó)務(wù)院2008年1月關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知再次明確，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”，任何單位和個(gè)人不得自行與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人簽訂協(xié)議將農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。n從國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定可以看出，農(nóng)村集體土地使用權(quán)是該集體組織成員的專有權(quán)利，與農(nóng)民特定身份相聯(lián)系，是不能出讓、轉(zhuǎn)讓的。目前利用農(nóng)村集體土地建造房屋出售給城鎮(zhèn)居民的行為是違法的，小產(chǎn)權(quán)房買賣合同

6、本身是無效的，小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買者獲得的鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)證或村集體組織相關(guān)證明文件并不具有法律效力。 2成本和價(jià)格較為低廉n小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)在集體土地上，這些集體用地的地理位置相對(duì)偏遠(yuǎn)，一般位于城市郊區(qū)甚至遠(yuǎn)郊區(qū)，本身土地價(jià)值比較低。特別是，小產(chǎn)權(quán)房系直接在集體土地上開發(fā)建設(shè)，在建設(shè)過程中沒有經(jīng)過集體土地征用為國(guó)有土地和國(guó)有土地“招、拍、掛”等環(huán)節(jié)，也不必繳納國(guó)有土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)，因而小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的土地成本近乎為零，其開發(fā)建設(shè)成本主要表現(xiàn)為直接的建安成本。與區(qū)位條件相當(dāng)?shù)拇螽a(chǎn)權(quán)房相比，小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)成本一般僅后者的1/3左右甚至更低，而銷售價(jià)格一般也只有后者的1/2甚至1/5左右 3產(chǎn)權(quán)不完整n物權(quán)法第9條、

7、第184條規(guī)定，“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外”，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得進(jìn)行抵押”。小產(chǎn)權(quán)房只具備了普通商品房的使用性質(zhì)，但不具備其法律性質(zhì)，并不是真正意義上的商品房，其流通轉(zhuǎn)讓受到諸多限制。 n按照相關(guān)政策法律規(guī)定，小產(chǎn)權(quán)房買賣合同屬于無效合同，農(nóng)民將房屋賣給城鎮(zhèn)居民的買賣行為不能得到法律認(rèn)可和保護(hù)，不能辦理土地使用權(quán)證、房屋產(chǎn)權(quán)證、契稅證等合法手續(xù)。小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買者無法獲得房產(chǎn)管理部門頒發(fā)的房屋產(chǎn)權(quán)證、國(guó)土管理部門頒發(fā)的土地使用權(quán)證。沒有“二證”，既無法律保障，也不可以上市交易。所以，從

8、法律上講，小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買者并不是有什么“小產(chǎn)權(quán)”，而本質(zhì)上是“無產(chǎn)權(quán)”。4風(fēng)險(xiǎn)隱患較大n利用國(guó)有土地從事商品房開發(fā)建設(shè)，需要具備“五證”，即國(guó)有土地使用證、規(guī)劃許可證、規(guī)劃工程許可證、施工許可證和商品房預(yù)售許可證。而小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)建設(shè)則不像城市商品房那么嚴(yán)格，很多是村民個(gè)人、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體或一些房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)不完全具備的公司投資建設(shè)的，也沒有經(jīng)過規(guī)劃、國(guó)土、建設(shè)等主管部門審批，在房屋質(zhì)量、物業(yè)管理、配套設(shè)施、水電煤氣等方面都可能存在問題。n更重要的是，由于缺乏房屋產(chǎn)權(quán)證和土地使用權(quán)證，小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買者的權(quán)益不能得到法律有效保護(hù)，根據(jù)土地管理法、合同法、物權(quán)法相關(guān)規(guī)定，小產(chǎn)權(quán)房買賣合同屬于無效合同，購(gòu)

9、房者從鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會(huì)獲得的所謂房屋“所有權(quán)”不能正常行使，在轉(zhuǎn)讓、繼承、抵押、拆遷補(bǔ)償?shù)确矫婢鶗?huì)受到較大的限制，相關(guān)權(quán)益難以得到保障。二、小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)現(xiàn)狀n （一）小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的背景n1城鄉(xiāng)二元土地所有制下政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷n我國(guó)憲法第10條規(guī)定，“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！?n目前我國(guó)存在著城鄉(xiāng)二元土地所有制，即國(guó)家所有（城市土地）和集體所有（農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地）兩種土地所有制形式。土地市場(chǎng)政府二元身份、產(chǎn)權(quán)二元主體的疊加，形成了一個(gè)供地主體（政府）和一種交易產(chǎn)權(quán)（即國(guó)有土地的非

10、完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)政府壟斷市場(chǎng)）的特殊制度。n其中，政府二元身份一方面是指二元土地權(quán)力，即中央政府代表所有權(quán)、行使市場(chǎng)管制權(quán)；地方政府代理使用權(quán)、行使經(jīng)營(yíng)權(quán)；另一方面是指二元政府職能，即政府既具公共職能也具經(jīng)營(yíng)職能。產(chǎn)權(quán)二元主體一方面是指國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)的二元主體，即中央政府代表所有權(quán)，地方政府享有使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)；另一方面是指集體土地產(chǎn)權(quán)的二元主體，即村民委員會(huì)代表所有權(quán)，村民享有土地使用權(quán)。n土地管理法第43條、第44條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”。n2002年5月，國(guó)土資源部招標(biāo)拍賣

11、掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定出臺(tái)，其中第4條、27條規(guī)定，“商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓”。在此制度下，國(guó)家壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)，包括住宅建設(shè)在內(nèi)的各類房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)用地只能通過“招標(biāo)、拍賣、掛牌”的方式從政府手中獲取。n正是在我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度下，集體土地所有者與國(guó)有土地所有者之間權(quán)利不對(duì)等，農(nóng)村集體組織并不擁有完全意義上的集體土地產(chǎn)權(quán)農(nóng)民集體對(duì)土地的占有、使用、收益和處分權(quán)是有限的，尤其是缺乏對(duì)農(nóng)村集體土地使用權(quán)的最終處分權(quán)，從而導(dǎo)致農(nóng)村集體所有土地?zé)o法直接進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。 n而地方政府作為土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷的供給者，通過低價(jià)征收農(nóng)村集體所有土

12、地，再通過“招拍掛”等方式，以高于征收拆遷補(bǔ)償費(fèi)用幾十倍甚至上百倍的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)開發(fā)商，從中獲取大量高額壟斷利益，包括土地出讓收入以及各種相關(guān)稅費(fèi)等。以“十一五”時(shí)期為例，“十一五”全國(guó)土地出讓收入快速增長(zhǎng)，2006年7677億元，到2010年迅速增長(zhǎng)到29110億元，相對(duì)于同期全國(guó)、地方財(cái)政收入的35.0%、71.7%。 n與此同時(shí)，房地產(chǎn)開發(fā)商也能通過二級(jí)開發(fā)從房?jī)r(jià)大幅上漲、土地快速增值中獲取巨大的經(jīng)濟(jì)利益，而作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的農(nóng)村集體及農(nóng)民個(gè)人并不直接參與土地一級(jí)開發(fā)和房產(chǎn)開發(fā)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈中的利益分配，土地被征用的農(nóng)民和農(nóng)村集體組織只能以征地拆遷安置補(bǔ)償費(fèi)的方式從中獲取很小的

13、一部分利益。在近年來工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過程中，土地快速增值導(dǎo)致農(nóng)村集體所有土地的法定征收補(bǔ)償費(fèi)用與市場(chǎng)價(jià)值之間的差距不斷拉大。 n據(jù)新京報(bào)報(bào)道，2010年湖南省衡東縣白蓮鎮(zhèn)白蓮村農(nóng)民的19.3畝地被征用后，開發(fā)商獲得收益850萬，政府獲得收益620萬，而農(nóng)民只獲得47萬，開發(fā)商、政府收益分別是農(nóng)民收益的18倍和13倍。另?yè)?jù)調(diào)查資料分析，被征用的農(nóng)村土地收益分配格局大致是地方政府占20%-30%，企業(yè)占40%-50%，村級(jí)組織占25%-30%，農(nóng)民僅占5%-10%。2城市化快速發(fā)展帶動(dòng)了住房需求明顯增加 n從城市化水平看，近十多年來我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口數(shù)量快速擴(kuò)張，城市化率平均每年增加1-1.5

14、個(gè)百分點(diǎn)。到2010年，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口達(dá)66978萬人，分別比1995年、2000年、2005年增長(zhǎng)90.42%、45.90%、19.15%。城鎮(zhèn)常住人口的快速增長(zhǎng)尤其是大量中低收入的農(nóng)民工進(jìn)城，大大增加了對(duì)價(jià)格相對(duì)低廉的住宅需求，從而也在一定程度上推動(dòng)了小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)。 n城市規(guī)模的快速擴(kuò)張，再加上交通和供水、排水、供電等城市基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，使得相關(guān)農(nóng)村集體土地開發(fā)利用價(jià)值也與城鎮(zhèn)國(guó)有土地一樣快速提升，而傳統(tǒng)的在農(nóng)村土地上從事種養(yǎng)殖業(yè)的收益，相比住宅和商業(yè)地產(chǎn)等房地產(chǎn)開發(fā)投資而言，不僅回報(bào)低、見效慢，而且風(fēng)險(xiǎn)大，這也是導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房大量開發(fā)建設(shè)的主要原因之一。 3農(nóng)村集體土地征用費(fèi)用與國(guó)有

15、土地出讓價(jià)格的巨大差距 n我國(guó)土地管理法第47條規(guī)定，“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。 n土地補(bǔ)償費(fèi) 被征地畝數(shù) * 被征收前三年平均年產(chǎn)值 * 補(bǔ)償倍數(shù)n n安置補(bǔ)助費(fèi) 需要安置的人數(shù) * 被征收前三年平均年產(chǎn)值 * 補(bǔ)償倍數(shù)n n需要安置的人數(shù) 被征收的耕地?cái)?shù)量/征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量 n由于土地和房地產(chǎn)開發(fā)屬于區(qū)域性市場(chǎng)，不同地區(qū)農(nóng)村土地征用費(fèi)用和經(jīng)過土地一級(jí)開發(fā)變成熟地后的國(guó)有招拍掛成交價(jià)格存在或多或少的差異，即

16、使在同一地區(qū)的不同區(qū)塊，二者也會(huì)有一定差異，但總體上看，國(guó)有土地招拍掛成交價(jià)格一般都要大大超過農(nóng)村土地征用費(fèi)用，二者形成了巨大的“剪刀差”。 n以北京市為例，根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2011），2008年底北京市耕地面積為347.55萬畝，人口1695萬人，人均耕地面積僅為0.21畝；2010年北京市主要農(nóng)產(chǎn)品單位面積產(chǎn)量為5297公斤/千公頃，折合706.3斤/畝，并參照國(guó)家在小麥和稻谷主產(chǎn)區(qū)實(shí)施的最低收購(gòu)價(jià)格（2010年），白小麥、紅小麥、混合麥3種原糧最低收購(gòu)價(jià)格平均為0.87元/斤，由此計(jì)算得出北京市2010年每畝農(nóng)地平均年產(chǎn)值為0.86元*706.3斤/畝607.4元，被征收前三年平均年產(chǎn)

17、值可以粗略地認(rèn)為607.4元*31822.2元。假設(shè)在北京市征用農(nóng)地50畝，補(bǔ)償倍數(shù)按照最高值計(jì)算，則可以計(jì)算出土地補(bǔ)償費(fèi)約為91.1萬元，安置補(bǔ)助費(fèi)約為260.3萬元，兩項(xiàng)合計(jì)341.4萬元，再加上地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，全部征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用也不足400萬元。 n而此50畝農(nóng)村土地經(jīng)過征用和一級(jí)開發(fā)后的政府公開出讓價(jià)格則大大超出此費(fèi)用。以北京市部分樓盤為例。無論是限價(jià)房樓盤，還是周邊商品房樓盤，按照樓面地價(jià)計(jì)算50畝國(guó)有土地招拍掛的價(jià)格，最高的是24437.9萬元（萬年花城），最低的是8630.4萬元（富力陽(yáng)光美居），分別是征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用（400萬元）的61.1倍、21.6倍。不難看出，

18、農(nóng)村集體土地征用費(fèi)用與招拍掛下國(guó)有土地出讓收入之間存在著巨大的差距。 n而正是國(guó)有土地招拍掛成交價(jià)格與農(nóng)村土地征用費(fèi)用之間巨大的“剪刀差”，成為直接利用農(nóng)村土地開發(fā)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的一個(gè)重要誘因。 4城市房?jī)r(jià)快速攀升使得城市中低收入群體“望房興嘆” n近年來，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格快速上漲，2010年全國(guó)70個(gè)大中城市房屋銷售價(jià)格、土地交易價(jià)格累計(jì)分別比2000年上漲了1.77倍、2.32倍，分別比2005年累計(jì)上漲了1.35倍、1.64倍。 n而其中大城市和特大城市住宅價(jià)格上漲尤為明顯。以北京市為例。2003年以來，北京房?jī)r(jià)總體上呈現(xiàn)快速上漲態(tài)勢(shì)，2011年商品住宅成交均價(jià)每平方米21929元，比2

19、003年上漲了3.92倍，其中2005-2007年分別比上年上漲38.21%、23.43%、41.00%，漲幅均超過20%，2009年房?jī)r(jià)漲勢(shì)更是迅猛，比2008年大幅上漲90.37%。 n面對(duì)近年來城市房?jī)r(jià)快速攀升的態(tài)勢(shì)，廣大城市中低收入群體只能“望房興嘆”，這客觀上也導(dǎo)致大量?jī)r(jià)格低廉的小產(chǎn)權(quán)房入市。實(shí)際上，小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生本身就反映了我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)供需結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡的現(xiàn)狀。一方面大量工薪階層等中低收入群體需要中低價(jià)住房，另一方面又因商品房?jī)r(jià)格高、上漲快，買不起房。n當(dāng)購(gòu)房者在商品房市場(chǎng)上購(gòu)買不到價(jià)位合適的中低價(jià)位商品房時(shí)，就會(huì)把目光轉(zhuǎn)向手續(xù)不全但價(jià)格低廉的小產(chǎn)權(quán)房。而中低收入群體對(duì)低價(jià)房的需求也反過來進(jìn)一步刺激了一些“城中村”、近郊甚至遠(yuǎn)郊農(nóng)村大量在集體土地上開發(fā)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房。 5“多贏”使得小產(chǎn)權(quán)房有了獨(dú)特的生存空間n從地方政