政策制定的程序

1、政策制定的程序公共政策的制定是一個(gè)動(dòng)態(tài)的行為過(guò)程，有相對(duì)規(guī)范的程序，一般包括政策問(wèn)題的確認(rèn)與界定、政策規(guī)劃、政策合法化等步驟，每個(gè)步驟又包含一些不同的具體環(huán)節(jié)。(一) 政策問(wèn)題的確認(rèn)與界定這是政策制定過(guò)程的起點(diǎn)。一般來(lái)說(shuō)，公共政策總是針對(duì)特定的公共問(wèn)題一一或者已經(jīng)發(fā)生，或者處于潛在狀態(tài)。有關(guān)部門(mén)在發(fā)現(xiàn)或意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題之后，應(yīng)當(dāng)通過(guò)一定的方法(如調(diào)查、分析)對(duì)問(wèn)題的性質(zhì)、類(lèi)型、影響范圍、原因等進(jìn)行研究，從而對(duì)問(wèn)題作出明確的界 定。在確定該問(wèn)題需要通過(guò)政策措施加以解決后，便應(yīng)當(dāng)將問(wèn)題納入公共部門(mén)的政策議程， 即排上訣策部門(mén)近期打算通過(guò)政策手段予以解決的問(wèn)題的計(jì)劃表。于是，這個(gè)公共問(wèn)題便成為了一個(gè)政

2、策問(wèn)題。一個(gè)公共問(wèn)題能否進(jìn)入政策議程成為政策問(wèn)題取決于多種因素，其中主要包括：(1)(1) 該問(wèn)題本身的性質(zhì)、影響范圍和嚴(yán)重程度；(2)(2) 有關(guān)政治組織和利益集團(tuán)的活動(dòng)強(qiáng)度；(3)(3) 政府部門(mén)是否有健全的問(wèn)題察覺(jué)機(jī)制，包括負(fù)責(zé)情報(bào)和信息搜集與報(bào)告、調(diào)查研 究等的機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的制度；(4)(4) 大眾傳播媒體的宣傳力度。其中，政府對(duì)公共問(wèn)題能否進(jìn)入政策議程具有決定性 的影響。一般而論，政治領(lǐng)袖、政黨和利益集團(tuán)、民意代表、大眾傳媒、政策研究機(jī)構(gòu)、政 府機(jī)關(guān)、偶然性的危機(jī)或特殊事件等因素都會(huì)影響公共政策問(wèn)題的確認(rèn)。(二) 政策規(guī)劃政策規(guī)劃也稱(chēng)政策擬定，是指政府決策機(jī)關(guān)為解決某個(gè)政策問(wèn)題而提出一

3、系列備選的政 策方案或計(jì)劃，并在比較評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上作出政策抉擇的過(guò)程。政策規(guī)劃包括以下幾個(gè)環(huán)節(jié)： 政策目標(biāo)的確定、 政策方案的設(shè)計(jì)、 政策方案的評(píng)價(jià)與擇 優(yōu)。政策方案可行性論證。1.1.政策目標(biāo)的確定政策目標(biāo)是政策制定者希望通過(guò)政策實(shí)施所要達(dá)到的效果。它不僅是政策方案設(shè)計(jì)和政策擇優(yōu)的基礎(chǔ)，同時(shí)也是政策執(zhí)行的指導(dǎo)方針，并為政策評(píng)價(jià)提供了標(biāo)準(zhǔn)。因此，確定政策目標(biāo)在政策制定過(guò)程中是一項(xiàng)極為重要的內(nèi)容。根據(jù)政策目標(biāo)所著眼的時(shí)間范圍， 政策目標(biāo)可分為長(zhǎng)遠(yuǎn)政策目標(biāo)、 近期政策目標(biāo)以及中 長(zhǎng)期、中短期政策目標(biāo)；根據(jù)政策目標(biāo)所服務(wù)的地域或空間范圍， 政策目標(biāo)可分為全局性政 策目標(biāo)和局部性政策目標(biāo)；根據(jù)政策目標(biāo)的

4、重要性，政策目標(biāo)可分為主要目標(biāo)和次要目標(biāo)需要注意的是，政策目標(biāo)不同于制定和實(shí)施一項(xiàng)政策的目的。后者比較籠統(tǒng)、宏觀，體現(xiàn)了決策者制定一項(xiàng)政策的基本宗旨和終極性的意圖，而政策目標(biāo)比較直接、具體。確立適當(dāng)?shù)哪繕?biāo)對(duì)r-項(xiàng)公共政策的成功至關(guān)重要。但是，政策目標(biāo)的確定并不那么簡(jiǎn)單。一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)好的政策目標(biāo)需要具備以下特征：(1)(1)具體性。政策目標(biāo)應(yīng)該具體明確，否則政策方案的擬定就沒(méi)有根據(jù)。一是政策目 標(biāo)的語(yǔ)言表達(dá)必須明確、具體、清晰，內(nèi)涵不能有歧義，外延要界定清楚；二是政策目標(biāo)應(yīng) 包括實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的明確的時(shí)間期限； 三是在很多時(shí)候，政策目標(biāo)應(yīng)該是可以用相應(yīng)指標(biāo)加以測(cè)度和衡量的。(2)(2)針對(duì)性。政策目

5、標(biāo)必須針對(duì)所要解決的特定政策 1 1 可題，而不能籠統(tǒng)地針對(duì)與之相關(guān)的一類(lèi)問(wèn)題。例如，城市減少工業(yè)大氣污染的政策，其目標(biāo)不能籠統(tǒng)地界定為改善空氣質(zhì)里，ntnt 應(yīng)以減少業(yè)企業(yè)勺染排放里為目標(biāo)。(3)(3)可行性。政策目標(biāo)的可行性包括兩個(gè)方面：一是政策目標(biāo)在政治上和社會(huì)上的可接受性。如果一項(xiàng)政策的目標(biāo)不能被執(zhí)政黨或執(zhí)政主體所接受，或者不能得到大多數(shù)民眾的認(rèn)同，那么，即使它再好，也不能作為政策目標(biāo)。二是政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的可能性，即在現(xiàn) 有的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件下，通過(guò)一定的政策措施，能否實(shí)現(xiàn)該政策目標(biāo)。(4)(4)協(xié)調(diào)性。由于政策問(wèn)題一般都是一些涉及面廣、影響大的問(wèn)題，因此政策目標(biāo)往往不是單一的，而是多

6、個(gè)目標(biāo)的有機(jī)組合。所謂政策目標(biāo)的協(xié)調(diào)性，就是指多個(gè)目標(biāo)之間要一致，不能相互矛盾或在執(zhí)行中相互牽制。對(duì)于相互沖突的多個(gè)目標(biāo)，政策制定者必須選擇一個(gè)合適的平衡點(diǎn)。 此外，一項(xiàng)政策的目標(biāo)不能與現(xiàn)有的其他政策的目標(biāo)相沖突，不能與處于上位的政策原則或精神相背離，這也是政策目標(biāo)協(xié)調(diào)性的體現(xiàn)。2.2.政策方案的設(shè)計(jì)政策方案的設(shè)計(jì)就是針對(duì)所要解決的政策 1 1 可題，運(yùn)用各種方法，設(shè)計(jì)出一系列可供選擇的政策方案。這是政策制定過(guò)程中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。一般來(lái)說(shuō)，政策方案的設(shè)計(jì)要遵循三個(gè)原則：(1)(1) 政策方案要具有多樣性。就是說(shuō)，在設(shè)計(jì)政策方案時(shí)，一般不能只提出一套方案，而是要提出多套方案供決策者比較選擇。因?yàn)?/p>

7、在實(shí)踐中，由于政策問(wèn)題的復(fù)雜性， 很難提出一套從各種角度衡量都十全十美、大家一致認(rèn)可的政策方案。只有從不同的角度提出多種不同的方案，才有利于在比較的基礎(chǔ)上進(jìn)行選擇，從而有利于政策的優(yōu)化。(2)(2) 政策方案要滿足整體上的完備性和個(gè)體之間的互斥性。所謂整體上的完備性，是指應(yīng)盡可能把所有的備選方案全部提出來(lái)，以避免好的政策方案被遺漏。所謂個(gè)體之間的互斥性，是指所提出的各個(gè)不同的備選政策方案之間必須相互排斥，不能彼此包含、交叉，從而有利于對(duì)政策方案進(jìn)行比較選擇。(3)(3) 政策方案的設(shè)計(jì)要具有創(chuàng)造性。在設(shè)計(jì)政策方案時(shí)，一味抄襲以前成功的政策或者生搬硬套其他國(guó)家和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)是一大忌諱。因?yàn)殡S著

8、時(shí)間和空間的改變， 成功的經(jīng)驗(yàn)未必還適用。即使清形相近，也需要在仔細(xì)分析的基礎(chǔ)上， 發(fā)揮創(chuàng)適性，尋求具有獨(dú)創(chuàng)性 的政策方案。這樣做不是為了標(biāo)新立異，而是為了盡可能找到更好的政策方案。3.政策的評(píng)價(jià)與擇優(yōu)政策評(píng)價(jià)與擇優(yōu)是根據(jù)特定的標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)系統(tǒng)的分析和比較， 對(duì)所有的備選政策方案進(jìn)行全面的評(píng)價(jià)，從中選出一個(gè)最優(yōu)的或最滿意的方案或方案組合作為最終政策的政策活動(dòng)。政策評(píng)價(jià)和擇優(yōu)有多方面的標(biāo)準(zhǔn)。從政策可能產(chǎn)生的效果方面，可采用有效性、效率、公平性等標(biāo)準(zhǔn)；從可行性方面，有政治可接受性、社會(huì)可接受性、經(jīng)濟(jì)可承受性、技術(shù)可行性等 標(biāo)準(zhǔn)。還可根據(jù)政策方案可能產(chǎn)生的外部影響、帶有多大的風(fēng)險(xiǎn)等標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策方案進(jìn)行評(píng)

9、價(jià)和擇優(yōu)。采用的標(biāo)準(zhǔn)不同，評(píng)價(jià)和選擇的結(jié)果可能不一樣。因此，決策者應(yīng)當(dāng)根據(jù)所面臨的具體情況對(duì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行取舍。4.政策方案可行性論證政策方案可行性論證， 就是圍繞政策目標(biāo)， 運(yùn)用定性和定量的分析方法，對(duì)所選擇的政策方案是否可行的問(wèn)題進(jìn)行深入系統(tǒng)的分析研究。有些時(shí)候，政策方案可行性論證與政策的評(píng)價(jià)和擇優(yōu)是合二為一的， 也就是說(shuō)，在政策的評(píng)價(jià)和擇優(yōu)的過(guò)程中，就對(duì)各個(gè)政策方案的可行性進(jìn)行了分析論證，因而在確定了政策方案后，不必再進(jìn)行可行性論證。但是，在制定一些影響大、重要性高的政策時(shí)，為謹(jǐn)慎起見(jiàn)，在選擇了政策方案之后，還要進(jìn)-步對(duì)其可行性開(kāi)展深入細(xì)致的研究論證。1（三）政策合法化在程序上，政策合法化

10、是指政策方案上升為法律或獲得合法地位的過(guò)程。它由國(guó)家有關(guān)政權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)法定權(quán)限和程序所實(shí)施的一系列立法活動(dòng)與審查活動(dòng)所構(gòu)成。合法化使政策獲得了法律的保護(hù)，具有了強(qiáng)制力，為政策的執(zhí)行提供了條件。政策合法化包括政策內(nèi)容的合法化和決策過(guò)程的合法化兩方面。政策內(nèi)容的合法化，主要指決策者所選擇的政策在內(nèi)容上不能與既定的憲法和法律相抵觸，必須合乎有關(guān)法律的原則甚至具體規(guī)定。 也就是說(shuō)，政策內(nèi)容的合法化要求所制定的政 策與既定的法律相一致。 在現(xiàn)實(shí)中所出現(xiàn)的許多政策相互矛盾、政策扯皮等問(wèn)題都與政策內(nèi) 容的非合法化有關(guān)，因此，有必要重視對(duì)政策內(nèi)容的合祛性審查。 政策內(nèi)容的合法化是政策 有效執(zhí)行的基礎(chǔ)。決策過(guò)程的

11、合法化，主要指政策制定過(guò)程應(yīng)合乎法定的程序要求。程序合法化既是政策合法化的保證，又是政策能夠順利執(zhí)行的前提。政策合法化主要有三種途徑：1.1.政策的法律化政策的法律化是有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)將經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)、成熟、穩(wěn)定的政策上升為法律的過(guò)程，也稱(chēng)為政策立法。 具體地說(shuō)，就是立法機(jī)關(guān)把需要法律化的政策上升為法律，享有委 托立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)根據(jù)其行政職權(quán)及委托立法機(jī)把一些重要的政策轉(zhuǎn)化為各種行政立法。它實(shí)際上是一種立法過(guò)程， 是依據(jù)法定權(quán)限和法定程序，由法定的權(quán)力機(jī)關(guān)所進(jìn)行的立法活從政策范圍來(lái)看，并不是所有的政策都需要法律化。政策法律化的基本條件是：對(duì)全局有重大影響的政策應(yīng)上升為法律，具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性的政

12、策應(yīng)上升為法律，成功的成熟的政策才能上升為法律。從政策制定過(guò)程本身來(lái)看，作為政策合法化的一種重要形式，政策法律化是將有關(guān)政策轉(zhuǎn)變?yōu)楦哂袕?qiáng)制力和普適性的法律的過(guò)程。2.2. 權(quán)力機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)有些公共政策不具備上升為法律的條件，但是在一定時(shí)期內(nèi)十分重要，因而在政策方案選定后需要得到法定權(quán)力機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)方可付諸實(shí)施，這是政策合法化的第二種途徑。例如， 我國(guó)國(guó)務(wù)院及中央部委制定的一些重大政策在正式出臺(tái)前需要得到全國(guó)人民代表大會(huì)的批 準(zhǔn)，中央部委制定的有些政策需要得到國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)才能正式生效。3.3. 有關(guān)部門(mén)的審查還有一些公共政策在正式出臺(tái)前雖然不需要經(jīng)過(guò)具有法定權(quán)力機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，但需要通過(guò)得到法律授權(quán)的有關(guān)部門(mén)的審查。這是政策合法化的又一種途徑。例如，很多國(guó)家的司法機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)立法機(jī)