pfi模式應(yīng)用于鐵路工程建設(shè)的可行性分析

1、PFI模式應(yīng)用于鐵路工程建設(shè)的可行性分析一直被視為國(guó)民經(jīng)濟(jì)大動(dòng)脈的鐵路由于多年來(lái)建設(shè)投資的嚴(yán)重不 足,已成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)開(kāi)展的瓶頸.為籌集鐵路開(kāi)展所需的資金,國(guó)家確立了 “匯 集各方資金,用于鐵路開(kāi)展的融資戰(zhàn)略,即繼續(xù)利用已有資金來(lái)源,如鐵路建 設(shè)基金、政府貸款、利用外資以及發(fā)行國(guó)內(nèi)債券融資等方式,同時(shí)積極探索新的融資方式,擴(kuò)大融資渠道,力爭(zhēng)加快鐵路建設(shè)的步伐.PFI模式是國(guó)際上用于開(kāi)發(fā)根底設(shè)施工程的一種模式,其要領(lǐng)是利用私有資金來(lái)開(kāi)發(fā)、實(shí)施、建設(shè)公共工程工程.PFI模式代表了國(guó)際上根底設(shè)施工程開(kāi)發(fā) 建設(shè)的趨勢(shì),本文就這一模式應(yīng)用于我國(guó)鐵路建設(shè)的可行性從資金籌集、價(jià)值實(shí)現(xiàn)、政策環(huán)境等三個(gè)方面進(jìn)行了

2、分析,并就應(yīng)用中可能出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行了討論.一、PFI的根本概念所謂PFI(Private Finance initiative) ,是由私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行項(xiàng) 目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng),從政府方或接受效勞方收取費(fèi)用以回收本錢(qián).PFI是一種在私營(yíng)企業(yè)分擔(dān)工程風(fēng)險(xiǎn)的根底上, 建立的長(zhǎng)期的契約性的公共 和私人之間的伙伴關(guān)系,由私營(yíng)企業(yè)分擔(dān)公共部門(mén)交付的公共效勞, 交換支付是 與所成認(rèn)的工作標(biāo)準(zhǔn)密不可分的.PFI給政府帶來(lái)了這樣一種時(shí)機(jī),能提供高質(zhì)量和能使資金更有效 利用的公共效勞.同時(shí)使政府接觸至,J新的資本投資來(lái)源和治理技巧.PFI的根本思路是允許私營(yíng)企業(yè)和公共部門(mén)結(jié)合在一起,各自干其最擅長(zhǎng)的業(yè)務(wù).在公共效勞中,公

3、共部門(mén)的作用是啟動(dòng)者和監(jiān)管者, 而由私營(yíng)企 業(yè)提供治理、建設(shè)和投入資金.實(shí)質(zhì)上PFI的內(nèi)含對(duì)公用部門(mén)而言,主要是將風(fēng) 險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營(yíng)的合作企業(yè).對(duì)私營(yíng)企業(yè)而言那么主要是有可能對(duì)產(chǎn)品或效勞進(jìn)行投 資,以賺得有吸引力的回報(bào),同時(shí)也有益于公眾.PFI的目的在于通過(guò)公共部門(mén)和私營(yíng)企業(yè)的伙伴關(guān)系來(lái)提升資金 的利用率,從而實(shí)現(xiàn)價(jià)值的最大化.二、在我國(guó)鐵路工程建設(shè)中應(yīng)用 Pn的可行性分析1、我國(guó)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)的水平分析(1)總量水平分析首先,私營(yíng)經(jīng)濟(jì)是良好的市場(chǎng)主體.它是獨(dú)立的法人,有明晰的產(chǎn) 權(quán),符合“自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的原那么.由于它有良好的鼓勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制, 所以在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下它能自覺(jué)地根據(jù)市

4、場(chǎng)信號(hào)開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng).在對(duì)待風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題上,它能客觀地分析、理性地決策.第二,現(xiàn)階段我國(guó)的私營(yíng)經(jīng)濟(jì)成分已經(jīng)初具規(guī)模, 完全有水平承當(dāng) PFI工程.從資金實(shí)力來(lái)看,以深圳為例,據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),到 2000年底,全市 私營(yíng)企業(yè)達(dá)43086戶(hù),占全市企業(yè)總數(shù)107457戶(hù)的40. 1%,注冊(cè)資金614. 3 億元,從業(yè)人員47. 4萬(wàn),年?duì)I業(yè)收入272. 91億元.目前,深圳私營(yíng)企業(yè)注冊(cè) 資金超過(guò)一億元的有14家,注冊(cè)資金100至500萬(wàn)元的有25252家.從技術(shù)實(shí) 力來(lái)看,私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在電子電器、機(jī)械制造、建筑施工、電腦通訊以及精細(xì)化工行業(yè)不乏佼佼者,并屢屢涉足高科技領(lǐng)域；從治理水平來(lái)看,某些私 營(yíng)企業(yè)的治

5、理水平已經(jīng)可以和國(guó)外水平相匹敵.第三,PFI雖然是一種新模式,但在我國(guó)已經(jīng)嘗試過(guò) BOT勺融資模式. 早在1984年,我國(guó)第一個(gè)BOT目一一廣東省沙角B電廠就開(kāi)始一了運(yùn)作,經(jīng) 過(guò)十多年的試驗(yàn)取得成功,對(duì)于最初爭(zhēng)論較多的問(wèn)題,如投資回報(bào)率是否過(guò)高, 已經(jīng)達(dá)成了共識(shí),其經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)有助于 PFI工程借鑒.第四,我國(guó)法律規(guī)定,港口、碼頭等根底設(shè)施建設(shè)不允許外商獨(dú)資； 鐵路、公路、電力等根底設(shè)施工程必須由中方控股.這樣,我國(guó)私營(yíng)企業(yè)在參與 鐵路建設(shè)中具有一定的優(yōu)勢(shì).由此可見(jiàn),我國(guó)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)該而且完全能夠成為 PFI模式中的生力軍.(2)私營(yíng)企業(yè)的意愿現(xiàn)在私營(yíng)企業(yè)已從追求自身利益逐步走向追求社會(huì)利益.這種

6、轉(zhuǎn)變是一種“質(zhì)的轉(zhuǎn)變,說(shuō)明私營(yíng)企業(yè)“私有性減弱,“社會(huì)性增強(qiáng).這種轉(zhuǎn) 變主要是由兩股力量推動(dòng)：一是共同利益所產(chǎn)生的力量.在現(xiàn)代企業(yè)中,“老板 與員工是風(fēng)雨同舟者,誰(shuí)也離不開(kāi)誰(shuí),一旦共同利益的格局被破壞,企業(yè)也將陷 入困境.二是企業(yè)的社會(huì)性產(chǎn)生的力量, 企業(yè)的社會(huì)性越強(qiáng),承當(dāng)?shù)纳鐣?huì)責(zé)任越 大,“老板會(huì)產(chǎn)生越來(lái)越強(qiáng)的社會(huì)責(zé)任感, 這種社會(huì)責(zé)任感的具體表現(xiàn)就是追 求社會(huì)利益.因此,深圳的私營(yíng)企業(yè)特別看重企業(yè)的效益和為國(guó)家繳納的稅金. 私營(yíng)企業(yè)還特別注重通過(guò)公益事業(yè)樹(shù)立企業(yè)的形象.幾乎所有的私營(yíng)企業(yè)都為社會(huì)公益事業(yè)出過(guò)力.私營(yíng)企業(yè)的“老板都意識(shí)至U企業(yè)不再是自己個(gè)人的財(cái)產(chǎn),而是為社會(huì)創(chuàng)造財(cái)富的手段.私

7、營(yíng)企業(yè)既然想通過(guò)公共事業(yè)來(lái)樹(shù)立企業(yè)的形象,那我們說(shuō)像鐵路 建設(shè)這樣關(guān)系國(guó)計(jì)民生的公共事業(yè)假設(shè)搞好一了,可想而知,私營(yíng)企業(yè)一定會(huì)開(kāi)展壯大.而且,鐵路這項(xiàng)根底設(shè)施建設(shè)雖然投資的回收期長(zhǎng),但投資回報(bào)率穩(wěn)定, 并具有可觀的盈利空間,私營(yíng)企業(yè)實(shí)際上更愿意投資這樣的有長(zhǎng)期穩(wěn)定回報(bào)的公 共事業(yè).2、PFI模式應(yīng)用于我國(guó)鐵路工程建設(shè)的價(jià)值分析(1)PFI與價(jià)值最大化PFI是以提供良好的公共效勞為目的,充分利用公共部門(mén)和私營(yíng) 企業(yè)各自的優(yōu)勢(shì),在責(zé)任明確的根底上謀求工程的高效率, 在支付資金一定的情 況下,獲取最高價(jià)值的效勞,即 VFM(Value for maney)是否最大化.和傳統(tǒng)的 公用事業(yè)相比擬,PFI

8、工程中私營(yíng)企業(yè)者為主體,在削減財(cái)政支出的形式下提供 滿(mǎn)足要求的效勞,即是否有效地使用了有限的財(cái)政資金,VFM正反映了這一思想. VFM通常作為公共投資的比擬指標(biāo)使用,以采用 PFI的高速公路為例：首先計(jì)算 出公共部門(mén)自行建設(shè)、運(yùn)營(yíng)道路的全壽命費(fèi)用PSC(Public SectorComparator),然后將PSCffi基于DBFS約(是PFI的主要合約形式)的費(fèi)用額進(jìn) 行比擬,最后根據(jù)比擬結(jié)果來(lái)選擇是公共部門(mén)直接投資還是采用PFI方式.在比較過(guò)程中,公共部門(mén)應(yīng)充分考慮環(huán)境等無(wú)法量化的政策目標(biāo).另一方面,在工程決定采用PEI方式后,仍可通過(guò)投標(biāo)人之間的競(jìng)爭(zhēng)或?qū)λ度氲难a(bǔ)助金等的比 較,來(lái)習(xí)？求

9、PFI的最大化.(2)PFI的資金籌措PFI對(duì)資金籌措的要求相當(dāng)嚴(yán)格,包括：1、資金提供方需要對(duì)借款企業(yè)的信譽(yù)、還款水平進(jìn)行審查.在可 能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)增加的場(chǎng)合,資金提供方應(yīng)尋求較高報(bào)酬；2、為了預(yù)防私營(yíng)企業(yè)工程運(yùn)營(yíng)失敗,應(yīng)留有資金提供方介入工程 的余地.資金提供方應(yīng)與公共部門(mén)簽定有關(guān)介入工程的合約.另外,還應(yīng)關(guān)注目的日常收支；3、可以要求將工程的日常收支作為貸款擔(dān)保,亦可將私營(yíng)企業(yè)獲 取的PFI工程的土地作為擔(dān)保.從這些我們可以看出通過(guò)PFI的運(yùn)用,我們的鐵路建設(shè)會(huì)更加規(guī) 范,也會(huì)帶動(dòng)其他資金籌措方式更加標(biāo)準(zhǔn)有形.例如,從英格蘭北端到蘇格蘭的格拉斯哥的道路建設(shè), 在英國(guó)屬于 大規(guī)模的DBFOI路

10、工程(工程方案投資2億2900萬(wàn)英磅),其中,資本金占10%, 歐洲投資銀行占30%,剩余的60%那么通過(guò)發(fā)行債券籌集.PFI的資金籌措,一 般情況下資本金10%,借款90%,債券發(fā)行的比例較大,所發(fā)行的債券分為有 擔(dān)保債券和無(wú)擔(dān)保債券.鐵路建設(shè)具有投資大、工期長(zhǎng)以及世界上大局部鐵路系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)長(zhǎng)期 虧損的特點(diǎn).在目前存在資金短缺的情況下,單純依靠中央和地方財(cái)政投資進(jìn)行 鐵路建設(shè)是不夠的,因此,我國(guó)的鐵路建設(shè)必須要另辟蹊徑, 那么PFI方式正為 我國(guó)鐵路建設(shè)提供了一條良好的出路.此外目前私營(yíng)企業(yè)的財(cái)力實(shí)力日趨雄厚, 政府可采用優(yōu)惠政策吸引它們參與投資.對(duì)于現(xiàn)有鐵路資源,政府可以采用優(yōu)惠 政策,鼓勵(lì)

11、鐵路部門(mén)投資改造既有鐵路.總之,利用PFI方式建設(shè)、運(yùn)營(yíng)根底設(shè)施,可以從根本上削減政府 的公共事業(yè)費(fèi)用支出,同時(shí)提升了投資的經(jīng)濟(jì)效益.(3)PFI的優(yōu)勢(shì)PFI的優(yōu)勢(shì)在于,第一,它是一種吸收民間資本的有效手段.以潛在 的巨大市場(chǎng)及利潤(rùn)吸引各種來(lái)源的私人資本,投資根底設(shè)施建設(shè),這樣既可以彌 補(bǔ)本國(guó)建設(shè)資金的缺乏,也可以改變投資環(huán)境.第二,可減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān). 采用PFI方式建設(shè)的工程,其融資風(fēng)險(xiǎn)及責(zé)任均由投資者承當(dāng),政府不提供信用 擔(dān)保.因此,它是降低政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和債務(wù)的一種良好方式.第三,有利于增強(qiáng) 治理、限制本錢(qián).PFI工程可以引進(jìn)先進(jìn)的治理方法,提升工程建設(shè)速度與質(zhì)量, 降低工程本錢(qián),提供

12、更好的效勞,以較低的價(jià)格最終使消費(fèi)者受益.PFI工程實(shí)行的工程治理方式,能集中與工程有關(guān)的各方面專(zhuān)家,有利于解決工程中出現(xiàn)的 各種問(wèn)題,從而實(shí)現(xiàn)降低本錢(qián)、提升效益、創(chuàng)造利潤(rùn)的目的.第四,有利于引進(jìn) 先進(jìn)的設(shè)計(jì)理念和技術(shù)設(shè)備.由于PFI方式采用“一攬子總承包方式, 在工程 設(shè)計(jì)中,工程公司中的設(shè)計(jì)人員有時(shí)會(huì)帶來(lái)新的設(shè)計(jì)觀念,有助于產(chǎn)生優(yōu)秀的設(shè)計(jì),到達(dá)創(chuàng)新的目的,對(duì)整個(gè)工程建設(shè)起到極大促進(jìn)作用.在PFI工程的實(shí)施中, 工程公司為了加速PFI的施工進(jìn)度,提升施工質(zhì)量,或?yàn)榱诉_(dá)標(biāo)運(yùn)營(yíng),必然會(huì)引 進(jìn)或開(kāi)發(fā)研制先進(jìn)技術(shù)設(shè)備、儀表儀器等.在工程公司建完工程后,施工設(shè)備一 般要折價(jià)留給當(dāng)?shù)卣鶎俚钠髽I(yè)單位,

13、從而增加了地方的技術(shù)設(shè)備,另外更多設(shè)備經(jīng)國(guó)外引進(jìn)后裝配在生產(chǎn)線上,從而提升了特許基建工程的技術(shù)質(zhì)量水平,對(duì)政府推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步產(chǎn)生積極影響. 第五,PFI不會(huì)像BOT 方式那樣使政府在特許期內(nèi)完全失去對(duì)工程所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)的限制,政府在特許權(quán)期間不出讓工程的所有權(quán),可隨時(shí)檢查 PFI的工作進(jìn)展.(4)鐵路建設(shè)的問(wèn)題中國(guó)鐵路建設(shè)資金缺口 1600億元,急需拓寬融資渠道.“十五 期間,根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展對(duì)鐵路運(yùn)輸?shù)男枨?中國(guó)將投資3500億元用于鐵路建設(shè),其中2700億元用于鐵路線路建設(shè).但是如果鐵路保持現(xiàn)有的融資體制,那么 “十五期間通過(guò)鐵路建設(shè)基金可融得資金約 1800億元,引進(jìn)外資約12億美 元,初

14、步測(cè)算資金總?cè)笨谶_(dá)1600億元.截止到2000年底鐵路長(zhǎng)期貸款余額為 1772億元,“十五期間還本付息壓力很大.如果1600億元都通過(guò)銀行貸款,那么到“十五末鐵路銀行貸款將超過(guò) 3000億元,還款付息的壓力難以承受.因 此,“十五期間中國(guó)鐵路建設(shè)急需拓寬融資渠道,積極擴(kuò)大股票、債券的融資力度.但是在中國(guó)資本市場(chǎng)高速開(kāi)展的10年之間,汽車(chē)、航空等運(yùn)輸制 造企業(yè)紛紛上市,通過(guò)資本市場(chǎng)融資開(kāi)展壯大,鐵路系統(tǒng)卻沒(méi)有積極倡導(dǎo)下屬企 業(yè)通過(guò)上市融資,失去了全面提升鐵路設(shè)備制造產(chǎn)業(yè)的一次良機(jī).而且,對(duì)于運(yùn)輸主業(yè),上市融資的只有廣深鐵路,債券融資數(shù)量也很有限,所融資金只占鐵路 同期建設(shè)資金很少的一局部,鐵路成

15、為依靠政府融資和長(zhǎng)期銀行貸款而開(kāi)展的產(chǎn) 業(yè).由此,可以看出未來(lái)中國(guó)鐵路建設(shè)可以實(shí)施不同的融資方式,我們可以在一些經(jīng)濟(jì)較興旺的地區(qū),原來(lái)主要依靠政府投資及對(duì)路網(wǎng)建設(shè)影響不大的 鐵路拿出來(lái),在政府給予的優(yōu)惠政策下吸引局部私人投資.3、PFI模式引入中國(guó)鐵路工程建設(shè)的環(huán)境分析(1)國(guó)家策略扶持中國(guó)的非國(guó)有經(jīng)濟(jì),隨著中國(guó)參加世貿(mào)組織已提上日程, 人們 日漸關(guān)注中國(guó)工業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力.傳統(tǒng)上認(rèn)為國(guó)有經(jīng)濟(jì)是中國(guó)工業(yè)的核心,而1999年中國(guó)的“憲法補(bǔ)充案那么特別指出非國(guó)有經(jīng)濟(jì)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)完整的、不可分割的一局部；與此同時(shí),人們?nèi)諠u達(dá)成這樣的共識(shí)：經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步要依賴(lài)于政府和公眾 的執(zhí)法、守法狀況,如果沒(méi)有這樣的意識(shí),商

16、業(yè)的開(kāi)展將充滿(mǎn)不確定性.國(guó)家的 一系列政策說(shuō)明：在社會(huì)主義初級(jí)階段,多種所有制經(jīng)濟(jì)應(yīng)該互相補(bǔ)充；中國(guó)共 產(chǎn)黨不僅重中了這一點(diǎn),而且作出決定：國(guó)家僅僅有必要全面把握和限制具有戰(zhàn) 略重要性的工業(yè)如國(guó)防工業(yè).由此可以斷言,隨著政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)越來(lái)越少,中國(guó)將開(kāi)始下一 個(gè)階段的機(jī)構(gòu)調(diào)整.這一調(diào)整至少發(fā)生在兩個(gè)領(lǐng)域；對(duì)司法系統(tǒng)的強(qiáng)化；進(jìn)一步 對(duì)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)開(kāi)放資本市場(chǎng).扶植非國(guó)有經(jīng)濟(jì)理念的提出及司法制度的健全成為 PFI方式在中 國(guó)實(shí)施的先決條件.(2)投資政策“十五期間,中國(guó)在繼續(xù)增加利用國(guó)際金融組織貸款、 國(guó)外政府 貸款以及國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)貸款建設(shè)交通設(shè)施的同時(shí),將采取更為靈活的優(yōu)惠政策, 吸引國(guó)內(nèi)外資金

17、參加交通根底設(shè)施的建設(shè)與經(jīng)營(yíng).中國(guó)國(guó)家計(jì)委近日推出?“十25綜合交通體系開(kāi)展重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)規(guī) 劃?指出,“十551期間,中國(guó)將改革外商投資的有關(guān)規(guī)定,擴(kuò)大外商直接投 資的范圍,調(diào)整外商投資股比的限制,采取積極的引資政策,增加交通工程建設(shè) 的直接投融資比重.同時(shí),建立相應(yīng)的反壟斷機(jī)制,以保證經(jīng)濟(jì)平安.該專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃稱(chēng),在交通根底設(shè)施建設(shè)中,完全公益性的根底設(shè)施建 設(shè),由政府承當(dāng)投資；對(duì)于既有公益性、又有經(jīng)營(yíng)性的根底設(shè)施建設(shè),政府承當(dāng) 必要的投資.規(guī)劃中還提到,“十五期間,中國(guó)將建立產(chǎn)業(yè)投資基金和發(fā)行中 長(zhǎng)期建設(shè)債券,吸引社會(huì)資金和居民手持現(xiàn)金用于交通設(shè)施建設(shè). 對(duì)于產(chǎn)業(yè)投資 基金投資,可以享受與外商投資相

18、同的政策,對(duì)產(chǎn)業(yè)投資基金投向經(jīng)濟(jì)效益較差 的工程,政府可以給予定額補(bǔ)助或設(shè)定可控上限的回報(bào)率這就說(shuō)明了政府在解決交通方面根底設(shè)施建設(shè)的資金上, 將采用各 種形式力口大資金的投入,這種投資政策的傾向?qū)镻FI在我國(guó)鐵路建設(shè)中提供 廣闊的前景.(3)鐵路改革狀況20世紀(jì)80年代初,鐵路系統(tǒng)開(kāi)始進(jìn)行放權(quán)讓利的改革,鐵道部將 在方案、財(cái)務(wù)、勞資、物資、人事等方面的權(quán)力下放到下屬路局,并開(kāi)始嘗試實(shí) 行全行業(yè)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任大包干.1986年鐵道部在前幾年大包干積累的經(jīng)驗(yàn)根底上 提出實(shí)行一包五年投入產(chǎn)出,以路建路和以路養(yǎng)路的全路經(jīng)濟(jì)承包責(zé)任制,在原有的方案經(jīng)濟(jì)的根底上實(shí)現(xiàn)了的一次治理體制重大突破,這一過(guò)程一直延

19、續(xù)到 1992年.1993年開(kāi)始在鐵路系統(tǒng)開(kāi)展建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn),到1998年工程、建筑、工業(yè)、物資、通信五大總公司與鐵道部簽訂了資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任書(shū),實(shí)施結(jié)構(gòu) 性別離,運(yùn)輸系統(tǒng)先在四個(gè)不設(shè)分局的鐵路局試行資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制,漸次推進(jìn)鐵路行業(yè)治理體制的變革.從鐵路改革的根本軌跡,可以看出,政府職能已經(jīng)開(kāi)始轉(zhuǎn)變,國(guó)家 對(duì)鐵路的治理從微觀行政治理逐漸走向宏觀經(jīng)濟(jì)治理；鐵路從國(guó)家的行政附屬機(jī)構(gòu),以社會(huì)屬性為主,以追求社會(huì)效益為中央,逐漸走上了以企業(yè)屬性為主,以 追求經(jīng)濟(jì)效益為中央的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)開(kāi)展道路. 鐵路改革的核心內(nèi)容是就在于鐵路內(nèi) 部打破壟斷,放松管制,轉(zhuǎn)變政府職能.三、在鐵路工程建設(shè)中應(yīng)用 PFI的問(wèn)題

20、分析盡管PFI在國(guó)外的應(yīng)用相當(dāng)廣泛,相對(duì)我們而言卻是較新的融資方 式.特別是目前我國(guó)法律體系尚不健全,國(guó)內(nèi)還沒(méi)有成功的PFI案例,PFI融資方式在我國(guó)的應(yīng)用和實(shí)施還存在著不少的問(wèn)題.1 .法律方面：由于PFI對(duì)我國(guó)是一種新的融資方式,我國(guó)目前尚 沒(méi)有成文的關(guān)于PFI應(yīng)用的法規(guī).另外,我國(guó)的法律體系正處在快速開(kāi)展和變化 之中,相關(guān)的法規(guī)都有變動(dòng)的可能性,這就有可能影響投資者的收入,在一定程 度上造成投資收入的不確定性.2 .治理和政策方面：采用PFI方式融資,涉及許多具體問(wèn)題,如 國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策和投資政策等.而目前我國(guó)既沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)對(duì) PFI融資工程進(jìn) 行治理,也沒(méi)有相應(yīng)的政策和法規(guī)來(lái)標(biāo)準(zhǔn)和指

21、導(dǎo) PFI工程的實(shí)施.3 .熟悉方面：PFI融資方式對(duì)于我們來(lái)說(shuō)是一種全新的融資方式, 人們對(duì)它缺乏全面的了解和清楚的熟悉,國(guó)內(nèi)對(duì)PFI的主辦者要求收益擔(dān)保和政 策上提供優(yōu)惠不太理解,因而 PFI目前在我國(guó)實(shí)施還存在一定的困難.4 .價(jià)格或收費(fèi)方面：投資方尋求的是工程運(yùn)營(yíng)期間的穩(wěn)定的收入, 而通貨膨脹具有相當(dāng)?shù)牟豢深A(yù)見(jiàn)性,投資者希望工程運(yùn)營(yíng)期間的收費(fèi)或價(jià)格能夠 與本錢(qián)相關(guān)并在合同文件中以公式的形式進(jìn)行規(guī)定.5 .人員方面：PFI作為一種新興的融資方式,在許多方面都有一 套獨(dú)特的運(yùn)行規(guī)那么和方法,需要專(zhuān)業(yè)人員來(lái)實(shí)施,以保證工程的順利進(jìn)行.而我 國(guó)還未引入PFI, PFI的專(zhuān)業(yè)人員相當(dāng)匱乏.西部開(kāi)

22、發(fā)中根底設(shè)施建設(shè)應(yīng)用私人主動(dòng)融資方式的探索【內(nèi)容提要】西部大開(kāi)發(fā)以公共根底設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn), 而這些設(shè)施需要注入大量 的資金.在政府資金嚴(yán)重短缺的情況下,對(duì)于缺乏商業(yè)價(jià)值,私人不愿投資,而 從社會(huì)角度又需要的公共根底設(shè)施工程,采用私人主動(dòng)融資(PFI)方式是一種較好的解決方法開(kāi)發(fā)西部戰(zhàn)略,對(duì)西部的根底設(shè)施和公共工程的需求將會(huì)日益增強(qiáng),特別 是能源、交通、通訊、學(xué)校等根底設(shè)施和公共工程的嚴(yán)重缺乏已成為影響西部經(jīng) 濟(jì)開(kāi)展的瓶頸.根據(jù)慣例,根底設(shè)施特別是公用根底設(shè)施的建設(shè)投資一般由政府 承當(dāng),但西部開(kāi)發(fā)面臨的首要問(wèn)題就是政府資金短缺.因此,如何解決這種需求與供給之間存在的巨大矛盾,是我們需要密切關(guān)注的

23、問(wèn)題.近年來(lái),世界上許多國(guó)家利用私營(yíng)力量開(kāi)展國(guó)家根底設(shè)施建設(shè),積累 了不少經(jīng)驗(yàn),逐步形成了不同形式的公共工程的私人融資方式,其中PFI方式就是目前國(guó)際上較為先進(jìn)的一種方式.PFI的根本思路就是將政府的工程,如道 路、電站、醫(yī)院、學(xué)校等,交由私人融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng),根據(jù)協(xié)議要求的時(shí)間將 建成的工程交還給政府.在英國(guó)該方式已經(jīng)成為政府獲得高質(zhì)量、高效率的政府 工程的主要工具,日本也在1997年7月通過(guò)了?PFI推進(jìn)法?,從而肯定了 P FI模式.為了使PFI方式在我國(guó)西部大開(kāi)發(fā)中發(fā)揮積極的作用,本文就 PFI方 式的相關(guān)問(wèn)題作有益的探討.一、PFI特征分析1 .PFI的含義PFIPrivateFin

24、ancelnitiative即私人主動(dòng)融資,它的根本做法是：1政府確定投資工程和工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),由政府招標(biāo)決定投資主體即私營(yíng)部 門(mén),并與之簽訂合同；2私營(yíng)部門(mén)對(duì)工程按合同要求進(jìn)行設(shè)計(jì)、籌資、建設(shè)及 運(yùn)營(yíng)；3政府按合同購(gòu)置私營(yíng)部門(mén)所提供的效勞.應(yīng)當(dāng)注意的是,政府只是購(gòu)置私營(yíng)部門(mén)所提供的效勞,并不具體擁有 或治理工程工程.由于政府無(wú)需投入大量的精力對(duì)工程工程進(jìn)行治理,所以能有效實(shí)現(xiàn)政府職能從微觀、直接治理向宏觀、間接治理的轉(zhuǎn)變,從而很好地解決長(zhǎng) 期困擾我們的兩大問(wèn)題,即政府工程治理的低效率和政府資金的短缺. 換句話說(shuō), 私營(yíng)部門(mén)使得政府部門(mén)在PFI方式下,由財(cái)產(chǎn)擁有者變?yōu)樾诘牟少?gòu)者.2 .PFI的

25、特征與政府直接投資公共工程這一傳統(tǒng)方式不同 圖1,公共工程采用P FI方式是集設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)于一體的建造治理模式.它不僅擴(kuò)大了投資渠道, 緩解了政府建設(shè)資金嚴(yán)重短缺的壓力,充分發(fā)揮了私營(yíng)部門(mén)先進(jìn)的技術(shù)與治理經(jīng) 驗(yàn),而且使得投資風(fēng)險(xiǎn)由政府獨(dú)立承當(dāng)轉(zhuǎn)變?yōu)檎c私營(yíng)部門(mén)合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn).更 為重要的是,政府能從繁瑣的工程 工程治理中解脫出來(lái),集中精力進(jìn)行宏觀限制, 從而大大提升政府工程治理的效率.作為工程開(kāi)發(fā)主體,PFI公司通常自身并不具有開(kāi)發(fā)水平,在工程開(kāi)發(fā)過(guò) 程中,廣泛地應(yīng)用現(xiàn)代社會(huì)的代理關(guān)系, 實(shí)行全面的代理.這種代理關(guān)系通常在 事前確定,在投標(biāo)書(shū)和合同中明確,以保證工程開(kāi)發(fā)平安、可靠3、PFI

26、工程分類(lèi)根據(jù)運(yùn)作方式的不同,PFI工程通?？梢詣澐譃槿缦氯?lèi)：1獨(dú)立運(yùn)作型 即公共工程由私營(yíng)部門(mén)或國(guó)際財(cái)團(tuán)獨(dú)立融資建設(shè), 政府 只給予該私營(yíng)部門(mén)工程特許權(quán),允許其在一定期限內(nèi)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)該工程, 通過(guò)工程 的效勞向最終用戶(hù)收費(fèi)以歸還投資及獲得利潤(rùn)期滿(mǎn)后無(wú)償將工程轉(zhuǎn)讓給政府部 門(mén)或公共機(jī)構(gòu).通常所采用的 BOT BOOt BOO陰形式即為此類(lèi).2建設(shè)轉(zhuǎn)讓型 即工程建成后,政府部門(mén)向PFI工程公司購(gòu)置工程的經(jīng) 營(yíng)權(quán),私營(yíng)部門(mén)通過(guò)向公共機(jī)構(gòu)收費(fèi)來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償,在一定期限內(nèi), PFI公司對(duì)項(xiàng) 目負(fù)有誰(shuí)修治理的責(zé)任.3綜合運(yùn)營(yíng)型 即政府進(jìn)行局部投資,與私營(yíng)部門(mén)共同進(jìn)行工程開(kāi)發(fā). 政府投資數(shù)量隨工程性質(zhì)和規(guī)模的不

27、同而有所差異, 但原那么上應(yīng)由私營(yíng)部門(mén)占主 導(dǎo)地位,以保持PFI的特色.至于資金的回收方式,那么由雙方在合同中事先規(guī)定.二、在西部開(kāi)發(fā)中應(yīng)用PFI方式的可行性私營(yíng)部門(mén)參與公共工程的建設(shè),對(duì)于我國(guó)的西部大開(kāi)發(fā)而言意義十分重 大.從我國(guó)西部開(kāi)發(fā)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看,也是可行的,這主要表達(dá)在如下四個(gè)方面：1西部大開(kāi)發(fā)發(fā)是一項(xiàng)事關(guān)中國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展的戰(zhàn)略決策,其政策具有穩(wěn)定性和連續(xù)性,對(duì)任何一個(gè)到西部的投資者而言,政局的穩(wěn)定和政策的連續(xù)是投資 長(zhǎng)期工程的重要保證.2西部經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)必然要求加大根底設(shè)施的投入,而政府資金的短 缺嚴(yán)重制約了西部經(jīng)濟(jì)的開(kāi)展,這種需求與供給之間存在的巨大矛盾為國(guó)內(nèi)外投 資者提供了優(yōu)越的

28、市場(chǎng)條件和投資時(shí)機(jī).3目前我國(guó)國(guó)內(nèi)民間和私人的儲(chǔ)蓄存款余額仍然保持快速增長(zhǎng),國(guó)外也存在著大量的游資,而西部開(kāi)發(fā)作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期開(kāi)展戰(zhàn)略, 必然會(huì)受到政府的優(yōu)待,使得這種投資具備可靠和豐厚的回報(bào),這種“雙贏的結(jié)果是PFI方式在西部建設(shè)中發(fā)揮作用的最直接的條件.4入世后,中國(guó)政府積極改善投資環(huán)境,以保護(hù)國(guó)內(nèi)外投資者的利益； 多年來(lái),我國(guó)在改革建設(shè)治理體制上也取得了巨大的成就；加上西部地區(qū)在利用私人資本和外資上曾經(jīng)有過(guò)一些成功的經(jīng)驗(yàn),這些都為PFI的投資方式創(chuàng)造了有 利的條件.三、在西部開(kāi)發(fā)中引進(jìn)PFI方式所面臨的問(wèn)題1 .向收益高、風(fēng)險(xiǎn)低的地區(qū)和行業(yè)流動(dòng)是資本的天性, 而目前我國(guó)西部 地區(qū)投資收

29、益相對(duì)較低而且回收期長(zhǎng), 難以引起投資者的濃厚興趣,這是西部地 區(qū)引進(jìn)PFI方式進(jìn)行公共根底設(shè)施工程建設(shè)的最實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題.2 .由于西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的滯后性,使這一地區(qū)方案經(jīng)濟(jì)的色彩仍 十分濃厚,對(duì)于缺乏治理和監(jiān)督機(jī)制的公共部門(mén)來(lái)說(shuō)很有可能出現(xiàn)效率低、質(zhì)量低的現(xiàn)象,甚至可能導(dǎo)致一些貪污浪費(fèi)、偷工減料、損公肥私的惡劣情況發(fā)生, 這種因當(dāng)?shù)卣倪^(guò)多介入而造成 PFI工程在效率及收益上的損失是投資者最 擔(dān)憂(yōu)的問(wèn)題.3 .在思想觀念上,由于以往的公共工程都是由國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng), 不少人還 認(rèn)為將外資或國(guó)內(nèi)私營(yíng)資本引入公共工程建設(shè)領(lǐng)域會(huì)影響國(guó)家對(duì)這些關(guān)系國(guó)計(jì) 民生的領(lǐng)域的限制權(quán),影響到對(duì) PFI方式的

30、引進(jìn).四、在西部開(kāi)發(fā)中應(yīng)用PFI方式的重點(diǎn)1、PFI工程成功的前提采用PFI方式的公共工程要獲得成功,必須具備如下前提：1所選才¥的PFI工程,必須既要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展需要, 符合西部 大開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)開(kāi)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃要求, 又要對(duì)投資者有吸引力,具有良好的 投資收益預(yù)期；同時(shí),政府也愿意暫時(shí)放棄對(duì)公共工程建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、治理的局部 或全部的限制.2通過(guò)高效的治理舉措使得經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)有可靠的保證.3私營(yíng)部門(mén)和政府部門(mén)應(yīng)合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn).4有較為完善的與PFI方式配套的政策及法律.2、特許授權(quán)文件問(wèn)題特許授權(quán)文件是指PFI運(yùn)作中政府主管部門(mén)授權(quán)特許私人投資者進(jìn)行 P FI工程建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的

31、協(xié)議,是 PFI工程的最高法律文件,工程的其它合同都是 在遵循特許協(xié)議確定原那么的根底上派生的, 是對(duì)特許協(xié)議具體條款的細(xì)化.對(duì)于 西部的政府有關(guān)部門(mén)而言,如何與投資者進(jìn)行特許授權(quán)的談判至關(guān)重要.這既關(guān) 系到公共工程能否以PFI方式實(shí)施,也關(guān)系到政府權(quán)益的保護(hù).一方面,從政府 利益出發(fā),在特許協(xié)議中政府應(yīng)當(dāng)注意保持自己的權(quán)益表 1;另一方面,政 府也應(yīng)嚴(yán)格履行特許協(xié)議中的條款,如果濫行管制,投資者往往可以依據(jù)特許協(xié) 議對(duì)政府獲得PFI工程的要求實(shí)施履行抗辯,或者為政府順利接管工程設(shè)置一些 障礙諸如不按時(shí)交付等,這是得不償失的.表1 PFI工程特許協(xié)議中政府應(yīng)保持的權(quán)益表實(shí)施階段保護(hù)權(quán)益內(nèi)容設(shè)計(jì)

32、方案審查權(quán)1 設(shè)計(jì)階段2 施工階段3 交工驗(yàn)收階段4 運(yùn)營(yíng)階段設(shè)計(jì)方案修改權(quán)工程質(zhì)量監(jiān)督權(quán)工程變更、材料標(biāo)準(zhǔn)的審批權(quán)接受竣工驗(yàn)收合格報(bào)告指定施工質(zhì)量糾正的時(shí)限運(yùn)營(yíng)情況的檢查權(quán)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用治理的審查權(quán)工程公司勞務(wù)政策的檢查權(quán)工程平安治理的檢查權(quán)工程中斷運(yùn)營(yíng)時(shí)的接管權(quán)工程公司財(cái)務(wù)文件合同條款審查權(quán)3、風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題PFI工程投資大,周期長(zhǎng),不確定的因素很多,因而承當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)也很大.如 何在政府部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)之間合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),是PFI工程能否取得成功的關(guān)鍵.一般來(lái)講,具體風(fēng)險(xiǎn)確實(shí)立和分擔(dān)都應(yīng)從 PFI工程本錢(qián)的高度來(lái)決定.原那么上, 每一風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由最能限制該風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的一方承當(dāng),也就是說(shuō)誰(shuí)最能影響風(fēng)險(xiǎn),誰(shuí)最 能限制

33、風(fēng)險(xiǎn),誰(shuí)就應(yīng)該承當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)表 2值得注意的是,隨著我國(guó)有關(guān)法律體系的逐步完善和改革開(kāi)放的進(jìn)一步深 入,很多風(fēng)險(xiǎn)正在悄悄發(fā)生變化.例如,外匯風(fēng)險(xiǎn)曾是國(guó)外投資者最為擔(dān)憂(yōu)的問(wèn) 題,但由于我國(guó)參加 WTO外匯的匯兌風(fēng)險(xiǎn)已不是十分突出,而外匯匯率風(fēng)險(xiǎn)那么 成了主要的外匯風(fēng)險(xiǎn).止匕外,在PFI的合資工程模式中,應(yīng)充分考慮政府公共部門(mén)在公共工程中的 主導(dǎo)地位,在開(kāi)展不平衡的西部地區(qū),根據(jù)工程所在地的經(jīng)濟(jì)開(kāi)展水平及法制健 全度,采取不同的出資方式.這種政府主動(dòng)承當(dāng)較大風(fēng)險(xiǎn)的做法, 無(wú)疑會(huì)給私營(yíng) 部門(mén)投資于西部公共工程的建設(shè)帶來(lái)極大的信心, 從而使得這些地區(qū)的公共工程 建設(shè)由被動(dòng)開(kāi)發(fā)走向主動(dòng)開(kāi)發(fā),由非盈利性開(kāi)發(fā)逐漸

34、轉(zhuǎn)向盈利性開(kāi)發(fā).表2 PFI工程風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)及分擔(dān)表風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)政治外交政策政府風(fēng)險(xiǎn)稅收政策變更共同負(fù)擔(dān)國(guó)PFI工程國(guó)有化政府別對(duì)引進(jìn)外資的態(tài)度政府風(fēng)政治局勢(shì)惡化政府險(xiǎn)商業(yè)匯率風(fēng)險(xiǎn)、匯兌風(fēng)險(xiǎn)PFI公司風(fēng)險(xiǎn)通貨膨脹PFI公司法律環(huán)境、契約、財(cái)產(chǎn)立法等變更政府風(fēng)險(xiǎn)法律制度不完善政府工程融資工程失敗后工程債權(quán)人只有共同負(fù)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)有限追索權(quán)資金缺乏、籌措本錢(qián)過(guò)高PFI公司風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)開(kāi)發(fā)未能中標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)PFI公司風(fēng)險(xiǎn)規(guī)劃和審批拖延造成損失的風(fēng)險(xiǎn)共同負(fù)擔(dān)當(dāng)?shù)鼐用穹磳?duì)共同負(fù)擔(dān)項(xiàng)建造或完費(fèi)用超支、完工延遲、質(zhì)量問(wèn)題PFI公司目工風(fēng)險(xiǎn)建設(shè)工程中止失敗PFI公司風(fēng)運(yùn)宮技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)PEI公司險(xiǎn)風(fēng)

35、險(xiǎn)連帶根底設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)、供給風(fēng)險(xiǎn)共同負(fù)擔(dān)需求風(fēng)險(xiǎn)共同負(fù)擔(dān)付款方式改變、拒付政府/、可自然災(zāi)火災(zāi)、水災(zāi)、臺(tái)風(fēng)或地震PFI公司抗力害風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)亂風(fēng)險(xiǎn)罷工、戰(zhàn)爭(zhēng)、內(nèi)亂或封鎖政府4、環(huán)境保護(hù)問(wèn)題保護(hù)環(huán)境是社會(huì)可持續(xù)開(kāi)展的首要條例,我國(guó)政府在西部開(kāi)發(fā)中也對(duì)此提出 了很高的要求,強(qiáng)調(diào)絕不能再走東部興旺地區(qū)“先開(kāi)發(fā)后治理的老路.西部地 區(qū)由于資金缺乏,環(huán)境保護(hù)設(shè)施往往不被重視,在環(huán)保投入和“三廢治理方面 與東部地區(qū)相比有較大差距,而且,根據(jù)我國(guó)的地形地勢(shì),處于江河的源頭和上 游的內(nèi)陸山區(qū)和西部地區(qū)一旦遭受污染, 不僅直接破壞當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境,而且也 破壞了江河中下游的生態(tài)環(huán)境,具造成的損失,往往數(shù)倍于所能

36、獲得的利潤(rùn).因 此,環(huán)境保護(hù)問(wèn)題是西部大開(kāi)發(fā)中引進(jìn) PFI工程時(shí)考慮的重中之重.就PFI工程 進(jìn)行環(huán)保管制而言,首先就是在工程審批中要堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先考慮的原 那么,不能單純?yōu)榱艘M(jìn)私營(yíng)資本而導(dǎo)致環(huán)境的污染,預(yù)防東部地區(qū)的污染企業(yè)向西部轉(zhuǎn)移：其次要嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度,真正做到一切工程的環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào) 告都經(jīng)環(huán)保部門(mén) 再次,對(duì)有污染的建設(shè)工程,應(yīng)保證“三同時(shí)制度的真 正落實(shí),使配套的環(huán)保設(shè)施及時(shí)跟上；最后,執(zhí)法部門(mén)要加大執(zhí)法力度,對(duì)造成 污染的企業(yè)要嚴(yán)懲.總之,由于環(huán)境資源具有不可無(wú)視的特殊價(jià)值, 在PFI工程 的實(shí)施過(guò)程中,必須強(qiáng)化環(huán)境治理.5 .回報(bào)率問(wèn)題PFI工程資本回報(bào)率的上下,要

37、根據(jù)市場(chǎng)、地區(qū)開(kāi)展、價(jià)格承受水平、資本 市場(chǎng)動(dòng)態(tài)以及工程股本比例和債務(wù)等來(lái)綜合考慮. 一般情況下不宜采用固定回報(bào) 率,由于固定回報(bào)率限制了投資者取得超額回報(bào)的可能,導(dǎo)致投資者在工程運(yùn)營(yíng)過(guò)程中降低經(jīng)營(yíng)治理的需求與積極性,使得各工程的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)變相地轉(zhuǎn)變?yōu)槲鞑?地方政府的外債.特別是對(duì)于引進(jìn)外資工程而言,固定回報(bào)率不利于中方學(xué)習(xí)和 吸收國(guó)際先進(jìn)的技術(shù)和治理經(jīng)驗(yàn),不利于西部政府部門(mén)治理方法和水平的改良和 提升.建議采用以工程收入為依據(jù)的浮動(dòng)式比率的投資回報(bào)或純粹以工程收入為 還款和回報(bào)來(lái)源的方式.為保證投資者的利益,西部政府應(yīng)在PFI工程滿(mǎn)足當(dāng)?shù)匦枨蟮那闆r下,保證 在同一地區(qū)不再建設(shè)同類(lèi)工程：假設(shè)因該

38、設(shè)施水平飽和需要建設(shè)新的設(shè)施時(shí), 要給 予原投資者優(yōu)先參與權(quán).對(duì)于某些風(fēng)險(xiǎn)性較高或投入運(yùn)營(yíng)后需求嚴(yán)重缺乏的項(xiàng) 目,政府可以參與局部投資,或提供本錢(qián)補(bǔ)貼,或以局部融資擔(dān)保的形式予以支 持,這是非常必要的.五、在西部開(kāi)展PFI工程應(yīng)采取的舉措在西部大開(kāi)發(fā)中應(yīng)用PFI方式進(jìn)行公共工程的建設(shè),關(guān)鍵是要解決兩個(gè)問(wèn)題 ：一是私人資本投向公共工程的積極性從何而來(lái)？二是政府采取何種政策和措 施調(diào)動(dòng)私人對(duì)公共工程投資的熱情？要處理好這些問(wèn)題,應(yīng)從如下幾個(gè)方面著 手：1選擇西部開(kāi)發(fā)建設(shè)中具有一定規(guī)模、并有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益的公共工程作為采 用PFI方式融資的試點(diǎn)工程,并對(duì)工程的建議書(shū)進(jìn)行仔細(xì)的審核, 組織有關(guān)方面 的專(zhuān)

39、家對(duì)工程的可行性報(bào)告進(jìn)行充分的論證和評(píng)估,以保證公共工程的社會(huì)效益最大化.2繼續(xù)進(jìn)行西部開(kāi)發(fā)中的投資體制改革, 拓寬各種投資渠道,將西部建設(shè)的 某些公共工程的投資交由市場(chǎng)機(jī)制去解決.3加大對(duì)PFI投資方式的知識(shí)宣傳普及工作,使廣闊西部人民特別是西部的 政府有關(guān)治理人員改變觀念,接受“政府提供私人生產(chǎn)的公共工程建造治理模 式.4建立開(kāi)展PFI的中介效勞機(jī)構(gòu),在西部的政府有關(guān)治理部門(mén)與投資者間發(fā) 揮橋梁和紐帶作用.5充分發(fā)揮國(guó)際組織在PFI工程融資及技術(shù)支持等方面的作用.6加快PFI投資方式應(yīng)用于西部開(kāi)發(fā)時(shí)的具體政策的研究.7制定和完善與PFI工程相關(guān)的法律和組織體系.8加大西部建筑市場(chǎng)的開(kāi)放程度

40、,在商業(yè)資本的運(yùn)作上盡快與國(guó)際接軌,以盡可能吸引私人資本.以上各方面應(yīng)同時(shí)進(jìn)行圖3,相互支持與補(bǔ)充,才能保證 PFI方式在我 國(guó)西部大開(kāi)發(fā)中真正發(fā)揮作用,從而推動(dòng)公共根底設(shè)施工程建設(shè)的快速開(kāi)展, 促 進(jìn)西部區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng).在西部大開(kāi)發(fā)中,除了政府的政策支持外,利用各種有效的融資手段來(lái)支持 公共工程的開(kāi)發(fā)非常重要.采用國(guó)際上較為先進(jìn)的PFI方式開(kāi)展公共效勞事業(yè),不但能充分吸引私人資本或外資,也有利于提升工程的建設(shè)效率和引進(jìn)先進(jìn)技 術(shù),同時(shí)使得政府減少支出而到達(dá)最大經(jīng)濟(jì)效益.當(dāng)然,對(duì)于公共產(chǎn)品生產(chǎn)中投資額度非常大的巨型工程,不適宜完全由私營(yíng)部門(mén)負(fù)責(zé)融資建設(shè),由于私人融資的本錢(qián)較高.這些本錢(qián)要轉(zhuǎn)移到

41、工程的產(chǎn)品效勞的價(jià)格中,最終由消費(fèi)者承當(dāng). 對(duì)于巨型工程,在引入PFI工程運(yùn)作方式的同時(shí),應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持由公共部門(mén)及政府和 私營(yíng)部門(mén)共同建設(shè),至少政府有關(guān)部門(mén)要進(jìn)行必要的監(jiān)督和治理.PFI方式的推行,對(duì)于加快我國(guó)西部大開(kāi)發(fā)的建設(shè)步伐,促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā) 展,具有重要的戰(zhàn)略意義.當(dāng)然,PFI方式在國(guó)際上也是一種較新的融資方式, 可供參考的經(jīng)驗(yàn)有限,在引進(jìn)時(shí)如何做好配套政策設(shè)施的銜接, 制定相關(guān)的支援 條件,必須進(jìn)行進(jìn)一步的深入研究.英國(guó)公共部門(mén)PFL制度創(chuàng)新以及啟示內(nèi)容提要 公共部門(mén)的民間介入,低本錢(qián)高質(zhì)量的公共產(chǎn)品供給體系 PFIPrivate Finance Initiative 是英國(guó)公共部門(mén)改革

42、的制度創(chuàng)新.本文 從三個(gè)方面考察PFI鼓勵(lì)機(jī)制：1風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制一一風(fēng)險(xiǎn)的民間轉(zhuǎn)移；2作業(yè) 適應(yīng)性支付體系一一說(shuō)明責(zé)任,重視結(jié)果的監(jiān)督機(jī)制；3促進(jìn)民間企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)一一 抑制膨脹的民間利潤(rùn).英國(guó)公共部門(mén)PFI制度創(chuàng)新,新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)思想給予了巨 大的理論支持.PFI對(duì)中國(guó)公共部門(mén)改革有其重要的借鑒意義.國(guó)公共部門(mén)改革,最早是以“小政府為導(dǎo)向的、作為思想潮流的新保守主 義而登場(chǎng).20世紀(jì)90年代以來(lái),新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)現(xiàn)代公共產(chǎn)品作了全新解釋.一、PFI制度創(chuàng)新的新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角一個(gè)政府主導(dǎo)的時(shí)代,造就一個(gè)規(guī)制政府.規(guī)制政府遵循的是一系列規(guī) 那么和程序；政府的政績(jī)?cè)谟谧隽硕嗌偈? 而不必關(guān)心它的結(jié)果如何,官員

43、關(guān)心的 是投入,而不是產(chǎn)出；在組織規(guī)模上,隨著政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)的增強(qiáng),政府規(guī)模不 斷擴(kuò)張,組織結(jié)構(gòu)趨于完備,既得權(quán)益亦隨之產(chǎn)生.在公共領(lǐng)域,作為規(guī)制政府, 它直接負(fù)責(zé)公共物品的提供和生產(chǎn). 代表國(guó)家意志的公共部門(mén)對(duì)市場(chǎng)的治理,它們無(wú)視公共保證和效勞的多樣性,對(duì)市場(chǎng)信息和消費(fèi)者的要求視而不見(jiàn).20世紀(jì)80年代以來(lái)興起的、發(fā)生在英國(guó)的公共部門(mén)改革,最早是以“小 政府為導(dǎo)向的、作為思想潮流的新保守主義而登場(chǎng). 撒切爾政權(quán)登上政治舞臺(tái) 后,她面臨這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)：1膨脹的財(cái)政赤字導(dǎo)致公共財(cái)政預(yù)算緊張；2公共 部門(mén)功能減弱,公共效勞水平每況愈下；(3)對(duì)國(guó)民稅金的浪費(fèi)導(dǎo)致國(guó)民對(duì)政府 強(qiáng)烈的不信任感.公共部門(mén)的

44、無(wú)責(zé)任性直接導(dǎo)致非效率性, 而政府支出卻在不斷 增長(zhǎng),從而成為財(cái)政赤字膨脹的一個(gè)重要原因. 這一狀況迫使政府對(duì)自身的行為 反思,從而推進(jìn)了公共部門(mén)現(xiàn)代化進(jìn)程.英國(guó)作為西方國(guó)家公共行政改革的表率, 它創(chuàng)設(shè)了自主執(zhí)行機(jī)構(gòu),構(gòu)筑了包括市場(chǎng)機(jī)制、民營(yíng)化等內(nèi)容的新公共治理體系 和公共治理機(jī)制.20世紀(jì)90年代,新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)現(xiàn)代公共領(lǐng)域以及公共產(chǎn)品又作了全 新的解釋.傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品理論認(rèn)為,公共產(chǎn)品有兩個(gè)特點(diǎn)：一是非競(jìng)爭(zhēng)性,即 消費(fèi)上的共享性；二是非排他性,即公共產(chǎn)品的公共性.具有以上特點(diǎn)的公共產(chǎn) 品的供給,靠市場(chǎng)不行,只能靠政府.然而,公共部門(mén)提供的公共產(chǎn)品,在大多 數(shù)情況下,并不具備以上特點(diǎn),例如,

45、公共交通、公共住宅、教育、上下水道等 等,都是一種排除可能的效勞,也就是說(shuō),不支付費(fèi)用的話,便無(wú)法享受效勞, 這是一種排他性的效勞.一旦公共產(chǎn)品失去以上兩個(gè)特點(diǎn)的話, 民間部門(mén)也能夠 提供公共產(chǎn)品和公共效勞.另外,在自然壟斷領(lǐng)域,隨著信息社會(huì)到來(lái),以信息 技術(shù)為中央的技術(shù)進(jìn)步,致使生產(chǎn)本錢(qián)下降,“費(fèi)用遞減狀況減輕,通過(guò)市場(chǎng) 競(jìng)爭(zhēng),可以到達(dá)有效的資源配置.例如,計(jì)算機(jī)軟件的開(kāi)發(fā),對(duì)于設(shè)備的擴(kuò)充, 技術(shù)上的制約減少；在信息效勞以外的公共產(chǎn)品和公共效勞領(lǐng)域, 技術(shù)進(jìn)步帶來(lái) 了本錢(qián)削減.然而,政府對(duì)“自然壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)制卻遏制了產(chǎn)業(yè)的開(kāi)展.在對(duì)傳統(tǒng)公共產(chǎn)品理論反思的根底上, 新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為,公共產(chǎn)

46、品的生產(chǎn)和提 供有時(shí)可以別離,政府對(duì)公共產(chǎn)品的提供并不是一定要由政府直接生產(chǎn)公共產(chǎn) 品.90年代以來(lái),英國(guó)政府改革公共部門(mén)傳統(tǒng)的集權(quán)方式,在政府壟斷的公共 領(lǐng)域,公共部門(mén)的權(quán)力向民間轉(zhuǎn)移,民間業(yè)者通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)承當(dāng)公共事務(wù), 從而 形成以民間資金為主的、低本錢(qián)高質(zhì)量的公共產(chǎn)品供給體系一一PFI(PrivateFinance Initiative) .PFI概括了公共設(shè)施以及與根底設(shè)施建設(shè)相關(guān)的行政效勞體系改革,在英國(guó),這一改革在梅杰、布萊爾時(shí)期不斷向前推進(jìn).正是在這一背景下,英國(guó)政 府從傳統(tǒng)的規(guī)制政府向重視民意、并促發(fā)國(guó)民自發(fā)活動(dòng)的“協(xié)業(yè)政府急速地轉(zhuǎn) 換.從規(guī)制政府到“協(xié)業(yè)政府,從壟斷到 PFI

47、制度創(chuàng)新,一個(gè)尋求“自由、公 正、效率的新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)思想給予了巨大的理論支持.形、公共部門(mén)的“協(xié)業(yè)模式一一PFI制度創(chuàng)新PFI(Private Finance Initiative)表示一種制度結(jié)構(gòu)：但凡需要通過(guò)稅收來(lái)建設(shè)、維修、保養(yǎng)的社會(huì)資本,公共部門(mén)僅限于政策方案的制定,而在其 設(shè)計(jì)、資金調(diào)配、運(yùn)營(yíng)治理等方面,盡可能委托給民間的一種制度創(chuàng)新.從它的 內(nèi)涵來(lái)看,包括四個(gè)方面：第一,在公共效勞提供方面,最大限度地利用民間的專(zhuān)業(yè)性、創(chuàng)造性、 技術(shù)力和治理運(yùn)營(yíng)水平；第二,由民間來(lái)進(jìn)行公共產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、資金投入、建設(shè)、以及運(yùn)營(yíng)；第三,不是由公共部門(mén)直接提供公共設(shè)施的資產(chǎn),而是購(gòu)置從民間業(yè)界提供的公共效

48、勞；第四,公共部門(mén)僅限于政策方案的制定.PFI不同于傳統(tǒng)的公共投資.首先,在 PFI的場(chǎng)合下,政府并不買(mǎi)入公 共設(shè)施等固定資產(chǎn),而是最終購(gòu)置由這些固定資產(chǎn)產(chǎn)出的公共效勞.例如監(jiān)獄, 根據(jù)傳統(tǒng)的做法,由政府出資建造,對(duì)于監(jiān)獄治理的種種費(fèi)用,也由政府支付. 可是,在PFI的制度框架下,監(jiān)獄建造由民間出資,政府購(gòu)置民間治理監(jiān)獄的服務(wù).同樣,從醫(yī)院的角度,政府購(gòu)置醫(yī)院的運(yùn)營(yíng)治理效勞醫(yī)療效勞由公共部門(mén)擔(dān)當(dāng)；從公路的角度,政府購(gòu)置道路平安效勞,等等.這種購(gòu)置民間效勞的PFI 制度創(chuàng)新,最大限度地重視民間創(chuàng)意,充分給予民間自由開(kāi)展的空間.民間業(yè)者 以自主的經(jīng)營(yíng)治理為前提,提供低本錢(qián)、高質(zhì)量的公共產(chǎn)品.也就是

49、說(shuō),政府對(duì) 于公共設(shè)施的設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)并不關(guān)心,政府關(guān)心的是提供怎樣的公共效勞.其次,PFI 與傳統(tǒng)公共投資的區(qū)別是,傳統(tǒng)的公共投資,政府支出是從最初的公共設(shè)施建設(shè) 開(kāi)始.可是,在PFI的情況下,最初的公共設(shè)施資金由民間籌措,政府支出是在 根底設(shè)施完成以后,而且,在契約規(guī)定民間提供的公共效勞尚未到位的情況下, 政府不支付費(fèi)用.PFI也不同于民營(yíng)化.在民營(yíng)化的情況下,方案立案與政府無(wú)關(guān),政府 的權(quán)限不起作用.而在PFI的情況下,公共事業(yè)的方案立案以政府為主體.當(dāng)然, 這是以民營(yíng)企業(yè)的存在為前提.PFI也與第三部門(mén)不同.根據(jù)政府與民間的協(xié)定, 對(duì)于風(fēng)險(xiǎn),PFI的官民分擔(dān)機(jī)制是很明確的.PFI制度結(jié)構(gòu)展現(xiàn)

50、了一種嶄新的公共產(chǎn)品產(chǎn)出體系.PFI模式下的公共物品的提供與生產(chǎn),它是一種多元的體制,它考慮的是公共物品提供的多種途徑 和公正效率的價(jià)值體系,從PFI制度的外延來(lái)看,它還包括以下幾種方式：例如, BOOBuild OwnOperate、BOTBuild Operate Transfer、BTOBuild Transfer OperateOBFODesign Build Finance and Operate 等 PFI 的多種展開(kāi)方式.但 這些方式在契約終了時(shí)所有權(quán)的轉(zhuǎn)移有所不同：BODT式是指進(jìn)入公共領(lǐng)域的民問(wèn)業(yè)者在公共設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)之后,合同期限10-30年不等設(shè)施的所有權(quán)向 公共轉(zhuǎn)移；

51、而B(niǎo)TO方式是指民間業(yè)者在公共設(shè)施建設(shè)完成之后,在所有權(quán)向公共部門(mén)轉(zhuǎn)移的根底上,公共部門(mén)再委托民間業(yè)者治理的一種方式.然而, PFI各種 方式的一個(gè)根本點(diǎn)是：民間設(shè)計(jì)、民間資金、民間的建設(shè)和運(yùn)營(yíng).在英國(guó),PFI的正式實(shí)施是在1992年11月.PFI實(shí)施可以說(shuō)涉及到幾 乎所有公共領(lǐng)域.如橋梁、道路、電力、鐵路、監(jiān)獄、國(guó)家醫(yī)院、學(xué)校包括IT體系、政府機(jī)關(guān)的建筑物、上下水道、國(guó)防的相關(guān)設(shè)施 通信、練習(xí)設(shè)施、社 會(huì)保證的支付體系、政府機(jī)關(guān)的IT體系,等等.在這些領(lǐng)域,公共資本的退出 與民間資本的介入,政府購(gòu)置民間提供的公共效勞.在政府固定預(yù)算的范圍內(nèi), 在現(xiàn)有的稅收條件下,提供低本錢(qián)高質(zhì)量的公共產(chǎn)品是

52、PFI追求的唯一目標(biāo).三、PPI的鼓勵(lì)機(jī)制PFI作為一種制度創(chuàng)新,這是由于這一制度能夠創(chuàng)造出低本錢(qián)高質(zhì)量的 公共產(chǎn)品供給體系.為什么這一制度有如此的鼓勵(lì)機(jī)制？我們從PFI的三大層面來(lái)考察：1風(fēng)險(xiǎn)的民間轉(zhuǎn)移一一風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制；2作業(yè)適應(yīng)性支付體系一一說(shuō) 明責(zé)任,重視結(jié)果的監(jiān)督機(jī)制；3抑制膨脹的民間利潤(rùn)一一競(jìng)爭(zhēng)鼓勵(lì)機(jī)制.1、風(fēng)險(xiǎn)的民間轉(zhuǎn)移一一風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制PFI的實(shí)現(xiàn),最重要的一點(diǎn)是風(fēng)險(xiǎn)向民間的轉(zhuǎn)移.公共部門(mén)從事的領(lǐng)域 由民間來(lái)承當(dāng),對(duì)民間來(lái)說(shuō),擴(kuò)大了開(kāi)拓新型事業(yè)的時(shí)機(jī).然而,民間業(yè)者通常 根據(jù)自己的決策和判斷來(lái)開(kāi)展事業(yè)的, 所以,與PFI方案相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由民間 來(lái)承當(dāng).向民間轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)有以下類(lèi)型：

53、1建設(shè)和設(shè)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn).遵照政府的訂 單,能夠提供這一產(chǎn)出的設(shè)施應(yīng)該建造多少 ？這里存在風(fēng)險(xiǎn).包括超過(guò)建設(shè)本錢(qián) 的風(fēng)險(xiǎn)、工期滯后的風(fēng)險(xiǎn),等等；2運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn).在事業(yè)運(yùn)營(yíng)方面,治理運(yùn)營(yíng)成 本上升；3需要風(fēng)險(xiǎn).例如道路,預(yù)計(jì)的汽車(chē)交通量比實(shí)際的交通量下降的風(fēng) 險(xiǎn).在數(shù)據(jù)處理的IT體系,來(lái)自政府的數(shù)據(jù)處理比預(yù)計(jì)的數(shù)量少,等等； 4 殘存價(jià)值風(fēng)險(xiǎn).根據(jù)合同的企業(yè)設(shè)施,其投資本錢(qián)無(wú)法回收.合同結(jié)束時(shí),其設(shè)施的殘存價(jià)值存在著風(fēng)險(xiǎn).比擬典型的是 IT體系的構(gòu)筑；(5)技術(shù)老化的風(fēng)險(xiǎn). 也就是說(shuō)在合同期間使用的技術(shù)已經(jīng)不是最先進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn).對(duì)政府來(lái)說(shuō),在合同中強(qiáng)調(diào)的是具有最新技術(shù)的企業(yè),所以,選擇企業(yè)的重要條件是最新技術(shù)

54、是否更新； (6)規(guī)制、法制變更帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn).由于政府方面的政策變更致使民間企業(yè)本錢(qián)上 開(kāi),這一公共費(fèi)用的上漲由政府來(lái)承當(dāng). 其他,例如規(guī)制和法律問(wèn)題引起的本錢(qián) 上升,如果是間接稅的話,根本上由民間來(lái)承當(dāng),在這種規(guī)制、法制變更的情況 下,在合同中留有了修改的余地.2-作業(yè)適應(yīng)性支付體系一一說(shuō)明責(zé)任,重視結(jié)果的獎(jiǎng)懲機(jī)制根據(jù)作業(yè)適應(yīng)性體系形成的支付機(jī)制, 與民間的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移關(guān)系密切.如 前所述,在設(shè)備、根底設(shè)施完成、提供效勞之前,政府并不支付.在沒(méi)有到達(dá)契 約所要求的市場(chǎng)測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)的情況下, 政府削減支出.例如,信息技術(shù)運(yùn)行體系發(fā) 生中斷的次數(shù)超過(guò)合同規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的話, 通過(guò)罰金來(lái)削減支出.另外,如果到達(dá)或

55、 超過(guò)規(guī)定水準(zhǔn)效率的話,承包方可以獲得一定比例的追加利益.如果削減10%的本錢(qián)而帶來(lái)新的利益的話,公共部門(mén)獲 2%,民間部門(mén)獲8%;削減20%本錢(qián) 的情況下,公共部門(mén)與民間各獲得 10%.還有,作為政府最根本的支付,原那么 上不承當(dāng)最低的支付水準(zhǔn).如果政府保證最低支付水準(zhǔn)的話,必然會(huì)削弱民間的 創(chuàng)意和鼓勵(lì),招致倫理的缺陷.尤其值得關(guān)注的是：公共產(chǎn)品的民間承當(dāng),對(duì)政 府來(lái)說(shuō),單年度支付的全額公共事業(yè)費(fèi)轉(zhuǎn)換為將來(lái)多年度的支付,收益者負(fù)擔(dān)的狀況將會(huì)減輕.同時(shí),整體的效率化因素超過(guò)了資金調(diào)配本錢(qián)增加的要素,結(jié)果帶來(lái)了公共效勞與國(guó)民稅收比率關(guān)系的改善.3-抑制膨脹的民間利潤(rùn)一一競(jìng)爭(zhēng)鼓勵(lì)機(jī)制政府承當(dāng)?shù)氖聵I(yè)

56、部門(mén)能否讓民間來(lái)承當(dāng) ？其有效性如何？是否還有其它 替代方式 洸證的前提是本錢(qián)與效益分析.首先算出傳統(tǒng)的、由公共部門(mén)實(shí)施的 總本錢(qián),這被稱(chēng)作“公共部門(mén)比擬值.然后,把這“公共部門(mén)比擬值與 PFI 制度下實(shí)施的本錢(qián)比擬,結(jié)果PFI制度下實(shí)施效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)公共部門(mén).例如, 包括高速公路在內(nèi)的公路建設(shè)部門(mén), 在PFI的推動(dòng)下,設(shè)施建設(shè)等方面的本錢(qián)與 傳統(tǒng)公共部門(mén)壟斷下的經(jīng)營(yíng)比擬, 本錢(qián)降低15% “國(guó)民保險(xiǎn)記錄體系的IT運(yùn) 行機(jī)制本錢(qián)削減到達(dá)60%.這是由于,公共部門(mén) PFI制度的實(shí)踐過(guò)程,在民間 企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的根底上,它能抑制膨脹的民間利潤(rùn).民間企業(yè)參加競(jìng)標(biāo),以中標(biāo)為目 標(biāo),對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō),低本錢(qián)的價(jià)格核算是中標(biāo)的前提. 在最后選定民間企業(yè)以及發(fā) 出訂單之前,形成一種多頭企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì),為了能得到政府訂單,在方案的創(chuàng) 意和本錢(qián)價(jià)格方面,企業(yè)會(huì)盡情發(fā)揮.PFI制度創(chuàng)新是由政府通過(guò)強(qiáng)制力量來(lái)推進(jìn)的.PFI實(shí)施初期,財(cái)政部與私人金融組織的合作曾經(jīng)起了重要的推動(dòng)作用.當(dāng)時(shí),PFI的政策構(gòu)架主要由財(cái)政部設(shè)計(jì),個(gè)別方案的作成,以及向各部廳的政策建議由民間金融來(lái)?yè)?dān)任