中國(guó)稅制---論個(gè)人所得稅的改革0001

1、我國(guó)個(gè)人所得稅的改革我國(guó)個(gè)人所得稅，從1980年開(kāi)征到1994年基本確立了制度框架，它在使政 府獲得一定的財(cái)政收入的同時(shí)也達(dá)到了收入再分配的目的。 然而，隨著我國(guó)居民 收入分配的差距不斷擴(kuò)大，貧富分化加劇，改革現(xiàn)行個(gè)人所得稅已成為時(shí)代必需。一、我國(guó)個(gè)人所得稅的改革背景所得稅是以所得額為課稅對(duì)象而課征的一類稅種的總稱。所謂所得額是指納稅人在某一納稅年度的收入總額減去稅法規(guī)定準(zhǔn)予扣除項(xiàng)目金額后的余額。我國(guó)對(duì)所得額的征稅分為法人所得稅和自然人所得稅，從我國(guó)現(xiàn)行稅制的設(shè)置來(lái)看， 第一層次的調(diào)節(jié)是流轉(zhuǎn)稅，它是對(duì)銷售收入的征稅，一般是按全額或增值額征稅， 如消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅、增值稅；第二層次的調(diào)節(jié)是所得稅，

2、它是對(duì)利潤(rùn)的征稅，一 般是按純所得征稅，因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)稅和所得稅的納稅人是同一人， 若流轉(zhuǎn)稅按全額征 稅，所得稅必然按凈額征稅，以避免重復(fù)征稅；第三層次的調(diào)節(jié)是財(cái)產(chǎn)稅，它是 對(duì)財(cái)產(chǎn)的價(jià)值或數(shù)量征稅，在整個(gè)稅制體系中是輔助性稅種，以彌補(bǔ)流轉(zhuǎn)稅和所 得稅課稅的不足。國(guó)際上現(xiàn)行的個(gè)人所得稅制有三種形式： 一個(gè)是綜合個(gè)人所得稅制，一個(gè)是 分類個(gè)人所得稅制，另一個(gè)是混合所有稅制。在一些個(gè)人所得稅發(fā)展比較成熟的 國(guó)家，一般采取綜合和分類個(gè)人所得稅制相結(jié)合的混合所得稅制。即除了對(duì)個(gè)人不同收入來(lái)源采取相應(yīng)的分類個(gè)人所得稅制外，還采用綜合個(gè)人所得稅制將其全年的收入納入計(jì)稅范圍。但在我國(guó)，目前實(shí)行的是分類個(gè)人所得稅制，

3、 這在個(gè)人 收入來(lái)源多元化的今天，除了適合比較透明、不易偷漏的工資薪金收入外，顯然 無(wú)法滿足對(duì)相對(duì)隱蔽、不易監(jiān)控的其他收入來(lái)源的征稅需要。這是個(gè)人所得稅不 能實(shí)現(xiàn)其調(diào)節(jié)個(gè)人收入分配差別功能，縮小日益嚴(yán)重的貧富差距的原因所在。我國(guó)自1994年施行中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法以來(lái)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和 完善稅制的需要,先后于1999年、200研、2007年和200孫4次修改個(gè)人所得稅法, 其主要內(nèi)容，一是逐步調(diào)整儲(chǔ)蓄存款利息征稅的規(guī)定，自199孫11月1日起按照20%勺稅率征稅，自2007年8月15®起減按5%勺稅率征稅，自2008年10月9日起暫免 征稅；二是逐步提高工資、薪金的費(fèi)用扣除額，自

4、2006年1月1日起，從每月800元提高到每月1600元，自2008年3月1日起從每月1600元提高到每月2000;三是 修改納稅申報(bào)規(guī)定，規(guī)定個(gè)人年所得超過(guò)12萬(wàn)元的，在兩處以上取得工資、薪金所 得或者沒(méi)有扣繳義務(wù)人的，具有國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他情形的，納稅人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家 規(guī)定辦理納稅申報(bào)，扣繳義務(wù)人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定辦理全員全額扣繳申報(bào)。從以 上變化可以看出，個(gè)人所得稅的制度設(shè)計(jì)確實(shí)是向著公平的方向發(fā)展，但仍存在 需要改進(jìn)的地方。二、我國(guó)個(gè)人所得稅制中的主要問(wèn)題從1980年開(kāi)始到2011年這31年的個(gè)人所得稅征收歷程中，現(xiàn)行稅制對(duì)我國(guó)組 織財(cái)政收入、調(diào)節(jié)收入分配等方面起了巨大的促進(jìn)作用。但是，當(dāng)前

5、伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的一系列稅收方面的問(wèn)題也讓我們要提高注意力。根據(jù)美國(guó)福布斯 雜志前不久發(fā)表的2007 “全球稅負(fù)痛苦指數(shù)”稱，中國(guó)稅負(fù)僅次于法國(guó)、比利時(shí)，名列世界第三。作為發(fā)展中國(guó)家，我們的稅負(fù)痛苦指數(shù)超過(guò)了許多發(fā)達(dá)國(guó)家， 這值得我們深刻思考并認(rèn)真審視我們的個(gè)人所得稅制度存在的問(wèn)題。（一）個(gè)人所得稅在稅收結(jié)構(gòu)中比重偏低不同的稅收結(jié)構(gòu)對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)以及收入公平的實(shí)現(xiàn)有很大差異。個(gè)人所得稅作為國(guó)際通行的調(diào)節(jié)收入公平分配的重要稅種，對(duì)個(gè)人收入分配起著決定。 尤其是個(gè)人所得稅的累進(jìn)特征使它在縮小收入差距中發(fā)揮重要功能。西方國(guó)家的個(gè)人所得稅在功能上屬于主體稅種，其功能不僅表現(xiàn)為通過(guò)個(gè)人所得稅而獲得

6、 的財(cái)政收入占全部財(cái)政收入比重最大 ，而且公平的目標(biāo)也通過(guò)個(gè)人所得稅來(lái)實(shí) 現(xiàn)。在OEC成員國(guó)的稅收結(jié)構(gòu)中，個(gè)人所得稅占GDP口稅收總收入的比重平均為 12%口25流右，2008年美國(guó)個(gè)人所得稅的這兩個(gè)比重分別為 10.17咐口57%這 樣的收入規(guī)模為個(gè)人所得稅調(diào)控職能的發(fā)揮創(chuàng)造了基本條件。而我國(guó)在2009年時(shí),該比例僅為1.16咐口6.64%,從表1可以看出，盡管我國(guó)個(gè)人所得稅的收入額由2001 年的995.26億元增長(zhǎng)至2009年的3949.35億元，但其占GD和稅收收入的比重并沒(méi) 有大的變化，分別保持在1%口7流右。尤其值得注意的是，2007年以來(lái)個(gè)人所得 稅占GD的比重。200成以來(lái)個(gè)人

7、所得稅占稅收U入的比重還有所下滑 ，這就使得 我國(guó)個(gè)人所得稅的調(diào)節(jié)作用與西方國(guó)家相差甚遠(yuǎn)。資料來(lái)源：2010年統(tǒng)計(jì)年鑒（二）單一分類的個(gè)人所得稅制產(chǎn)生不公平我國(guó)現(xiàn)行的個(gè)人所得稅采用的是分類所得稅制， 即將個(gè)人取得的各項(xiàng)應(yīng)稅所 得劃分為11類，并對(duì)不同的應(yīng)稅項(xiàng)目實(shí)行不同的稅率和不同的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)， 按年、按月或按次計(jì)征。這種模式無(wú)益于公平原則，會(huì)產(chǎn)生稅收不公平現(xiàn)象。一 種是“橫向不公平”，即相同收入額的納稅人會(huì)由于取得收入的類型不同，或來(lái) 源不同類型的收入次數(shù)不同而承擔(dān)不同的稅負(fù)。另一種是“縱向不公平”，即不 同類型所得的計(jì)征時(shí)間規(guī)定不同，分為年、月和次，不能反映納稅人的支付能力， 使課稅帶有隨

8、意性，會(huì)出現(xiàn)支付能力低者稅負(fù)高于支付能力高者的不正?，F(xiàn)象。另外，分類所得稅制對(duì)經(jīng)濟(jì)變化缺乏彈性， 對(duì)收入分配調(diào)節(jié)力度不夠，并客觀上 鼓勵(lì)大批納稅人利用分解收入、多次扣除費(fèi)用的辦法合理避稅，導(dǎo)致稅源嚴(yán)重流 失。個(gè)人所得稅本應(yīng)遵循“力求保護(hù)低收入者，適當(dāng)照顧中收入者，主要調(diào)節(jié)高 收入者”的原則，所針對(duì)的主要對(duì)象應(yīng)該是為數(shù)不多的高收入者，當(dāng)務(wù)之急是通過(guò)改革使其回歸公平原則。（三）現(xiàn)行個(gè)人所得稅沒(méi)有發(fā)揮“劫富濟(jì)貧”的作用個(gè)人所得稅的設(shè)計(jì)初衷是通過(guò)對(duì)高收入者課以重稅來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人收入結(jié)構(gòu) 的調(diào)節(jié)，它并沒(méi)有對(duì)低收入者進(jìn)行補(bǔ)助的功能。因此，從其本質(zhì)上講，個(gè)人所得稅 可以“劫富”卻不能“濟(jì)貧”。經(jīng)濟(jì)學(xué)上所推崇的

9、“橄欖型”收入分配結(jié)構(gòu) ，是 指低收入和高收入相對(duì)較少，中等收入占絕大多數(shù)的分配結(jié)構(gòu)。從這個(gè)角度講 ， 個(gè)人所得稅作為個(gè)人收入分配的調(diào)控工具，對(duì)一半的調(diào)控對(duì)象是完全不具備調(diào)控 能力的。這部分調(diào)控職能的發(fā)揮，需要依賴轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政支出手段，如健全社會(huì) 保障制度，通過(guò)提高社會(huì)保障水平來(lái)實(shí)現(xiàn)。實(shí)際上，由于城鎮(zhèn)居民收入分配途徑的 多樣化、隱蔽化，即便是理論上有效的“劫富”功能，目前也難以得到有效的發(fā)揮。 由于目前的稅收征收管理難以對(duì)個(gè)人收入進(jìn)行全面監(jiān)督，最終形成了工資性收入成為主要稅源的格局。由此，工薪階層作為“貧者”，不僅沒(méi)有得到接濟(jì)，反而在 繳納個(gè)人所得稅后與富人的收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大。表2 200

10、9 年按收入等級(jí)劃分城鎮(zhèn)居民收入與消費(fèi)情況單位：元,資料來(lái)源：2010年統(tǒng)計(jì)年鑒從表2中可以看出，收入越高的家庭消費(fèi)占收入的比重越低，消費(fèi)傾向遞減的 趨勢(shì)非常明顯。占10%勺最低收入戶人均消費(fèi)性支出占人均年收入的比重達(dá) 82.35%,占人均可支配收入更高達(dá)93.29%。而收入最高的10%勺家庭該比例分別為 56.48咐口61.94%。2009年，我國(guó)收入最高的10%C庭財(cái)產(chǎn)總額占城鎮(zhèn)居民全部財(cái)產(chǎn)比重已超過(guò)50%,而收入最低的10%C庭財(cái)產(chǎn)總額占城鎮(zhèn)居民全部財(cái)產(chǎn)比重不足 1%在城鎮(zhèn)居民財(cái)產(chǎn)中，金融資產(chǎn)出現(xiàn)更加迅速地向高收入家庭集中的趨勢(shì)。這 充分說(shuō)明我國(guó)個(gè)人所得稅的征收并沒(méi)有起到抑制貧富分化現(xiàn)象

11、的作用，由于制度設(shè)計(jì)的缺陷，反而加速了富人財(cái)富聚集的速度三、個(gè)人所得稅的改革建議（一）建立分類綜合所得稅制模式分類綜合所得稅制又稱為混合所得稅制，是由分類所得稅和綜合所得稅合并 而成的一種稅收制度。其特點(diǎn)是對(duì)同一所得進(jìn)行兩次獨(dú)立的征稅。結(jié)合我國(guó)國(guó)情， 可采取綜合所得課稅為主、分類所得課稅為輔的混合所得稅模式：如果是紅利、 股票等投資性的或沒(méi)有費(fèi)用扣除項(xiàng)目所得， 可以采用分類所得征收；如果是勞動(dòng) 報(bào)酬所得，以及有費(fèi)用扣除項(xiàng)目的所得，可以實(shí)行綜合征收。（二）降低中低收入階層的稅負(fù)，增加高收入階層的稅負(fù)我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅稅率偏高，累進(jìn)級(jí)次偏多，極距偏小，這樣的稅率設(shè)計(jì)既 易增加高收入者的避稅動(dòng)機(jī)，又

12、容易加重中低收入者的稅收負(fù)擔(dān)。為此，降低稅負(fù), 尤其是中低收入階層的稅負(fù)，是緩解居民之間收入差距，增進(jìn)公平的直接途徑。具 體做法可減少征稅級(jí)次，降低最高邊際稅率，并逐步增加免征額。與此同時(shí)，我國(guó) 還應(yīng)借鑒美國(guó)的AM做法，針對(duì)高收入階層實(shí)行特殊稅收政策。因?yàn)橐惶锥愔圃谡?顧窮人（低稅負(fù)，提高免征額，多項(xiàng)扣除）的同時(shí)，高收入階層同樣會(huì)享受到這些優(yōu) 惠措施，而且，富人比窮人更具有信息和資源優(yōu)勢(shì)，使自己多渠道取得的高收入得 到豁免或化整為零降低稅負(fù)。實(shí)行分類課征，既可以有效保護(hù)中低收入階層的切 身利益，又可以縮小貧富差距，使個(gè)人所得稅更好地發(fā)揮公平收入分配的作用。（三）提高稅收行政效率先進(jìn)的征管手段和

13、較高的征管水平,在客觀上會(huì)起到優(yōu)化稅基的作用。首先， 要全面構(gòu)建稅收管理信息平臺(tái)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)與工商部門(mén)、銀行、海關(guān)的聯(lián)網(wǎng)，大幅度 提高稅收信息的集中度和共享度，實(shí)現(xiàn)稅收征管的專業(yè)化和現(xiàn)代化。通過(guò)計(jì)算機(jī) 完成稅務(wù)登記、納稅申報(bào)、稅款征收、資料保管、稽查選案等工作，對(duì)個(gè)人所得稅征收管理的全過(guò)程進(jìn)行全方位的監(jiān)控，分析個(gè)人所得稅稅源的變化及政策執(zhí)行 情況，提高征管效率。其次，應(yīng)該逐步建立“個(gè)人經(jīng)濟(jì)身份證”制度，自納稅人出 生起就為其設(shè)立終身有效的個(gè)人稅務(wù)登記號(hào)，并據(jù)此辦理銀行個(gè)人存款賬戶，實(shí) 行編碼化管理，使其終身的收支和納稅情況都受到稅務(wù)機(jī)關(guān)的電腦系統(tǒng)監(jiān)督。同 時(shí)，在全國(guó)范圍為內(nèi)實(shí)行電腦聯(lián)網(wǎng)，統(tǒng)一進(jìn)行

14、監(jiān)控。對(duì)個(gè)人納稅記錄建檔備案，作 為個(gè)人信用的一種證明，并以此建立納稅人信息庫(kù)，作為日后稅務(wù)稽查與核查的 依據(jù)。止匕外，還應(yīng)實(shí)行個(gè)人財(cái)產(chǎn)登記制度，加強(qiáng)對(duì)個(gè)人實(shí)物收入的管理。雖然要完 全實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)并非短期內(nèi)可以做到，但卻是個(gè)人所得稅改革的方向。（四）進(jìn)一步完善代扣代繳制度代扣代繳便于實(shí)現(xiàn)從源頭上對(duì)稅款的計(jì)征，是個(gè)人所得稅征收的有效辦法， 即使在公民納稅意識(shí)較強(qiáng)的美國(guó)，雇主代扣代繳仍是個(gè)人所得稅代扣代繳的主要 形式。我國(guó)要提高個(gè)人所得稅代扣代繳的質(zhì)量，應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)代扣代繳辦法，明確 代扣代繳義務(wù)人的責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)扣繳責(zé)任人的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。同時(shí),要加強(qiáng)對(duì)扣繳義務(wù) 人的責(zé)任進(jìn)行系統(tǒng)的監(jiān)督。目前，我國(guó)部分單

15、位已簽訂了 “個(gè)人所得稅代扣代繳 責(zé)任書(shū)”，但這僅是落實(shí)代扣代繳辦法的第一步，還必須建立一整套系統(tǒng)的管理機(jī) 制，對(duì)扣繳責(zé)任人的口角行為實(shí)施有效的跟蹤管理和監(jiān)控。并且在今后的稅法制 定中，要增加對(duì)扣繳義務(wù)人的強(qiáng)制執(zhí)行措施，這樣不僅減小稅務(wù)部門(mén)查補(bǔ)稅款入 庫(kù)的難度，而且還增強(qiáng)了扣繳義務(wù)人的責(zé)任感和納稅意識(shí)，讓他們意識(shí)到如果不 按稅法規(guī)定代扣代繳，將和納稅人一樣進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行。為加強(qiáng)稅收對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)作用，降低中低收入者稅收負(fù)擔(dān)，加大對(duì)高收 入的調(diào)節(jié)，并考慮到居民基本生活消費(fèi)支出增長(zhǎng)的實(shí)際情況，2011年4月財(cái)政部及國(guó)家稅務(wù)總局將中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法修正案（草案）提請(qǐng)第十一 屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次