輔導(dǎo)3土地利用總體規(guī)劃

1、1 土地利用總體規(guī)劃的概念在 1998 年修訂后的土地管理法中，對土地利用總體規(guī)劃的定義是：土地利用總體規(guī)劃， 是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀弧⒔?jīng)濟(jì)、 社會條件，對土地的開發(fā)、利用、整治、保護(hù)在空間上、時(shí)間上所作的總體安排和布局。規(guī)劃的目的： “加強(qiáng)對土地利用的宏觀控制和計(jì)劃管理， 合理利用土地資源，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展”，因此土地利用總體規(guī)劃是土地管理的重要內(nèi)容，是土地管理科學(xué)化、法制化的基礎(chǔ)，同時(shí)亦為實(shí)行用地分區(qū)和用地審批相結(jié)合的土地管理制度提供依據(jù)。規(guī)劃的特點(diǎn)：具有戰(zhàn)略性、地域性、政策性、綜合性、動態(tài)性，也兼有近期實(shí)施的可操作性。土地利用總體規(guī)劃是法定的最權(quán)威

2、的土地利用規(guī)劃，是土地利用的總綱，對城市規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃等專業(yè)、專項(xiàng)規(guī)劃的規(guī)模和布局起控制和指導(dǎo)作用。2土地利用總體規(guī)劃的性質(zhì)（ 1）土地利用總體規(guī)劃是土地資源配置的戰(zhàn)略性規(guī)劃（ 2）土地利用總體規(guī)劃是社會總體利益的要求（ 3）土地利用總體規(guī)劃強(qiáng)調(diào)自上而下，逐級控制（ 4）土地利用總體規(guī)劃的作用是因地制宜，合理配置土地資源3土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)容不同層級政府的職能不同，地域空間尺度不同，各級政府負(fù)責(zé)編制和實(shí)施本級土地利用總體規(guī)劃的任務(wù)和內(nèi)容也不盡相同。總的來看，國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五 級規(guī)劃體系中，從上至下，規(guī)劃任務(wù)和內(nèi)容由宏觀逐漸向中觀，進(jìn)而向微觀轉(zhuǎn)變。1）全國土地利用總體規(guī)劃綱要國

3、家和省級土地利用總體規(guī)劃屬于高層次的政策性規(guī)劃，主要起宏觀調(diào)控作用。（ 2）省級土地利用總體規(guī)劃以全國土地利用總體規(guī)劃綱要作為省級規(guī)劃的依據(jù)。（ 3）地（市）級土地利用總體規(guī)劃的主要內(nèi)容地區(qū)（市）級規(guī)劃是由由省級規(guī)劃向縣級規(guī)劃過渡的中間層次，其中，市域土地利用總體規(guī)劃仍屬于政策性規(guī)劃的范疇，中心城區(qū)土地利用總體規(guī)劃則屬于管理型規(guī)劃。 根據(jù)省級土地利用總體規(guī)劃的要求，結(jié)合地區(qū)土地資源及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況，確定土地利用目標(biāo)和方向； 根據(jù)本地區(qū)土地利用的自然、社會、經(jīng)濟(jì)條件和經(jīng)濟(jì)布局進(jìn)行地域分區(qū)，確定各地域土地利用方向和管理措施； 研究分析土地的供需情況，綜合研究進(jìn)行土地利用結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整； 確定本

4、地區(qū)與周邊地區(qū)在中心城市職能、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)上的分工與協(xié)作關(guān)系，確定中心城市建設(shè)用地規(guī)模和范圍，處理好土地開發(fā)、利用、保護(hù)、整治的關(guān)系， 確定基本農(nóng)田保護(hù)、土地開發(fā)整理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)的重點(diǎn)地區(qū)，確定重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目及土地開發(fā)、整治和保護(hù)的重點(diǎn)地區(qū)，并將耕地等重要土地資源的控制指標(biāo)分解到縣級政府； 制定實(shí)施規(guī)劃的政策措施。（ 4）縣級土地利用總體規(guī)劃的主要內(nèi)容縣級土地利用總體規(guī)劃屬于管理型規(guī)劃，是土地利用管理的重要依據(jù)，也是保證省級和 根據(jù)地級規(guī)劃所規(guī)定的土地利用方向、重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的布局，結(jié)合本縣的土地資源特點(diǎn)， 確定縣內(nèi)的土地利用方向、各類用地的規(guī)模和布局，重點(diǎn)確定耕地、土地開

5、發(fā)整理和城鎮(zhèn)建設(shè)用地控制指標(biāo)和布局，并把指標(biāo)分解到鄉(xiāng)； 進(jìn)行土地利用分區(qū)，編制各分區(qū)用途管制規(guī)則； 制定實(shí)施規(guī)劃的措施。（ 5）鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃的主要內(nèi)容鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃處于土地利用總體規(guī)劃體系的最低層，屬實(shí)施型規(guī)劃。鄉(xiāng)級規(guī)劃重在定位落實(shí)，要以規(guī)劃圖為主，提高規(guī)劃的可操作性。 根據(jù)縣級規(guī)劃的要求和本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）自然社會經(jīng)濟(jì)條件，確定本鄉(xiāng)土地利用的目標(biāo)、發(fā)展方向和各類用地指標(biāo)，重點(diǎn)安排好耕地、生態(tài)環(huán)境用地及其他基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施用地，確定村鎮(zhèn)建設(shè)用地和土地整理、復(fù)墾、開發(fā)的規(guī)模和范圍； 進(jìn)行土地用途分區(qū)，落實(shí)每一塊土地的具體用途和限制條件； 制定實(shí)施規(guī)劃的措施。（ 6）土地利用總體規(guī)劃報(bào)告的

6、內(nèi)容前言、 行政區(qū)內(nèi)自然和社會經(jīng)濟(jì)概況、土地資源及利用現(xiàn)狀分析、土地適宜性評價(jià)、土地供給和需求分析、土地利用總體規(guī)劃方案和用地平衡、土地利用分區(qū)、土地利用總體規(guī)劃圖、規(guī)劃說明、規(guī)劃實(shí)施措施。4土地利用總體規(guī)劃的編制程序土地利用總體規(guī)劃工作一般可分為準(zhǔn)備、編制、審批三個(gè)階段。1）組織與技術(shù)準(zhǔn)備階段土地利用總體規(guī)劃是一項(xiàng)綜合協(xié)調(diào)工作，涉及到許多部門，所以土地利用總體規(guī)劃應(yīng)由當(dāng)?shù)卣畞眍I(lǐng)導(dǎo)，規(guī)劃辦公室是具體編制規(guī)劃的工作班子，應(yīng)包括科技人員，及適合做綜合工作的專家。明確規(guī)劃任務(wù)，確定工作內(nèi)容，確定所需收集資料及其來源，人員配備，工作經(jīng)費(fèi)，時(shí)間進(jìn)度等。明確規(guī)劃的范圍、時(shí)間期限、指導(dǎo)思想、目的、參與規(guī)劃

7、的部門、技術(shù)路線、成果要求等。（ 2）編制規(guī)劃階段主要是在準(zhǔn)備階段的基礎(chǔ)上，搞好用地分區(qū)，擬定用地指標(biāo)，編制規(guī)劃供選方案并組織人員論證，完成規(guī)劃初稿、規(guī)劃說明和總體規(guī)劃圖。在實(shí)地調(diào)查基礎(chǔ)上，收集、整理和分析核實(shí)有關(guān)自然構(gòu)成要素，如氣候、地形、土壤、水文地質(zhì)等方面的圖件資源、等方面的數(shù)據(jù)、圖件、文字等資料。重點(diǎn)進(jìn)行土地評價(jià)、經(jīng)濟(jì)分析、社會分析和環(huán)境分析。要進(jìn)行土地利用戰(zhàn)略研究。編制規(guī)劃供選方案，根據(jù)土地利用中存在問題及解決途徑的不同，土地利用目標(biāo)的不同等，編制不同的規(guī)劃方案，根據(jù)土地利用存在的的主要問題和規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)，對各個(gè)供選方案進(jìn)行評價(jià)和比較，從中選出較好的方案。方案的評價(jià)從社會的接受性、

8、土地利用方式的適宜性、規(guī)劃對土地資源和環(huán)境的影響、對社會經(jīng)濟(jì)的影響以及對政府的影響等方面考慮。（ 3）規(guī)劃審批和公布實(shí)施階段包括規(guī)劃成果驗(yàn)收、土地利用總體規(guī)劃的審批及實(shí)施。規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，由同級人民政府組織實(shí)施，該級土地管理部門為規(guī)劃實(shí)施主管部門。5編制規(guī)劃的基本原則1）綜合分析與可持續(xù)發(fā)展的原則（ 2）系統(tǒng)性原則（ 3）靈活性與動態(tài)性的原則（ 4）珍惜土地，保護(hù)耕地的原則（ 5）統(tǒng)籌兼顧，全面安排的原則（ 6）因地制宜，切實(shí)可行的原則（ 7）部門和公眾參與的原則（ 8）以供給能力調(diào)控用地需求的原則6土地利用總體規(guī)劃的技術(shù)手段地理信息系統(tǒng)、各類 GIS軟件系統(tǒng)等。7土地利用總體規(guī)劃的監(jiān)督執(zhí)行監(jiān)督

9、不是規(guī)劃的過程，但它是完成規(guī)劃的必需步驟。監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)該是各級土地規(guī)劃委員會（跨部門跨行業(yè)的技術(shù)委員會）、 自然資源保護(hù)委員會等。土地利用實(shí)施總體規(guī)劃的實(shí)施應(yīng)包括法律措施、行政措施、經(jīng)濟(jì)措施、技術(shù)措施等。土地利用總體規(guī)劃在實(shí)施過程中，可以根據(jù)需要對規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行修訂。修訂的時(shí)間，一般五年或十年修訂一次。一般情況下，規(guī)劃一旦審批通過，不準(zhǔn)隨意修改?；巨r(nóng)田是指 “按照一定時(shí)期人口和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求， 依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地?！被巨r(nóng)田保護(hù)規(guī)劃的核心是對基本保護(hù)區(qū)內(nèi)農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)。其內(nèi)容包括基本農(nóng)田保護(hù)方案和保護(hù)區(qū)劃定、落實(shí)規(guī)劃方案、制定保護(hù)措施。土地利用總體規(guī)劃應(yīng)包含基

10、本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃的原則，基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)納入土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)、用地指標(biāo)和用地分區(qū)中。耕地總量應(yīng)該是動態(tài)平衡的。其內(nèi)涵一是數(shù)量上的平衡，二是耕地質(zhì)量上的平衡。基本內(nèi)容有抓農(nóng)田基本建設(shè)、改造中低產(chǎn)田、小流域治理等，還包括占用耕地后復(fù)墾再造耕地。9土地利用總體規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃、城市規(guī)劃的關(guān)系村鎮(zhèn)規(guī)劃的任務(wù)是根據(jù)一定時(shí)期村鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)，確定村鎮(zhèn)性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，合理利用村鎮(zhèn)土地，協(xié)調(diào)村鎮(zhèn)布局及進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和全面安排。村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃是點(diǎn)和面、局部和整體的關(guān)系。城市規(guī)劃是為了實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)，確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，協(xié)調(diào)城市空間

11、布局和進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和全面安排。城市規(guī)劃是建設(shè)城市和管理城市的基本依據(jù)，是確保城市空間資源的有效配置和土地合理利用的前提和基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)的重要手段之一。在我國，城市規(guī)劃根據(jù)其詳細(xì)程度的不同，又進(jìn)一步分為城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃。10編制土地利用總體規(guī)劃的幾個(gè)專題（ 1）土地利用現(xiàn)狀分析影響土地利用的自然與社會經(jīng)濟(jì)條件分析、土地資源數(shù)量分析和質(zhì)量分析、土地利用結(jié)構(gòu)分析（8 大類型）、土地利用動態(tài)變化分析、土地利用程度分析、土地利用集約度和土地利用效益分析（包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益）。通過對上述土地利用的各種分析，進(jìn)行土地利用現(xiàn)狀評述，總結(jié)土地利用的變化

12、規(guī)律、利用特點(diǎn)、成功的經(jīng)驗(yàn)、土地利用存在的問題和產(chǎn)生的原因，并提出合理利用土地的設(shè)想。（ 2）土地評價(jià)土地評價(jià)的目的：是為土地管理、土地利用規(guī)劃及土地估價(jià)服務(wù)。土地的適宜性評價(jià)的原則：是以一定的利用方式為前提、多宜性、綜合性等。土地的自然適應(yīng)性評價(jià)就是評價(jià)某種植物或土地利用方式對土地自然特性的適宜程度，或者是評價(jià)某一土地類型對不同的植物或土地利用方式的適宜程度。大多數(shù)土地適宜性評價(jià)是通過分析土地的限制性進(jìn)行的。土地的限制性有大有小，有可改變和不可改變之分。土地的適宜性分類：就是根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，確定土地對某種土地利用方式的適宜性和適宜程度。土地的適宜性分類包括自然適宜性和經(jīng)濟(jì)適宜性。土地資源的質(zhì)

13、量：是土地可利用程度的標(biāo)志，是土地多種屬性的綜合體現(xiàn)，是評定土地適宜性、適宜等級的基礎(chǔ)。構(gòu)成土地資源質(zhì)量因素的主要是環(huán)境因素（全球環(huán)境、地域性環(huán)境）、原生因素（立地條件、礦物質(zhì)因素）及可更生因素（生態(tài)、工程、工業(yè)化因素、經(jīng)營管理因素等）。 衡量土地資源質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)通常是通過土地的自然級別和經(jīng)濟(jì)級別的差異來表現(xiàn)的。一般有4 項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：肥沃度標(biāo)準(zhǔn)、適宜性標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)、潛在性標(biāo)準(zhǔn)。土地資源承載力：是指土地資源的人口承載潛力。土地評價(jià)是人口承載力研究的基礎(chǔ)，土地生產(chǎn)潛力是土地資源承載力研究的核心，土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)是土地資源承載力研究的先決條件，科學(xué)技術(shù)和社會經(jīng)濟(jì)條件也是土地資源承載力研究中必須要考慮的。

14、影響土地承載力的因素包括：土地資源的數(shù)量和質(zhì)量、氣候資源和水資源狀況、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)條件、物質(zhì)生活水平的平均需要、土地承載力的研究時(shí)間段。農(nóng)用地分等定級：農(nóng)用地分等、定級的工作對象是現(xiàn)有農(nóng)用地和宜農(nóng)未利用地。農(nóng)用地分等定級就是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)與方法將具有不同質(zhì)量或生產(chǎn)力水平的農(nóng)用地分類為不同的等與級，以反映它們的差別。農(nóng)用地等別是依據(jù)構(gòu)成土地質(zhì)量穩(wěn)定的自然條件和經(jīng)濟(jì)條件，在全國范圍內(nèi)進(jìn)行的農(nóng)用地質(zhì)量綜合評定。農(nóng)用地等別劃分側(cè)重于反映因農(nóng)用地潛在的 （或理論的）區(qū)域自然質(zhì)量、平均利用水平和平均效益水平不同，而造成的農(nóng)用地生產(chǎn)力水平差異。農(nóng)用地分等定級的原則：綜合分析原則、分層控制原則、主導(dǎo)因素原則、土

15、地收益差異原則以及定量分析與定性分析相結(jié)合原則。（ 3）人口與土地需求量預(yù)測預(yù)測是指預(yù)先或事先的預(yù)測或估計(jì)，是人們利用已經(jīng)掌握的知識和手段，預(yù)先推知和判斷事物的未來或未知狀況。各類預(yù)測方法大致可以概括為四類：直觀型、探索型、規(guī)范型及反饋型。（ 4）土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響評價(jià)土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響評價(jià)是指對規(guī)劃實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評價(jià)，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法和制度，可看作為戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(jià)的一種。環(huán)境影響評價(jià)的原則：因地制宜原則、層次性原則及主導(dǎo)性原則。環(huán)境影響評價(jià)的主要內(nèi)容：對土壤的影響、對水環(huán)境的影響、對生態(tài)系統(tǒng)的影響和對自然

16、災(zāi)害的影響。土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的步驟：生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及評價(jià)、土地利用總體規(guī)劃可能引致的環(huán)境問題的識別、環(huán)境影響評價(jià)指標(biāo)分析、土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響預(yù)測與評價(jià)、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量分區(qū)、土地利用總體規(guī)劃的建議。11縣級土地利用總體規(guī)劃的編制在我國五級土地利用總體規(guī)劃體系中，縣級土地利用總體規(guī)劃規(guī)劃是基礎(chǔ)?？h級規(guī)劃屬管理型規(guī)劃，它既要落實(shí)全國、省、地級規(guī)劃的指標(biāo)和布局的要求，起總量控制作用，又直接面向基層土地管理，對全縣范圍內(nèi)的各行業(yè)、各部門土地規(guī)劃起指導(dǎo)和控制以及承上啟下作用。實(shí)踐證明，縣級規(guī)劃是最重要的一級規(guī)劃。（ 1）縣級土地利用總體規(guī)劃的任務(wù)縣級土地利用總體規(guī)劃通過具體劃分不同功能的土地利

17、用區(qū)域，直接控制和具體實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃的各種要求，也是保證省級和全國土地利用總體規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵?？h級土地利用總體規(guī)劃的任務(wù)是： 合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，制定全縣各類用地指標(biāo)，確定土地整理、復(fù)墾、開發(fā)、保護(hù)分階段任務(wù)； 劃定土地利用區(qū)，并確定各區(qū)土地利用管制規(guī)則； 安排能源、交通、水利等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的用地； 將全縣土地利用指標(biāo)分解落實(shí)到各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)； 擬定實(shí)施規(guī)劃的措施。（2）編制縣級土地利用總體規(guī)劃的準(zhǔn)備工作組織準(zhǔn)備、收集資料。（3）土地供需分析土地利用現(xiàn)狀分析、土地需求預(yù)測、土地供給分析、土地供需平衡分析。土地供需平衡分析中，土地利用總體規(guī)劃 “以供給制約和引導(dǎo)需求”主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：數(shù)量

18、控制和質(zhì)量控制。4）確定土地利用目標(biāo)與基本方針確定規(guī)劃目標(biāo)的依據(jù)：上一級土地利用總體規(guī)劃的要求，或上級下達(dá)本縣的土地利用控制指標(biāo)；縣國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展五年計(jì)劃和十年規(guī)劃；土地利用現(xiàn)狀、利用潛力和各部門對土地的需求；需要解決的土地利用問題。規(guī)劃目標(biāo)：耕地保護(hù)、統(tǒng)籌安排各業(yè)用地、推進(jìn)土地整理和復(fù)墾、適度開發(fā)宜農(nóng)土地、提高土地利用率和產(chǎn)出率、改善土地生態(tài)環(huán)境。（ 5）土地利用結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整的原則：貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，堅(jiān)持以土地資源可持續(xù)利用為根本出發(fā)點(diǎn)；嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地；提高土地利用率；以供給制約和引導(dǎo)需求，統(tǒng)籌安排各類用地，為實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)提供用地保；土地開發(fā)、利用、整治、保護(hù)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)土地利用三大效益的統(tǒng)一。土地利用調(diào)整次序：優(yōu)先安排農(nóng)業(yè)用地；農(nóng)業(yè)用地