三網(wǎng)融合通信資費(fèi)管理

1、編號：時間：2021年X月X日書山有路勤為徑，學(xué)海無涯苦作舟頁碼：第1頁共7頁三網(wǎng)融合通信資費(fèi)管理一、引言當(dāng)前，在國務(wù)院提出加快推進(jìn)三網(wǎng)融合，并正式提出了關(guān)于三網(wǎng)融合 實施的具體措施和目標(biāo)后，我國三網(wǎng)融合發(fā)展進(jìn)入實質(zhì)性階段。在三網(wǎng)融合條件 下，通信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、市場結(jié)構(gòu)都會發(fā)生較大的變化，因而對當(dāng)前的監(jiān)管制度和政 策也提出了挑戰(zhàn)。三網(wǎng)融合趨勢下，傳統(tǒng)的資費(fèi)調(diào)控政策和措施難以繼續(xù)維持、 適應(yīng)通信業(yè)三網(wǎng)融合發(fā)展的大趨勢對資費(fèi)管制制度、政策和相應(yīng)的措施進(jìn)行相應(yīng) 的調(diào)整和變革是許多國家在通信業(yè)融合發(fā)展大趨勢下的普遍關(guān)注的理論和實踐 問題。二、三網(wǎng)融合趨勢及對通信監(jiān)管帶來的挑戰(zhàn)所謂三網(wǎng)融合，簡單說是指電信網(wǎng)

2、、廣播電視網(wǎng)和計算機(jī)通信網(wǎng)三 大網(wǎng)絡(luò)通過技術(shù)改造，互相兼容或相互滲透、逐步演變?yōu)榭商峁┌ㄒ曨l、語音 和數(shù)據(jù)等多媒體業(yè)務(wù)的綜合信息平臺的過程。三網(wǎng)融合趨勢下，傳統(tǒng)的電信行業(yè)、 互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)和廣電行業(yè)相互滲透，相互進(jìn)入，行業(yè)界限模糊，逐漸成為一個你中 有我、我中有你的大通信行業(yè)。傳統(tǒng)的行業(yè)監(jiān)管制度和相關(guān)政策受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn), 必須加以變革才能順應(yīng)三網(wǎng)融合的行業(yè)發(fā)展趨勢并推進(jìn)這一進(jìn)程。從資費(fèi)監(jiān)管角 度看，三網(wǎng)融合帶來的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在以下幾個方面：1 .管制主體亟待明確統(tǒng)一當(dāng)前我國政府頒布的三網(wǎng)融合加快推進(jìn)政 策，雖然明確了三網(wǎng)融合的路線圖和時間表，但對相關(guān)監(jiān)管主體的改革并未明 確。傳統(tǒng)上，三網(wǎng)分屬不同

3、的行業(yè)，各自有不同的監(jiān)管制度。傳統(tǒng)的電信行業(yè)往 往處于較為嚴(yán)格的電信管制框架之下，側(cè)重于針對網(wǎng)絡(luò)實施經(jīng)濟(jì)監(jiān)管。廣電行業(yè) 集合網(wǎng)絡(luò)和信息內(nèi)容傳播與一身，側(cè)重于實行網(wǎng)絡(luò)和內(nèi)容的縱向一體化監(jiān)管。2 .市場競爭主體增加，管制客體復(fù)雜化融合趨勢下，電信行業(yè)的內(nèi)涵 已經(jīng)進(jìn)一步擴(kuò)大至信息通信行業(yè)，市場競爭主體也從傳統(tǒng)上所說的電信運(yùn)營商， 擴(kuò)大到包括廣電網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商甚至電力提供商，此外各種內(nèi)容提供商和服務(wù)提供商, 以及各種新媒體和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，都可以看作是新概念的信息通信產(chǎn)業(yè)的組成部分。 他們的商業(yè)模式和利潤來源與傳統(tǒng)的電信運(yùn)營業(yè)完全不同，這就對傳統(tǒng)電信監(jiān)管 體系中，將監(jiān)管對象集中于固定運(yùn)營商或者在位運(yùn)營商的做法

4、提出了挑戰(zhàn)。3 .三網(wǎng)融合對市場結(jié)構(gòu)帶來影響傳統(tǒng)的電信市場中，我國寬帶接入業(yè) 務(wù)由工信部負(fù)責(zé)監(jiān)管，定性為電信增值業(yè)務(wù)，采用許可證管理，由于監(jiān)管層面矛 盾，大部分有線網(wǎng)絡(luò)未能獲得寬帶接入業(yè)務(wù)許可，被排除在寬帶市場之外，寬帶 接入市場競爭不足。三網(wǎng)融合后，廣電獲得了經(jīng)營寬帶接入業(yè)務(wù)的許可，寬帶接 入業(yè)務(wù)的本地競爭格局發(fā)生了變化，競爭加劇。但廣電沒有互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)資源及 出口帶寬，互聯(lián)互通中網(wǎng)間結(jié)算的企業(yè)定價行為、互聯(lián)互通中的歧視性對接行為 帶來新的監(jiān)管難題。4 .融合趨勢下，信息內(nèi)容定價帶來的困擾三網(wǎng)融合條件下，產(chǎn)業(yè)價值 網(wǎng)上下游各環(huán)節(jié)的聯(lián)系更加多樣化和復(fù)雜化，從而引發(fā)更加復(fù)雜的企業(yè)間批發(fā)業(yè) 務(wù)的定

5、價問題和監(jiān)管問題。以IPTV為例，根據(jù)我國三網(wǎng)融合政策，符合條件的 電信企業(yè)可以從事部分廣播電視節(jié)目生產(chǎn)制作和傳輸，IPTV（網(wǎng)絡(luò)電視）、手機(jī)電 視集成播控平臺建設(shè)和管理已明確了由廣播電視播出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，除廣播電視臺以 外的公共互聯(lián)網(wǎng)音視頻節(jié)目服務(wù)，IPTV傳輸服務(wù)，手機(jī)電視分發(fā)服務(wù)交由電信負(fù) 責(zé)。電信運(yùn)營商要從事IPTV業(yè)務(wù)和手機(jī)電視業(yè)務(wù)需要從廣電運(yùn)營商購買內(nèi)容服 務(wù)，引發(fā)內(nèi)容定價和監(jiān)管問題。三、融合趨勢下我國通信資費(fèi)管制的管制邊界三網(wǎng)融合條件下，通信市場的開放程度較傳統(tǒng)的電信市場大為增強(qiáng)。對融合后的大通信行業(yè)市場進(jìn)行管制，特別是進(jìn)行資費(fèi)管制必須結(jié)合各類通信服 務(wù)產(chǎn)品市場的實際競爭狀況來進(jìn)行。

6、此時，管制主要是解決這樣一些問題，即在 競爭有效的業(yè)務(wù)市場，確保競爭得以發(fā)生，競爭機(jī)制充分發(fā)揮作用。在自然壟斷 環(huán)節(jié)（如對通信瓶頸資源的控制環(huán)節(jié)）或不適宜競爭（資源有限）或沒有達(dá)到有效競 爭，依然存在壟斷勢力的地方，對具有自然壟斷性的基礎(chǔ)設(shè)施或有限的資源或具 有壟斷勢力的業(yè)務(wù)和經(jīng)營者進(jìn)行恰當(dāng)?shù)恼苤?。這樣，融合趨勢下規(guī)范的管制 制度（包括資費(fèi)管制制度）應(yīng)當(dāng)建立在兩個制度基礎(chǔ)之上，一是建立一套規(guī)范的劃 分市場范圍的方法;二是建立判斷市場競爭狀況的標(biāo)準(zhǔn)，按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)判斷并找 出需要管制的產(chǎn)品和服務(wù)，施加相關(guān)的資費(fèi)管制措施。1.對通信市場的界定市場的有效競爭程度是決定資費(fèi)是否需要管制， 管制程度的

7、根本因素。因此對市場范圍的界定是建立有效的資費(fèi)管制的前提和基 礎(chǔ)。2009年5月24日，為配合中華人民共和國反壟斷法的實施，國務(wù)院反 壟斷委員會頒布了關(guān)于相關(guān)市場界定的指南，該指南也可作為當(dāng)前通信市場 管制過程中界定需要管制的市場范圍時的參照。具體需要界定的相關(guān)市場指的 是:"經(jīng)營者在一定時期內(nèi)就特定商品或者服務(wù)（以下統(tǒng)稱商品）進(jìn)行競爭的商品范 圍和地域范圍。據(jù)此，確定市場范圍需要從兩個因素入手，即相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù) 市場因素和地域因素。本文認(rèn)為，通信業(yè)在界定業(yè)務(wù)市場范圍時.，可先將業(yè)務(wù)進(jìn) 行細(xì)分，之后再根據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)確定提供業(yè)務(wù)的區(qū)域，從而確定出一定區(qū)域范圍內(nèi) 的某種業(yè)務(wù)市場。具體的，可

8、將通信業(yè)務(wù)按照零售業(yè)務(wù)、批發(fā)業(yè)務(wù)做大類劃分。 在零售業(yè)務(wù)中乂可劃分出語音業(yè)務(wù)(包括本地、長途和國際業(yè)務(wù))、寬帶接入業(yè)務(wù)、 漫游業(yè)務(wù)等。批發(fā)業(yè)務(wù)再劃分為網(wǎng)間互聯(lián)(接入)服務(wù)、內(nèi)容接入服務(wù)等。根據(jù)各 類業(yè)務(wù)的地理區(qū)域特點(diǎn)，將零售業(yè)務(wù)的地理區(qū)域考察范圍確定在本地網(wǎng)范圍內(nèi)， 而將批發(fā)類業(yè)務(wù)的地理區(qū)域考察范圍限定在行政省或者大區(qū)的范圍內(nèi)。2.對顯著市場勢力(SignificantMarketPower, SMP)的評估當(dāng)通過市場競 爭有效性判斷后，認(rèn)為相關(guān)業(yè)務(wù)市場不滿足有效競爭的要求時，需要進(jìn)一步尋找 影響該市場競爭有效的原因，同時對具有顯著市場勢力(SMP)的運(yùn)營商施加資費(fèi) 管制政策。SMP指如果一個

9、企業(yè)單獨(dú)或與其他運(yùn)營商聯(lián)合具有相當(dāng)于主導(dǎo)運(yùn)營商 的能力，即其經(jīng)濟(jì)實力所賦予的在相當(dāng)大的程度上獨(dú)立于競爭者、客戶和最終消 費(fèi)者而采取行動的能力，這個企業(yè)就被認(rèn)為具有SMP。歐盟在識別SMP時同樣 具有一套判別標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)包括12項內(nèi)容，分別是:市場占有率，歐盟把40% 的市場份額作為判定SMP的重要因素，這40%是以公司營業(yè)額為標(biāo)準(zhǔn);企業(yè)的 規(guī)模;該企業(yè)所控制的基礎(chǔ)設(shè)施不會被輕易地復(fù)制;技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢;缺乏 購買力抵消;易于進(jìn)入資本市場，或容易獲得資金;產(chǎn)品/服務(wù)多樣化;經(jīng) 濟(jì)規(guī)模;經(jīng)濟(jì)范圍;高度發(fā)達(dá)的分銷和銷售網(wǎng)；與麻該市場缺少潛在的競爭; 玲珞擴(kuò)張障礙。在各國家地區(qū)的資費(fèi)管制政策中，歐盟的SM

10、P評估體系已經(jīng)被認(rèn)可為 成功的例子，已在歐盟外的美、日等國效仿發(fā)展成為適于當(dāng)?shù)貒榈腟MP評估 體系。上述的標(biāo)準(zhǔn)很多，逐條判斷也很繁瑣。因此，在對我國通信市場尤其是在 三網(wǎng)融合環(huán)境下的市場進(jìn)行分析時，本文根據(jù)三網(wǎng)融合下市場的特點(diǎn)簡化并修改 其中一些標(biāo)準(zhǔn)，選擇有助于迅速、清晰考察市場競爭性的標(biāo)準(zhǔn)，制定出我國判定 具有顯著市場勢力運(yùn)營商的標(biāo)準(zhǔn)。在認(rèn)定一個企業(yè)是否具有SMP時，企業(yè)的市 場份額被視為最重要的指標(biāo)，但它也不是絕對和唯一的。歐盟標(biāo)準(zhǔn)中將40%的市 場份額作為判定SMP的重要因素，而結(jié)合我國通信市場實際，由于我國通信市 場的競爭主體比較少，傳統(tǒng)的通信運(yùn)營商只有三家，三網(wǎng)融合后增加了廣電，4

11、0% 的市場份額判定不適用于我國。依據(jù)我國反壟斷法第十九條，經(jīng)營者被推定 具有市場支配地位當(dāng)其在相關(guān)市場的市場份額達(dá)到二分之一，因此本文也采用 50%的市場份額作為判定SMP的重要因素。三網(wǎng)融合后由于廣電和電信的雙向進(jìn)入，帶來兩項新的融合業(yè)務(wù)，廣 電在提供寬帶服務(wù)時需要租用傳統(tǒng)電信運(yùn)營商的骨干網(wǎng)資源，而電信在提供IPTV、 手機(jī)電視等業(yè)務(wù)時需要購買廣電的內(nèi)容資源，在三網(wǎng)融合條件下，骨干網(wǎng)資源和 內(nèi)容資源成為未來通信市場的重要組成部分，企業(yè)在制定融合產(chǎn)品價格或其他方 面的經(jīng)營決策時會到受競爭者的產(chǎn)品價格或其它方面的經(jīng)營決策影響，因此本文 中將企業(yè)是否控制瓶頸資源作為SMP判定的重要因素。三網(wǎng)融合

12、帶來很多新興 的融合業(yè)務(wù)，通過把競爭性市場上的產(chǎn)品與自己處于主導(dǎo)地位市場上的產(chǎn)品進(jìn)行 捆綁，SMP運(yùn)營商可以把顯著市場勢力延伸到相關(guān)市場上，因此在三網(wǎng)融合條件 下，企業(yè)是否捆綁產(chǎn)品或服務(wù)也是SMP判定的重要因素。因此我國SMP的判定 標(biāo)準(zhǔn)確定為以下三條:市場份額標(biāo)準(zhǔn):當(dāng)市場份額超50%時，該企業(yè)可被判定為 SMP;該企業(yè)控制有瓶頸資源;該企業(yè)捆綁產(chǎn)品或服務(wù)。過于寬松的標(biāo)準(zhǔn)會造 成市場競爭不足，而過于嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)會限制企業(yè)和新業(yè)務(wù)的發(fā)展。針對我國三網(wǎng) 融合的新環(huán)境，滿足以上三點(diǎn)中任意一條即可判定為SMP。四、區(qū)分市場（零售市場、批發(fā)市場）條件下的資費(fèi)政策建議本文提出一個短期內(nèi)適應(yīng)我國三網(wǎng)融合發(fā)展趨

13、勢的通信資費(fèi)管制框架, 其基本思路是:在目前我國通信資費(fèi)管制范圍的基礎(chǔ)上，區(qū)分零售和批發(fā)業(yè)務(wù)市 場，結(jié)合我國實際，分析各類市場中現(xiàn)有主要業(yè)務(wù)以及三網(wǎng)融合后各家企業(yè)主要 參與的業(yè)務(wù)進(jìn)行競爭情況分析，在分析的基礎(chǔ)上給出相關(guān)資費(fèi)管制的建議。1 .零售業(yè)務(wù)的管制政策我國零售業(yè)務(wù)市場的資費(fèi)制度和政策框架歸納 見表lo2 .批發(fā)業(yè)務(wù)的資費(fèi)管制政策本文討論的涉及資費(fèi)管制的批發(fā)業(yè)務(wù)主要 指市場上基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營企業(yè)之間相互提供的接入服務(wù)（互聯(lián)互通）業(yè)務(wù)，以及內(nèi)容 播控業(yè)務(wù)。從我國和世界其他國家的實踐經(jīng)驗來看，其他的批發(fā)業(yè)務(wù)一般都是運(yùn) 營商為了自身利益最大化主動向市場提供的，基本處于一種買方市場，即市場是 競爭性的。而網(wǎng)間互聯(lián)等業(yè)務(wù)則屬于管制機(jī)構(gòu)要求主導(dǎo)運(yùn)營商提供的，處于一種 完全的賣方市場，即壟斷市場。相對于買方 新進(jìn)入市場的運(yùn)營商來說，提 供商對此種業(yè)務(wù)的交易具有絕對的主導(dǎo)控制權(quán)。因此，這類業(yè)務(wù)往往納入各國的 資費(fèi)管制框架之下。根據(jù)我國當(dāng)前實際情況，我們討論的業(yè)務(wù)內(nèi)容主要集中在以 下兩種:即網(wǎng)間互聯(lián)業(yè)務(wù)資費(fèi)的管制以及內(nèi)容播控的資費(fèi)管制，見表2o五、我國通信資費(fèi)管制制度建設(shè)建議第一，加快立法進(jìn)程。我國應(yīng)加快出臺支持三網(wǎng)融合的電信法和 廣播法，甚至是整