我國土地征用中存在的問題及對策

1、我國土地征用中存在的問題及對策論文摘要：近幾年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化建設(shè)不斷加快， 國家對土地征用越來越多，很多土地被征用后，建設(shè)成了開發(fā)區(qū)、 旅游度假區(qū)等。由于這類建設(shè)往往具有時間緊、 土地用量大等特 點，在短時間內(nèi)形成了大量的資金流失， 涉及到廣大農(nóng)民的生活 保障、就業(yè)、土地補償金分配等多項問題。 筆者發(fā)現(xiàn)，近幾年來， 一些地方政府為了招商引資，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，不顧農(nóng)民反對，以 社會公共利益需要為名（實為商業(yè)投資），大肆征用農(nóng)民土地及 土地上的房屋等事件履見不鮮，農(nóng)民失地問題已成為一大焦點。 社會弱勢群體一一農(nóng)民的權(quán)益被不斷侵犯，導(dǎo)致大量越級上訪、 群體上訪事件履履發(fā)生，給社會穩(wěn)定埋下了

2、隱患，如何解決好農(nóng) 民土地征用問題，切實保護(hù)農(nóng)民的利益，是當(dāng)前黨和政府面臨的 重大課題，如果農(nóng)民征地問題得不到妥善解決， 不僅會影響到中 國社會的發(fā)展，同時還影響到中國社會的政治穩(wěn)定，為此，筆者 試圖從我國對農(nóng)村土地征用的現(xiàn)狀出發(fā)，圍繞土地征用范圍、征地補償、被征地農(nóng)民的保障等環(huán)節(jié)入手， 反思在這些方面存在的 問題，歸結(jié)原因，對相應(yīng)的立法略作一下淺顯的建議。關(guān)鍵詞：土地征用公共利益 問題對策一、土地征用過程中存在問題我國土地的所有形式分為國家所有制和農(nóng)村集體所有制兩種，我國的土地征用是發(fā)生在國家與農(nóng)村集體之間的所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國家為了公共利益的需要， 依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集 體經(jīng)濟(jì)組

3、織和農(nóng)民個人相應(yīng)的補償后， 將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有 的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?。我國現(xiàn)行的征地制度形成于計劃經(jīng)濟(jì)時 期，在近年來雖然不斷地進(jìn)行調(diào)整和完善，但滯后市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加速，因此也不可避免地產(chǎn)生一些問題。（一）征用范圍亂主要表現(xiàn)為目前“公共利益”概念的界定模糊。土地征用是國家 授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實施的一種行政行為，直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。 為了國家建設(shè)的需要，農(nóng)民集體不 得以任何理由阻礙政府。我國憲法第10條第3款規(guī)定：“國 家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地征用或征收并 給予補償?！蓖恋毓芾矸ǖ?條第4款規(guī)定：“國家為了公 共利益的需要，可以依法對土

4、地實行征收或征用并給予補償?！睉椃ê屯恋毓芾矸ň鶎ⅰ肮怖娴男枰弊鳛榧w土 地征用的前提條件，但對于“公共利益需要”的內(nèi)涵和范圍限制 不夠，在理解上仁者見仁，智者見智，從而形成了一種無論何種 投資主體搞建設(shè)，均可征用農(nóng)村土地的現(xiàn)象。根據(jù)土地管理法 實施條例對征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利 用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)， 為實施城市規(guī)劃需要占用土 地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項目需使用 土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用，而事實上，為實施城市規(guī)劃分批次征 用土地后，由哪些具體的建設(shè)項目來使用具有很大的隨意性，往往是

5、誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給使 用。比如商業(yè)用地本來是不能適用土地征用的，但實際上，大部 分被征土地都用于了商業(yè)目的， 而這種商業(yè)利用被解釋為搞國家 經(jīng)濟(jì)建設(shè)，結(jié)論自然就為“公共利益的需要”目的，因此，“公 共利益”規(guī)定的寬范性往往使公共目的和商業(yè)目的混同，給一些地方政府濫用土地征用權(quán)大開綠燈。（二）征地補償?shù)臀覀冎?，國家為了公共利益，對被征占土地的農(nóng)民進(jìn)行補償， 既是世界通例，也體現(xiàn)了國家公共利益與土地所有者的 “生產(chǎn)利 益”、“財產(chǎn)利益”在矛盾中的必要協(xié)調(diào)，但是我國現(xiàn)行法律規(guī) 定明顯帶有計劃經(jīng)濟(jì)的特征，如我國土地管理法第47條第2款明確規(guī)定：“征用耕地土地補償費用包

6、括土地補償費、安置 補助費以及地上附著物和青苗的補償費，征用耕地的土地補償 費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6 10倍，安置補助費 為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的46倍?！备鶕?jù)上述法律 規(guī)定，國家對土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的 補償費都是以土地過去年均產(chǎn)值作為確定補償費用標(biāo)準(zhǔn)，這個標(biāo)準(zhǔn)雖在原來的基礎(chǔ)上有所提高，但仍存在一定的不足，它難以正 確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，進(jìn)而難以維護(hù)農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平。而廉價的土地征用成本使政府在征地中獲取了本應(yīng)屬于農(nóng)民的土地征收與土地出讓之間的差價利益，侵害了廣大農(nóng)民的權(quán)益，也影響了政府在人民群眾心目中的信譽與 權(quán)威的樹立。

7、（三）保障制度滯后農(nóng)村土地被征用后，農(nóng)民失去賴以生存的土地， 一成不變的生活 方式突然改變，絕大多數(shù)農(nóng)民會感到茫然無助，此時，各項應(yīng)有 的社會保障措施明顯滯后。首先，表現(xiàn)在基本生活保障問題上。 農(nóng)民土地被征用后，原先日常生活中的自給部分也必須從市場購 買，再加上原本就已沉重的子女教育支出、醫(yī)療費用支出使農(nóng)民更加感覺到了手中的征地補償費是如此的不堪用。由此引起失地農(nóng)民的就業(yè)難題。農(nóng)民長期在農(nóng)田勞作，普遍具有文化程度低、 勞動技能單一的特點，盡管在征地中對完全失去土地的農(nóng)民進(jìn)行 相應(yīng)的安置，但這種安置方式是在計劃經(jīng)濟(jì)的背景下產(chǎn)生的，隨著我國計劃經(jīng)濟(jì)各市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變并趨向成熟的過程中，企業(yè)地位及用工制

8、度發(fā)生了巨大變化， 雖然不少開發(fā)區(qū)、渡假區(qū)在征地之 初，信誓旦旦地承諾在同等條件下，優(yōu)先錄用失地農(nóng)民，但這種 承諾往往變成水中月、鏡中花，且遙不可及。農(nóng)民即使通過安置 獲得一份非農(nóng)職業(yè)，但在目前“競爭上崗，能者上，弱者下”的 這種激烈競爭的社會大潮下， 農(nóng)民受其自身素質(zhì)的限制， 難以適 應(yīng)企業(yè)的需要，往往成為下崗的首選對象。 其次是農(nóng)民勞動技能 的培訓(xùn)，幾乎所有大面積土地征用各級政府部門都有對失去土地 的農(nóng)民的勞動技能培訓(xùn)，而且有培訓(xùn)費用方面的補助。 但這種培 訓(xùn)更多的是流于形式，作為基層政府部門，往往把它看成一項上 級要求的必須完成的任務(wù)而已。 實際上，大多數(shù)的農(nóng)民采用的是 一種邊干邊學(xué)的方

9、式。再有，就是失地農(nóng)民的自主創(chuàng)業(yè)問題。這 本是一條減輕政府負(fù)擔(dān)，失地農(nóng)民自強奮斗的一條有效途徑， 但 是往往會遇到信息不暢通，資金匱乏，審批手續(xù)繁雜，各類規(guī)費 名目繁多等問題，從而使農(nóng)民望而卻步。（四）土地收益分配難主要是土地收益究竟補償給誰的問題， 土地征用過程中，土地收 益為土地所有權(quán)及使用權(quán)收益， 因此，這部分收益應(yīng)該在失去土 地所有權(quán)及使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進(jìn)行分配，即在集體經(jīng)濟(jì)及農(nóng)民個人之間進(jìn)行合理的分配。然而在實際當(dāng)中，一些縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn) 政府也參與補償收益的分配， 從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個人 獲取的補償收益減少。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明， 地方政府占了 補償收益的大部分，而農(nóng)民作為集

10、體土地的直接使用者和經(jīng)營 者，在補償中往往處于劣勢， 掌握在集體經(jīng)濟(jì)組織手中的征地補 償費也往往被少數(shù)干部所侵吞。其次是土地收益分配法律法規(guī)不 明確。土地補償費、地上附著物和青苗費的補償費的補償標(biāo)準(zhǔn)較 低，前面已經(jīng)講過。對于這些費用是應(yīng)以集體經(jīng)濟(jì)組織登記戶口 為準(zhǔn)，還是以土地承包人為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，法律無具體規(guī)定，實 踐中容易產(chǎn)生糾紛。對于嫁城女、新生兒等能否享有分配之權(quán)， 享有多大分配權(quán)，因無明確的法律依據(jù)，在實踐中各地依村民 委員會組織法的規(guī)定，由村民大會或村民小組通過土地費用分配方案，在行使自治權(quán)中處理的結(jié)果相差很大， 沒有享有分配權(quán) 或沒有享有完全分配權(quán)的村民， 以要求享有村民待遇為由，

11、 紛紛 訴至法院。對該類案件缺乏具體的法律依據(jù)，在處理上隨意性很大，法院判決后，很難使當(dāng)事人服判決，執(zhí)行過程中村委會抵觸 大。二、完善我國土地征用制度的對策土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料， 也是農(nóng)民最穩(wěn)定最可靠的社會保 障。而征地會使農(nóng)民失去最基本的生產(chǎn)資料和生活保障。如果得不到合理補償和妥善的安置， 農(nóng)民難以生存和發(fā)展，也會帶來一 系列社會問題和矛盾。因此，改革我國土地征用制度，科學(xué)地論 證征地補償及安置辦法，已經(jīng)成為迫在眉睫的任務(wù)。（一）以法律形式嚴(yán)格限定公益性用地范圍，增加“公共利益用 途”的審核環(huán)節(jié)我國現(xiàn)行法律中對“公共利益的需要”缺乏明顯界定，那么什么 是社會公共利益？我國憲法規(guī)定：“國

12、家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用?！背鞘幸?guī)劃法也有類似規(guī)定。這些規(guī)定都強調(diào)了征用土地的前提必須是為了“公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個人 利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有 明確界定哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益的需要”，或界定 哪些項目用地不是為了“公共利益的需要”。筆者認(rèn)為，當(dāng)前， 應(yīng)盡快以立法的形式明確“公共利益”的概念。為了便于實踐中對是否符合“公共利益”進(jìn)行判斷和嚴(yán)格限制政府的征收權(quán)，我 國應(yīng)借鑒征用制度比較成熟國家的經(jīng)驗，對公共利益的概念、范圍進(jìn)行明確。將征收區(qū)分為公共利益的征收行為和非公共利益的 征收行為，將土

13、地征收限定在公共用途和符合公共利益的范圍 內(nèi)，以限制借“公共利益”目的濫用征地權(quán)的現(xiàn)象。同時，應(yīng)該 嚴(yán)格執(zhí)行土地管理法中的土地征收審批制度。國務(wù)院或省級 人民政府應(yīng)加強對土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。 在申報征地過程中，由指定的機構(gòu)審核該項目是否符合 “公共利 益用途”。根據(jù)我國的實際情況來看，以各級人大審核較為可行， 只有經(jīng)審核符合公共利益用途，方可核準(zhǔn)征地。（二）完善土地征用的補償制度，合理安置失地農(nóng)民土地征用補償如何完善是學(xué)者們一直關(guān)注的問題，土地管理法規(guī)定的補償標(biāo)準(zhǔn)中的“土地年產(chǎn)值”是個極不易確定的數(shù)值，各 地差異也相當(dāng)大，計算時主觀性很強，不僅增大了政府自由補償 的隨意性，

14、而且在實踐中征地的雙方多數(shù)是達(dá)不成共識的。因此，筆者認(rèn)為解決這些問題應(yīng)從幾個方面著手：第一，補償標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn) 行土地管理法盡管提高了根據(jù)土地產(chǎn)值補償?shù)谋稊?shù)，但還遠(yuǎn) 未消除低成本征地的不合理狀況。 耕地的常年產(chǎn)量因為不能反映 土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均耕地面積等影響土地價格 的經(jīng)濟(jì)因素，也不能反映同一宗土地在不同投資水平下出現(xiàn)產(chǎn)量 差別的真實價值，目前世界大多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家或地區(qū)將土地市場 價格作為征地補償依據(jù)。在計劃經(jīng)濟(jì)年代，土地沒有價格，征地補償依常年產(chǎn)量未嘗不可， 但在市場經(jīng)濟(jì)條件下，繼續(xù)這樣做就 不利保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民利益，為了切實保護(hù)農(nóng)民利 益，也為了建立我國完善的土地市場，

15、征地補償只有以土地的市場價格實行公平補償來確定補償標(biāo)準(zhǔn)較為合理，在公平補償原則下，征用補償金包括兩部分：土地的市場價格和相關(guān)補助金。土 地的市場價格是指某一宗特定土地處于現(xiàn)狀土地利用條件下，在公開市場中所有權(quán)形態(tài)所具有的無限年期的正常市場價格。在我國目前農(nóng)村，集體土地具有多重功能，即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的生產(chǎn) 資料功能和對農(nóng)民進(jìn)行生存保障的社會保障功能及發(fā)展功能，農(nóng)地所有權(quán)的市場價格要體現(xiàn)這三重功能。相關(guān)補助金是指因征地 而導(dǎo)致搬遷費用，新的工作的前期費用以及農(nóng)地中一些尚未折舊 完畢的投資，對農(nóng)村建設(shè)用地（如宅基地）則還包括建筑物的補 償費。第二，擴大補償范圍。筆者認(rèn)為在對農(nóng)民的實際損失給予 了補償

16、的同時，還應(yīng)該加入預(yù)期的利益。 預(yù)期的利益當(dāng)然很難確 定，但是可以從失地農(nóng)民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確 定，尤其是對于個人承包集體土地的農(nóng)戶，承包期限還未到期， 承包的土地就被政府征用了，他們的預(yù)期利益就更應(yīng)該給予維 護(hù)。第三，合理的給予安置，應(yīng)該在給予金錢補償?shù)耐瑫r，對他 們今后的生活給予安置。如給予換地補償?shù)陌仓茫?就是在征用了 這塊土地后用另一塊適宜耕種的土地補償。有學(xué)者還提出了 “債券或股權(quán)補償”，筆者同意這樣的補償方法，因為這種補償?shù)姆?式收益穩(wěn)定，綜合效益周期長，能為失地農(nóng)民日后的生活提供保 證，另外，筆者認(rèn)為還可以將一部分補償拿出為失地農(nóng)民辦理保 險，這也是維護(hù)他們合法利

17、益可行的途徑之一。（三）完善社會保障制度首先要建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度，并需有充足的資金保 障，一旦征地行為發(fā)生，社會保障體系應(yīng)立即啟動，對失地農(nóng)民 給予全方面的關(guān)懷，包括基本生活費用、求學(xué)、就醫(yī)上的優(yōu)惠、 養(yǎng)老保障等各方面，解除農(nóng)民的后顧之憂。其次，要拓寬就業(yè)門 路，多形式、多渠道安置被征地農(nóng)民，鼓勵用地單位盡可能地把 適合于農(nóng)民就業(yè)的工作崗位， 優(yōu)先安排給被征地農(nóng)民， 最好是制 定合理的獎勵措施。要切實加強農(nóng)民的勞動技能培訓(xùn)， 努力做到 定向培訓(xùn)，提高被征地農(nóng)民的就業(yè)競爭力和實際就業(yè)率。三是要鼓勵被征地農(nóng)民自主擇業(yè)、 自主創(chuàng)業(yè)。通過各種信息渠道及時傳 遞各類創(chuàng)業(yè)信息，在創(chuàng)業(yè)資金上予以

18、扶持， 提供小額貸款及各種 稅費優(yōu)惠照顧，并以制度形式規(guī)定下來，使之有章可循。第四， 有條件的地區(qū)可試行土地征用補償方式的改革。據(jù)報載，上海青浦區(qū)在建設(shè)境內(nèi)50公里滬青高速公路時，由區(qū)政府牽頭，將公 路沿線土地征用涉及的鎮(zhèn)、村集體，以土地使用權(quán)作為資產(chǎn)紐帶 組成土地公司，與高速公路投資方聯(lián)合成立股份合作公司，合作期限為25年。合作公司以每年1100元/畝的標(biāo)準(zhǔn)支付土地使用 回報。此舉改變了過去一次性補償?shù)淖龇ǎ?使被征地農(nóng)民的生活 有了長期穩(wěn)定的保障。這種做法是改革征地制度的一個創(chuàng)新和探 索。（四）合理分配土地征用補償收益， 明確界定產(chǎn)權(quán)是實現(xiàn)征地補 償費合理分配的關(guān)鍵我國法律明確規(guī)定農(nóng)村土地屬集體所有，農(nóng)民享有本集體土地的承包經(jīng)營權(quán)。這些權(quán)利可以通過土地登記，并發(fā)放相應(yīng)的土地權(quán) 利證書，從而在法律上得到有效的確認(rèn)和保護(hù)。 在權(quán)利證書中應(yīng) 明確規(guī)定集體土地權(quán)利主體的權(quán)利和