美國行政法上的實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)

1、美國行政法上的實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)美國行政法上的實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)【正文】 導(dǎo)言 法院審理案件事實(shí)，僅僅是為了查明事實(shí)真相嗎？曾經(jīng)有一個(gè)時(shí)期，對(duì)絕對(duì)真實(shí)性的追求占據(jù)了中國訴訟法學(xué)界的主流。 1隨著司法改革的推進(jìn)，學(xué)界普遍認(rèn)識(shí)到“客觀事實(shí)”與“法律事實(shí)”的差異，從觀念上摒棄了對(duì)絕對(duì)真實(shí)的追尋，在操作上肯定司法判決依照法定程序和證據(jù)規(guī)則去認(rèn)定事實(shí)。 2我曾經(jīng)在一篇文章里論證，法院對(duì)事實(shí)問題的認(rèn)定，也可能包含價(jià)值的判斷。 3在本文中，我想進(jìn)一步提出，對(duì)事實(shí)問題的司法審查涉及到不同部門之間的關(guān)系。因此，它不僅僅是一個(gè)事實(shí)問題，也不僅僅是一個(gè)價(jià)值判斷問題，它還是一個(gè)權(quán)力分配的問題；法院審查行政事實(shí)時(shí)，應(yīng)當(dāng)意識(shí)到自

2、己在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的限度。 民事和刑事訴訟法學(xué)者討論的注意力主要放在證據(jù)的來源、形式和遞交等問題上，較少涉及不同法律部門之間在事實(shí)認(rèn)定上的權(quán)力關(guān)系。在討論行政訴訟事實(shí)問題審查強(qiáng)度時(shí)，這個(gè)問題才被凸顯出來。 中國自從行政訴訟制度建立之初到現(xiàn)在，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)所認(rèn)定的事實(shí)進(jìn)行頻繁、深入而幾乎沒有窮盡的審查。根據(jù)對(duì)人民法院案例選的統(tǒng)計(jì)，在法院撤銷行政行為的判決中，有一半援用了“主要證據(jù)不足”這一理由，其中在五分之一強(qiáng)的撤銷判決中法院以此作為唯一理由。 4在強(qiáng)調(diào)“以事實(shí)為根據(jù)”的觀念和追尋“客觀事實(shí)”的目標(biāo)下，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)所認(rèn)定事實(shí)進(jìn)行全面、深入審查 5，幾乎沒有限制和節(jié)制。一個(gè)官司從基層法院打到最高法

3、院，事實(shí)問題可能仍然糾纏不解，而最高法院似乎也樂于對(duì)事實(shí)問題作出再次認(rèn)定。 6一位德國的比較法學(xué)者指出，中國法院對(duì)事實(shí)問題的審查非常寬泛，以至有“重復(fù)行政程序”的功能。 7雖然中國法院在具體案件中對(duì)待事實(shí)問題的態(tài)度缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，但上述判斷還是大體反映了行政訴訟的基本狀況。 在理論界，多位學(xué)者在區(qū)分事實(shí)問題和法律問題的基礎(chǔ)上，主張法院在事實(shí)問題的判斷上應(yīng)當(dāng)采取“弱式審查”，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的事實(shí)認(rèn)定給予一定的尊重。 8朱新力教授分析了事實(shí)問題所包含的多樣形態(tài)，認(rèn)為對(duì)事實(shí)問題的審查實(shí)質(zhì)上是個(gè)（合法性基礎(chǔ)上的）合理性問題，法院切忌以自己認(rèn)為正確的事實(shí)結(jié)論代替行政主體的事實(shí)結(jié)論。 9一些學(xué)者進(jìn)而提出，針對(duì)

4、案件具體情況，法院應(yīng)當(dāng)分別確立規(guī)則審查、合理審查和嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)。 10但也有學(xué)者對(duì)此頗感猶豫。楊偉東教授認(rèn)為，從法制發(fā)展趨勢(shì)來看，中國確應(yīng)將行政決定中的法律問題與事實(shí)問題進(jìn)行區(qū)分，但從行政法制度現(xiàn)狀來看，目前并不具備英美國家區(qū)別法律問題與事實(shí)問題、降低對(duì)事實(shí)問題審查標(biāo)準(zhǔn)的條件。 11 在前述討論中，多位學(xué)者提到并主張借鑒美國的實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)（substantialevidence）。但目前為止，還沒有見到對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)深入的介紹。為了彌補(bǔ)這一缺憾，下面將以美國司法審查歷程中的一個(gè)經(jīng)典案例環(huán)球照相公司案件為例，結(jié)合事實(shí)問題審查的制度背景，展示美國法上實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。選擇個(gè)案討論的方式，是考慮到對(duì)事實(shí)問

5、題的審查標(biāo)準(zhǔn)是個(gè)操作性很強(qiáng)的課題，放在具體的案件中展開討論要比抽象的談?wù)摳菀鬃屓祟I(lǐng)會(huì)。 在理論和實(shí)踐上，美國法院對(duì)行政行為事實(shí)問題的審查標(biāo)準(zhǔn)有好多個(gè)，包括重新審查標(biāo)準(zhǔn)（trialdenovo）、獨(dú)立判斷標(biāo)準(zhǔn)（independentjudgment）、明顯錯(cuò)誤標(biāo)準(zhǔn)（clearlyerroneous）、實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等等。 12隨著聯(lián)邦行政程序法的規(guī)定，制定法層面上的審查標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為三個(gè)，即法院重新審查標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和“恣意、反復(fù)和濫用自由裁量”標(biāo)準(zhǔn)。 13在這些標(biāo)準(zhǔn)中，適用范圍最廣泛、運(yùn)用最頻繁的當(dāng)屬實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)也涉及證據(jù)的可接受性問題，特別是傳聞證據(jù)的可接受性問題 14

6、；但更多的時(shí)候，它涉及對(duì)相互纏繞和沖突的各種證據(jù)（包括言詞證據(jù)）的證明力評(píng)估問題。下面討論的環(huán)球照相公司案是一起勞動(dòng)爭議行政裁決引起的案件，涉及的就是實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)下的事實(shí)評(píng)估問題。 一環(huán)球照相公司案件基本案情 環(huán)球照相公司案件起因于環(huán)球照相公司開除一名員工查曼（chairman），法院審查的是全國勞工關(guān)系委員會(huì)（nlrb）對(duì)相關(guān)爭議的裁決。案情的焦點(diǎn)是，委員會(huì)裁定公司解雇查曼出于報(bào)復(fù)，是否有實(shí)質(zhì)性證據(jù)的支持。在這一點(diǎn)上，委員會(huì)內(nèi)部的審查官（examiner）和委員會(huì)的意見不一樣，聯(lián)邦上訴法院和最高法院的態(tài)度也不一樣。面對(duì)各種證據(jù)的纏繞，聯(lián)邦最高法院厘清了實(shí)質(zhì)性證據(jù)的含義，并由此確立了此后半個(gè)

7、多世紀(jì)實(shí)質(zhì)性證據(jù)審查的操作基準(zhǔn)。 查曼是公司維修部的助理工程師，職責(zé)是監(jiān)督維修部的員工。他于1944年1月24日被公司解雇。他指控公司解雇他是因?yàn)樗谌珖鴦诠りP(guān)系委員會(huì)先前的一個(gè)聽證會(huì)上，做了與公司管理層意見不一的證詞。在羅斯福新政期間制定的全國勞動(dòng)關(guān)系法（即瓦格納法）允許員工與公司開展集體談判，而在法律實(shí)施過程中，誰能夠代表員工談判的問題經(jīng)常出現(xiàn)紛爭（公司總是希望形成對(duì)自己有利的安排）。在那個(gè)聽證會(huì)上，查曼表示支持維修部員工成為一個(gè)獨(dú)立的談判組織。公司對(duì)此反對(duì)，而且公司多位管理者做了相應(yīng)的證詞，其中包括副總裁夏皮羅，以及后面還會(huì)提到的總工程師肯德（kende）和制造車間工程師包利策（poli

8、tzer）。查曼認(rèn)為，公司解雇他是因?yàn)樗淖髯C沒有順從公司意見。在行政裁決過程中，查曼案件的審查官聽了各方證言，不認(rèn)為公司解雇查曼的動(dòng)機(jī)是報(bào)復(fù)他的那次作證。按照法律，審查官的意見只是初步意見，最終裁決應(yīng)當(dāng)由委員會(huì)作出。委員會(huì)的多數(shù)成員在閱讀聽證記錄后，得出相反的結(jié)論，并于1948年8月裁定公司應(yīng)當(dāng)恢復(fù)查曼的職位，并補(bǔ)發(fā)他被解雇期間的工資。 該案有關(guān)的證據(jù)是這樣的： 1943年11月30日，查曼在聽證會(huì)上做了與公司領(lǐng)導(dǎo)層意見不一的證詞，總工程師肯德當(dāng)面指責(zé)查曼“做偽證”。隨后，肯德作證說，“查曼所說的話要么是他對(duì)公司內(nèi)部組織情況完全無知，要么是故意撒謊，而且不止在一件事情上撒謊，整個(gè)下午在撒謊”

9、：“查曼是否適合擔(dān)任監(jiān)督工作存在很大疑問”。另據(jù)查曼說，兩位公司職員（其中包括包利策）事先曾經(jīng)告誡他，如果他為維修部員工說話，公司將會(huì)給他小鞋穿。事后，大約12月初，肯德曾經(jīng)對(duì)公司的人事部經(jīng)理魏因（weintraub）說，他認(rèn)為查曼是個(gè)共產(chǎn)主義分子。當(dāng)包利策告訴肯德那個(gè)說法不對(duì)，肯德仍要他對(duì)查曼這個(gè)人留點(diǎn)神。審查官確信，查曼在聽證會(huì)上作證后，肯德對(duì)他持有敵意。不管事實(shí)如何，在那個(gè)階段，肯德并沒有下手解雇他。 事情真正爆發(fā)是在12月底，查曼和人事部經(jīng)理魏因?yàn)閼徒涔と说氖鲁称饋?。事后，查曼聲稱，魏因說一個(gè)工人盜竊，要他把那個(gè)工人給解雇了；魏因則聲稱，他只是要查曼命令該工人工作。不管真相如何，兩人當(dāng)

10、時(shí)吵得很兇：查曼說魏因酗酒，魏因叫來工廠保安要把查曼趕出門外。據(jù)包利策說，兩天后，魏因看見包利策，要包利策把查曼給解雇了。包利策回答說，查曼已經(jīng)準(zhǔn)備辭職。到了次年1月24日，當(dāng)魏因獲知查曼仍在工廠上班，他找包利策質(zhì)問。包利策告訴他，查曼改主意了，不準(zhǔn)備辭職。魏因堅(jiān)持認(rèn)為查曼必須離開，但包利策不想解雇他。兩人一起來找肯德。魏因重申必須讓查曼離開，理由是查曼稱他酗酒，損害了他的權(quán)威?？系峦饬宋阂?，包利策于是寫信通知查曼他被解雇。另據(jù)查曼說，他與魏因吵架10天后，包利策曾經(jīng)找他，希望他辭職，但查曼拒絕了。但是，沒有任何證據(jù)表明，在這段時(shí)間（包括這次三個(gè)人討論查曼去留的過程中），有人提到查曼上次在全

11、國勞工關(guān)系委員會(huì)作證的事。 查曼案件的審查官認(rèn)為，根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)，不足以認(rèn)定查曼的那次作證是公司解雇他的直接原因。委員會(huì)做出了完全相反的判斷。他們甚至根據(jù)查曼的陳述，認(rèn)為在查曼作證之后，肯德和魏因已經(jīng)聯(lián)手準(zhǔn)備把他解雇；魏因1月24日到肯德面前告狀，不過是掩蓋他們的真實(shí)動(dòng)機(jī)而已。這一點(diǎn)能否確認(rèn)是本案的關(guān)鍵。 聯(lián)邦上訴法院以漢德（hand）為首的多數(shù)派法官支持了全國勞工關(guān)系委員會(huì)的裁決。他綜合各方證據(jù)，分析了該案事實(shí)的幾種可能性：一種是象委員會(huì)所認(rèn)定的那樣，肯德和魏因事先商量，搞掉查曼；另一種可能是，肯德與魏因沒有事先商量，但他本來就想搞掉查曼，查曼與魏因吵架的事正好給了他一個(gè)借口。漢德法官說，如果

12、讓他來做判斷的話，他覺得第一種可能性不是很大，肯德和魏因不像是瞞著包利策演雙簧。但是，漢德法官認(rèn)為，也不是沒有一個(gè)通情達(dá)理的人會(huì)認(rèn)為查曼那次作證是他被解雇的原因之一，因此委員會(huì)的認(rèn)定仍在合理范圍之內(nèi)。既然如此，法院就不能推翻委員會(huì)的裁決。 15聯(lián)邦最高法院推翻了上訴法院的判決，指令其重審。16上訴法院經(jīng)過重審，最終撤銷了嚴(yán)格地說是“不予執(zhí)行”全國勞工關(guān)系委員會(huì)的裁決。17 二實(shí)質(zhì)性證據(jù)的檢討：法院與委員會(huì) 本案的核心是全國勞工關(guān)系委員會(huì)的事實(shí)認(rèn)定能否得到實(shí)質(zhì)性證據(jù)的支持。有兩部法律與該案的事實(shí)審查標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)。1946年的聯(lián)邦行政程序法規(guī)定了實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。另一部更密切相關(guān)的法律是1947年勞動(dòng)管

13、理關(guān)系法（又稱塔夫脫哈特萊法）。它規(guī)定：“如果全面考慮案件記錄，全國勞工關(guān)系委員會(huì)對(duì)事實(shí)的認(rèn)定有實(shí)質(zhì)性證據(jù)的支持，他的認(rèn)定就應(yīng)當(dāng)采信?！?8上述條款是對(duì)1935年瓦格納法中“如果有證據(jù)支持”這一措辭的修改。 聯(lián)邦上訴法院和聯(lián)邦最高法院在判決中都檢討了該案涉及的實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。在漢德法官代表多數(shù)派撰寫的判決書中，他認(rèn)為，立法使用“如果全面考慮案件記錄有實(shí)質(zhì)性證據(jù)支持”來替代“如果有證據(jù)支持”的語言，表明國會(huì)反對(duì)那種只要有證據(jù)支持就一概維持的做法；但它只是澄清了事實(shí)審查的標(biāo)準(zhǔn)，而不是改變事實(shí)審查的標(biāo)準(zhǔn)。顯然，漢德法官對(duì)實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的理解仍然是很低的。在他看來，委員會(huì)在事實(shí)認(rèn)定上相當(dāng)于一個(gè)陪審團(tuán)，

14、非有明顯錯(cuò)誤上訴法院不予干涉。當(dāng)案件到了聯(lián)邦最高法院，后者對(duì)實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)做了更加嚴(yán)格的解釋。在判決書中，弗蘭克福特大法官（frankfurter）詳細(xì)地梳理了立法史，并闡述了國會(huì)的立法意圖。 在敘述弗蘭克福特的思路前，我們可以補(bǔ)充一點(diǎn)背景。在20世紀(jì)30年代以前，美國政府和法院對(duì)工會(huì)運(yùn)動(dòng)長期抱敵視態(tài)度，直到羅斯福新政期間，1935年的瓦格納法采取了新的政策。該法設(shè)立了全國勞工關(guān)系委員會(huì)裁決有關(guān)的勞動(dòng)爭議，該委員會(huì)由一些對(duì)勞工組織充滿同情的人組成。19為了限制司法審查的權(quán)力，該法規(guī)定，“全國勞工關(guān)系委員會(huì)對(duì)事實(shí)的認(rèn)定，如果有證據(jù)支持，就應(yīng)當(dāng)予以采信”。在此形勢(shì)下，法院對(duì)委員會(huì)的裁決表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)?/p>

15、順從。 弗蘭克福特認(rèn)為，公允地講，聯(lián)邦最高法院在實(shí)踐中并沒有完全拘泥于字面含義，只要發(fā)現(xiàn)有一丁點(diǎn)證據(jù)支持就維持委員會(huì)的裁決。相反，最高法院把這里的“證據(jù)”解釋為“實(shí)質(zhì)性證據(jù)”20；認(rèn)為委員會(huì)對(duì)事實(shí)的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)通情達(dá)理的人能夠接受21；法院審查委員會(huì)對(duì)事實(shí)的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)象對(duì)待一個(gè)陪審團(tuán)的裁決，如果發(fā)現(xiàn)有明顯錯(cuò)誤（而不是僅僅有疑點(diǎn)），也可以推翻。22但總的來說，法院對(duì)事實(shí)問題的審查標(biāo)準(zhǔn)是很低的。23而且，在司法實(shí)踐中，法院傾向于孤立地看待案件證據(jù)。有時(shí)法院搜尋全案材料尋找對(duì)委員會(huì)有利的證據(jù)，只要發(fā)現(xiàn)有證據(jù)支持委員會(huì)的結(jié)論，就維持委員會(huì)的結(jié)論。24 法院的消極態(tài)度引發(fā)了強(qiáng)烈的批評(píng)，有人指責(zé)法院隨

16、便使用傳聞和意見，以情緒性的想象代替對(duì)事實(shí)的證明，有人批評(píng)法院推卸職責(zé)。雖然這些批評(píng)未必都有根據(jù)，但主張改革的輿論環(huán)境已經(jīng)不容忽視。在此情況下，檢察總長任命了以deanacheson為首的一個(gè)委員會(huì)對(duì)聯(lián)邦政府的行政過程進(jìn)行調(diào)研。1941年，該委員會(huì)提出了最終報(bào)告。報(bào)告指出，對(duì)司法審查標(biāo)準(zhǔn)的不滿很大程度上來自對(duì)行政機(jī)關(guān)事實(shí)認(rèn)定過程的不滿。但是，報(bào)告不主張取消“實(shí)質(zhì)性證據(jù)”的標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)樗赡軙?huì)導(dǎo)致不必要的混亂，或者導(dǎo)致法院對(duì)證據(jù)進(jìn)行全面審查。報(bào)告認(rèn)為當(dāng)前主要問題是有關(guān)實(shí)質(zhì)性證據(jù)的主流見解偏狹，只考慮能夠支持行政裁決的證據(jù)，而忽視了相反證據(jù)的存在。他們的建議是，確定幾條普遍適用的司法審查準(zhǔn)則。其中之

17、一就是，法院應(yīng)當(dāng)在“全面考慮案件記錄”的基礎(chǔ)上，審查行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)的認(rèn)定是否有實(shí)質(zhì)性證據(jù)的支持。“全面考慮案件記錄”這一術(shù)語就是在這份報(bào)告中第一次出現(xiàn)。 這種行政改革的意識(shí)也反映在聯(lián)邦行政程序法和塔夫脫哈特萊法的制定過程。1946年聯(lián)邦行政程序法對(duì)事實(shí)問題的司法審查標(biāo)準(zhǔn)雖然在法律條文中沒有明確的意見（只規(guī)定實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)），但立法過程仍然透露了一種傾向。法案的提出者一方面表示肯定盛行的實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，另一方面明確反對(duì)法院以自己的觀點(diǎn)代替行政機(jī)關(guān)的觀點(diǎn)。國會(huì)兩院的委員會(huì)報(bào)告也都提到行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐中依賴“懷疑、猜測(cè)、附會(huì)和完全不可信的證據(jù)”，并暗示法院應(yīng)當(dāng)在行使獨(dú)立判斷時(shí)全面考慮案件記錄，適用更加

18、嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)。1947年制定塔夫脫哈特萊法的過程，同樣顯示了對(duì)行政機(jī)關(guān)過于偏狹地理解實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的不滿。參議院的委員會(huì)報(bào)告稱，法案最終還是決定沿用聯(lián)邦行政程序法規(guī)定的實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)；但是，“為了澄清該法中可能存在的疑問”，該委員會(huì)加入了“全面考慮案件記錄”的表述。 在考察立法史后，弗蘭克福特大法官認(rèn)為，國會(huì)的立法過程表達(dá)了一種情緒。也就是說，法院應(yīng)當(dāng)考慮是否有相反的證據(jù)或者從證據(jù)中可能推導(dǎo)出相反的結(jié)論，而不能光看委員會(huì)的裁決是否有證據(jù)支持。這不是否定法院在該特定領(lǐng)域中對(duì)委員會(huì)的專業(yè)性質(zhì)應(yīng)當(dāng)尊重，更不是要求法院對(duì)委員會(huì)認(rèn)定的事實(shí)進(jìn)行重新審理；它要求，一旦法院經(jīng)過對(duì)案件記錄的全面考慮（包括相反

19、證據(jù)），認(rèn)為委員會(huì)認(rèn)定的事實(shí)缺乏實(shí)質(zhì)性證據(jù)的支持，法院有權(quán)撤銷委員會(huì)的裁決。國會(huì)的情緒不但體現(xiàn)在辯論中，最終也落實(shí)到立法里。盡管這些規(guī)定只提供了寬泛的基準(zhǔn)而不是嚴(yán)格的規(guī)則，它們的具體應(yīng)用尚需精細(xì)的分析，但對(duì)國會(huì)的意圖法院必須尊重。雖然現(xiàn)有立法作為對(duì)適用更加嚴(yán)格、更加統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)的改革主張的回應(yīng)，與原有實(shí)踐的差異有些微妙，但法院不應(yīng)忽視這些變化。與過去某些法院的實(shí)踐相比，法院現(xiàn)在必須承擔(dān)起更大的責(zé)任，來保障勞工關(guān)系委員會(huì)裁決的合理性和公正性。法院應(yīng)當(dāng)不負(fù)眾望，讓人們相信他們沒有放棄傳統(tǒng)的審查職能。委員會(huì)的裁決需要尊重；但是，如果上訴法院認(rèn)為它對(duì)證人證言可信度的評(píng)估或者判斷無法得到案件記錄的支持，

20、就應(yīng)當(dāng)撤銷其裁決。 三“全面考慮案件記錄”：委員會(huì)與審查官 前面對(duì)實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的討論涉及一個(gè)問題，即全國勞工關(guān)系委員會(huì)在做決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)在多大程度上尊重它的審查官對(duì)事實(shí)的認(rèn)定？當(dāng)時(shí)，美國行政裁決過程中審查官是委員會(huì)的雇員，他的地位有點(diǎn)類似于中國行政過程中的“承辦人”或者一些法律規(guī)定的聽證主持人。25雖然他比我們的“承辦人”獨(dú)立性要強(qiáng)，比中國現(xiàn)有法律中的聽證主持人地位要明確，但這個(gè)問題與中國的司法審查具有一定可比性。 在我們討論的主題下，上述問題的意義是，“全面考慮案件記錄”是指審查委員會(huì)做決定時(shí)的考慮因素，還是可以把審查范圍擴(kuò)大到審查官認(rèn)定的事實(shí)？如果委員會(huì)做決定時(shí)無需考慮審查官的意見，那么，

21、法院就不必審查審查官的意見。相反，如果委員會(huì)在做決定時(shí)必須考慮審查官的意見，那么，審查官的報(bào)告也就成為法院應(yīng)當(dāng)審查的案件記錄。對(duì)這個(gè)問題不同的回答可能會(huì)影響案件的處理結(jié)果。正如最高法院判決書所指出的，如果不考慮審查官的報(bào)告，光看委員會(huì)對(duì)事實(shí)的認(rèn)定，它在該案中的裁決可以認(rèn)為有實(shí)質(zhì)性證據(jù)的支持；如果考慮審查官的報(bào)告，結(jié)果則另當(dāng)別論。而在這個(gè)問題上，最高法院與上訴法院的態(tài)度也不盡一致。 上訴法院多數(shù)派法官認(rèn)為，委員會(huì)要么受審查官觀點(diǎn)的拘束，要么完全自己獨(dú)立判斷，沒有中間路線可走。他們的觀點(diǎn)是，委員會(huì)對(duì)事實(shí)認(rèn)定享有完全的判斷權(quán)，不受審查官對(duì)事實(shí)認(rèn)定的拘束。雖然委員會(huì)對(duì)審查官的意見完全不考慮肯定是不對(duì)的

22、，但也不是不可以推翻；委員會(huì)推翻審查官對(duì)事實(shí)的認(rèn)定，做出相反判斷，不能作為法院撤銷委員會(huì)裁決的一個(gè)理由。26 最高法院認(rèn)為，在委員會(huì)對(duì)待審查官意見這一點(diǎn)上并不存在非此即彼的兩難選擇，法院完全可以也應(yīng)當(dāng)采取一個(gè)中間路線。也就是說，審查官對(duì)事實(shí)的認(rèn)定對(duì)委員會(huì)來說不是終局的，但委員會(huì)在認(rèn)定事實(shí)時(shí)應(yīng)當(dāng)給予它們充分的考慮。這樣一個(gè)中間路線確實(shí)給司法審查增加了更加復(fù)雜和微妙的考量，但它是必須的。 一方面，最高法院認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)尊重委員會(huì)對(duì)事實(shí)的認(rèn)定權(quán)力。最高法院注意到，塔夫脫哈特萊法規(guī)定，“如果委員會(huì)根據(jù)優(yōu)勢(shì)證據(jù)認(rèn)為被控的人在勞工管理中實(shí)施了不公行為，那么，委員會(huì)可以認(rèn)定該事實(shí)”。27根據(jù)聯(lián)邦行政程序法的規(guī)定

23、，委員會(huì)在審查審查官的初步?jīng)Q定時(shí)，“享有做出初步?jīng)Q定所能有的一切權(quán)力”。28這些規(guī)定顯示，委員會(huì)并非只有在審查官的事實(shí)認(rèn)定有明顯錯(cuò)誤時(shí)才可以推翻該事實(shí)認(rèn)定。 另一方面，最高法院強(qiáng)調(diào)，委員會(huì)對(duì)事實(shí)的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)有所限制。審查官主持聽證，耳聞目睹證人作證，對(duì)案件事實(shí)有真切的感受，委員會(huì)對(duì)他的判斷不能不給予重視。聯(lián)邦行政程序法更是對(duì)審查官的地位做了詳細(xì)規(guī)定，以保障其高度的獨(dú)立性。塔夫脫哈特萊法也要求審查官提出報(bào)告，并附建議性決定。這兩部法律都意圖加強(qiáng)審查官在行政過程中的重要性。從司法審查的角度來看，根據(jù)塔夫脫哈特萊法關(guān)于“全面考慮案件記錄”的規(guī)定，審查官的報(bào)告與當(dāng)事人的訴狀、證人證言一樣，應(yīng)當(dāng)都是案件記

24、錄的一部分。而聯(lián)邦行政程序法則規(guī)定，“所有決定（包括初步?jīng)Q定、建議性決定和臨時(shí)決定）都屬于記錄的一部分”。這些立法都明白顯示，法院在審查委員會(huì)的裁決是否具有實(shí)質(zhì)性證據(jù)支持時(shí)，應(yīng)當(dāng)包括審查官的報(bào)告。立法史也證實(shí)這一判斷。在這些法律的制定過程中，加強(qiáng)審查官的地位和職能是行政改革運(yùn)動(dòng)的一個(gè)重要目標(biāo)。 當(dāng)然，審查官對(duì)事實(shí)的認(rèn)定值得尊重是由于他的司法經(jīng)驗(yàn)，他對(duì)事實(shí)認(rèn)定的份量則取決于在具體案件中認(rèn)定事實(shí)的理由。審查官對(duì)事實(shí)的認(rèn)定，也要結(jié)合證言的一致性和可信度予以考量。但是，與兩者意見一致的情況相比，當(dāng)委員會(huì)不同意審查官的意見時(shí)，支持委員會(huì)結(jié)論的份量似乎要稍稍差些。歸納起來，最高法院的意見是，委員會(huì)應(yīng)當(dāng)充分

25、考慮審查官的意見，法院對(duì)委員會(huì)裁決的審查也應(yīng)當(dāng)包括審查官對(duì)事實(shí)的認(rèn)定。 四聯(lián)邦最高法院與上訴法院 對(duì)事實(shí)問題的審查，除了涉及法院與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系、委員會(huì)與其審查官的關(guān)系，還涉及一組關(guān)系，即上下級(jí)法院之間的關(guān)系。在本案中，主要是聯(lián)邦最高法院與上訴法院的關(guān)系。 傳統(tǒng)上，聯(lián)邦最高法院的職能是解釋憲法和法律，對(duì)下級(jí)法院關(guān)于事實(shí)的認(rèn)定很少干涉。在本案中，弗蘭克福特大法官撰寫的判決書謹(jǐn)慎地重申：“我們審查證據(jù)規(guī)則是否得到正確適用的權(quán)力不應(yīng)頻繁行使。行政機(jī)關(guān)事實(shí)認(rèn)定是否有實(shí)質(zhì)性證據(jù)支持的問題，國會(huì)把它交給上訴法院手中。只有在罕見的情況下，即證據(jù)規(guī)則看來被錯(cuò)誤理解或者嚴(yán)重誤用時(shí)，本院才予干涉?！?9聯(lián)邦最高法

26、院推翻上訴法院關(guān)于本案的判決，發(fā)回其重審。判決書指示說，“上訴法院在重審時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)審查官對(duì)事實(shí)的認(rèn)定給予相應(yīng)的考慮；但是，上訴法院也沒有必要把自己束縛在審查官所認(rèn)定的事實(shí)之中。是維持還是撤銷委員會(huì)的裁決，由上訴法院根據(jù)本判決闡述的原則自行確定。”30 上訴法院接到最高法院的判決后，迅速對(duì)該案進(jìn)行重審，并撤銷了全國勞工關(guān)系委員會(huì)的裁決。還是由漢德法官執(zhí)筆撰寫多數(shù)意見。他表示樂意接受最高法院的觀點(diǎn)，即如果沒有明顯優(yōu)勢(shì)的證據(jù)，審查官對(duì)事實(shí)的認(rèn)定委員會(huì)不應(yīng)予以推翻。在對(duì)該案的證據(jù)進(jìn)行詳細(xì)分析后，他認(rèn)為委員會(huì)推翻審查官的事實(shí)認(rèn)定沒有足夠證據(jù)。據(jù)此，原判決是錯(cuò)誤的，委員會(huì)的裁決應(yīng)當(dāng)撤銷。31 結(jié)論 環(huán)球照

27、相公司案件大大澄清了美國行政法上實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的含義，在一定程度上代表了法院審查行政機(jī)關(guān)事實(shí)認(rèn)定問題的轉(zhuǎn)折。32 它剛一判決就得到了學(xué)界的廣泛關(guān)注，直到今天仍是司法判決和教科書在處理相關(guān)問題時(shí)必引的案例。 半個(gè)多世紀(jì)之后我們?cè)賮硖接戇@個(gè)案件，自然不是這個(gè)案件的情節(jié)多么吸引人，甚至不全因?yàn)閷?shí)質(zhì)性證據(jù)的具體含義和操作可以為我們所借鑒。在我看來，最有意義的是美國聯(lián)邦最高法院在該案中對(duì)各個(gè)機(jī)關(guān)之間權(quán)力分配的平衡。最高法院感受到那個(gè)時(shí)代所彌漫并通過立法表達(dá)的情緒，加強(qiáng)了對(duì)行政機(jī)關(guān)事實(shí)認(rèn)定問題司法審查的強(qiáng)度；同時(shí)，又強(qiáng)調(diào)尊重行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)認(rèn)定的尊重，防止司法機(jī)關(guān)過分地干預(yù)行政機(jī)關(guān)在事實(shí)認(rèn)定上的裁量權(quán)。對(duì)于

28、行政機(jī)關(guān)與審查官在事實(shí)認(rèn)定上的權(quán)力關(guān)系，最高法院一方面表示維護(hù)行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立判斷權(quán)，又要求它對(duì)審查官的判斷給予一定的尊重。對(duì)于法院內(nèi)部上下級(jí)之間的關(guān)系，最高法院一方面糾正下級(jí)法院在事實(shí)審查標(biāo)準(zhǔn)上的錯(cuò)誤理解或者嚴(yán)重錯(cuò)誤的適用，另一方面也注意不致頻繁和深入地干預(yù)下級(jí)法院在具體案件中對(duì)事實(shí)的認(rèn)定。總而言之，最高法院在美國的憲政結(jié)構(gòu)下努力找準(zhǔn)自己的角色，而且它看來做得不錯(cuò)。與聯(lián)邦上訴法院相比，它對(duì)時(shí)代的變化和社會(huì)的意見更敏感，也更注意回應(yīng)。 這里講述美國故事，并非主張把美國的做法移用到中國。兩國的法律體制不同。美國法律對(duì)事實(shí)問題的判斷標(biāo)準(zhǔn)有相對(duì)明確的成文規(guī)定，法院行使審查權(quán)力主要基于對(duì)制定法的解釋；而

29、中國法律對(duì)事實(shí)問題的審查標(biāo)準(zhǔn)除了行政訴訟法籠而統(tǒng)之的“主要證據(jù)不足”還缺少更加明確的指導(dǎo)。中國行政機(jī)關(guān)除了行政裁決、許可和給付，還行使著美國行政機(jī)關(guān)所不能比擬的廣泛的行政處罰權(quán)力。此外，兩國行政執(zhí)法狀況、法律文化和政治結(jié)構(gòu)也有相當(dāng)差異。美國行政法有關(guān)事實(shí)問題的審查標(biāo)準(zhǔn)，無論是立法規(guī)定還是司法解釋，都植根于美國的文化和政治結(jié)構(gòu)中并生發(fā)在它的歷史進(jìn)程里。而在中國，某些行政官員任性恣意的行為讓人感覺司法救濟(jì)不容懈怠，中國民眾對(duì)事實(shí)真相的執(zhí)著使得法院常常難以回避對(duì)事實(shí)問題的深入審查，而在法律和政治上權(quán)威有限的中國法院也似乎傾向于把事實(shí)審查當(dāng)作它行使審查權(quán)力的一個(gè)便捷出口。 即使如此，美國法院的做法仍然

30、可以啟示我們，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)事實(shí)認(rèn)定的審查并不純粹是一個(gè)追尋事實(shí)的過程，它還涉及法院與行政機(jī)關(guān)之間、乃至行政機(jī)關(guān)內(nèi)部和法院上下級(jí)之間的權(quán)力關(guān)系。法院在某些范圍內(nèi)對(duì)行政機(jī)關(guān)的事實(shí)認(rèn)定表示一定的尊重，對(duì)其審查權(quán)力保持一定的節(jié)制，仍然是必要的。特別是，當(dāng)事實(shí)問題涉及經(jīng)驗(yàn)性、技術(shù)性、政策性時(shí)，法院需要從追根刨底的事實(shí)審查中解脫出來。限于篇幅，本文不準(zhǔn)備詳細(xì)討論法院在不同情形下對(duì)行政機(jī)關(guān)事實(shí)認(rèn)定的審查標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)度的問題。這里只強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，這種尊重和節(jié)制是一個(gè)制度性的安排。它體現(xiàn)了對(duì)行政機(jī)關(guān)專業(yè)知識(shí)的尊重，也有助于提高司法審查的效率、避免司法資源的浪費(fèi)。當(dāng)事實(shí)問題剪不斷、理還亂時(shí)，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的順從不會(huì)削弱

31、反而可能有助于維護(hù)司法判決自身的正當(dāng)性。 【注釋】 1 參見巫宇甦主編證據(jù)學(xué)，群眾出版社1983年，63頁（“許多資產(chǎn)階級(jí)學(xué)者卻否認(rèn)訴訟證據(jù)的絕對(duì)確實(shí)性（我國）辦理案件的司法人員首要的工作就是查明案件事實(shí)真相”）。 2 例如，高樹德客觀事實(shí)與程序事實(shí)的價(jià)值沖突，法商研究1999年第5期。對(duì)該問題的一個(gè)反思性討論，參見孔祥俊論法律事實(shí)與客觀事實(shí)，政法論壇201x年第5期。 3 何海波舉證責(zé)任分配：一個(gè)價(jià)值衡量的方法，中外法學(xué)201x年第2期。 4 何海波行政行為的合法要件：兼議司法審查根據(jù)的重構(gòu)，未發(fā)表。 5 西凱視覺光學(xué)技術(shù)有限公司訴浙江省標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量管理局案，最高人民法院中國應(yīng)用法學(xué)研究所編人民

32、法院案例選·行政卷（1992-1999年合訂本），中國法制出版社201x年，1072頁以下（浙江省標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量管理局在抽檢封存物證時(shí)未開列清單并由行政相對(duì)人簽名或者押印，抽樣后送檢前辦案人員在沒有其他人在場的情況下啟封樣品，導(dǎo)致檢測(cè)機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)結(jié)論失去證明力）；宿海燕訴海口市勞動(dòng)教養(yǎng)委員會(huì)案，最高人民法院公報(bào)201x年第3期（被告僅憑被告人的陳述，在沒有其他旁證材料的情況下認(rèn)定宿海燕糾集傷害他人，顯屬事實(shí)不清、主要證據(jù)不足）。 6 一個(gè)典型的例子是，桐梓縣農(nóng)資公司訴縣技術(shù)監(jiān)督局行政處罰抗訴案，最高人民法院公報(bào)1995年第4 期（“以上說明，再審判決確認(rèn)農(nóng)資公司經(jīng)銷的180噸復(fù)混肥為劣質(zhì)產(chǎn)品

33、的證據(jù)是充分的”）。 7 德羅伯特·何依塞爾行政行為的司法審查范圍之比較，載東吳比較法研究所編架起法系間的橋梁，蘇州大學(xué)出版社1995 年，第152 -163 頁。 8 周永坤對(duì)行政行為司法審查的范圍：事實(shí)問題一個(gè)比較的研究，法律科學(xué)1996年第5期；于紹元、傅國云、陳根芳行政訴訟中的事實(shí)審與法律審，現(xiàn)代法學(xué)1999年第5期；徐繼敏我國行政訴訟全面審查制度再思考：法院對(duì)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)的態(tài)度分析，現(xiàn)代法學(xué)201x年第6期；劉東亮行政訴訟中的法律問題和事實(shí)問題，浙江學(xué)刊201x年第2期。 9 朱新力論行政訴訟中的事實(shí)問題及其審查，中國法學(xué)1999年第4期。 10 周少華、高鴻試論行政訴

34、訟對(duì)事實(shí)審查的標(biāo)準(zhǔn)，法商研究201x年第5期。 11 楊偉東法院對(duì)行政機(jī)關(guān)事實(shí)認(rèn)定審查的比較分析，法學(xué)研究1999年第6期。 12 中國學(xué)者的介紹，參見楊偉東行政行為司法審查強(qiáng)度研究：行政審判權(quán)縱向范圍分析，中國人民大學(xué)出版社201x年，120-131頁。 13 administrative procedure act §70 6.關(guān)于該問題的闡釋和討論，參見王名揚(yáng)美國行政法，中國法制出版社1995年，第16章“司法審查 （三）：審查的范圍”。 14 l. patterson， hearsay and the substantial evidence rule in the fede

35、ral administrative process， 13 mercer law review 294 （1961-1962）. 15 nlrb v. universal camera corp. （） 179 f.2d 749 （2d cir. 1950）. swan法官持反對(duì)意見。他認(rèn)為，委員會(huì)偏信查曼的一面之詞，而對(duì)相反證據(jù)完全不予理會(huì)，是恣意的。 16 universal camera corp. v. nlrb， 340 u.s. 474 （1951）. 17 nlrb v. universal camera corp. （） 190 f.2d 429 （2d cir. 1951）

36、. 18 labor-management relations act§10（e）， 29 u.s.c. （supp. ） §160 （e）. “the findings of the board with respect to questions of fact if supported by substantial evidence on the record considered as a whole shall be conclusive.” 19 harry millis emily brown， from the wagner act to taft-hartl

37、ey: a study of national labor policy and labor relations， university of chicago press， 1950; steven abraham， the impact of the taft-hartley act on the balance of power in industrial relations， american business law journal. 199 6. 20 washington， v. m. coach co. v. nlrb， 301 u.s. 142 （1937）. 21 consolidated edison co. v. nlrb， 305 u.s. 197 （1938）， at 2