現(xiàn)階段水利吸引社會資本應避免陷入的幾個誤區(qū)

1、現(xiàn)階段水利吸引社會資本應避免陷入的幾個誤區(qū)國家高度重視創(chuàng)新投融資機制，把水利作為重點支持領域之一，先后制定出臺了一系列 吸引社會資本參與水利工程建設運營的政策措施。水利部會同有關部門和地方積極創(chuàng)新投融 資模式，科學設計社會資本參與方式，細化完善政府支持政策，較好激發(fā)了社會資本參與水 利建設的動力與活力。據(jù)初步統(tǒng)許，十二五期間全國水利建設投資中社會資本為1683億元, 約占水利總投資的7. 8%,相比十一五期間提高了 3. 5個百分點。但由于水利具有很強的公益 性，且投資規(guī)模大、建設周期長、財務回報率低，長期由政府組織實施，與交通、巾政等基 礎設施領域相比，市場開放程度總體依然不高。特別是通過調(diào)

2、查了解和案例分析發(fā)現(xiàn)，由于 在吸引社會資本方面缺乏成熟的操作經(jīng)驗，有關方而對PPP的概念、內(nèi)涵還缺乏正確的認識 和理解，具體實踐中容易陷入幾個誤區(qū)，影響了水利在更大程度上向社會資本開放。本文對 幾個誤區(qū)進行重點辨析，并提出有關建議。一、誤區(qū)：吸引社會資本主要目的是解決水利建設資金缺口1 .描述：對于盈利條件較好、融資能力較強的項目，一些地方認為沒有必要推行PPP模 式本屆政府以來，鼓勵社會資本發(fā)展、讓企業(yè)擁有投資自主權(quán)，是在國家經(jīng)濟發(fā)展步入新 常態(tài)，要求發(fā)揮投資關鍵作用、以結(jié)構(gòu)性改革推動結(jié)構(gòu)調(diào)整的背景下提出的。由于水利的市 場化程度低，目前開展的政府和社會資本合作實踐較少，業(yè)內(nèi)對于PPP內(nèi)涵的

3、認識和理解還 有一些片面和狹窄。有觀點認為，開展政府與社會資本合作的主要甚至唯一目的是解決水利 建設資金缺口問題。因此，只有在水利建設資金特別是地方配套資金存在較大缺口時，才會 想到引入社會資本參與，而對于盈利和融資能力較好的水利項目，許多地方認為沒有必要， 或者不愿意將其拿出來吸引社會資本參與。據(jù)了解，浙江某引調(diào)水工程在籌集項目建設資金 時，由于工程本身效益較好、融資能力較強，加之融資環(huán)境較好，其通過貸款、專項債券的 平均融資成本僅為1.5%左右，但如果采取吸引社會資本的方式，為滿足社會投資人的回報需 求，融資成本最低也要達到6%左右，單純從財務可行性角度權(quán)衡，地方政府吸引社會資本參 與的意

4、愿不強。一位在黑龍江某水庫從事項目融資的人員介紹，目前中央和省級兩級財政已 經(jīng)落實了該水庫項目總投資的70%以上，對于剩余資金缺口，當?shù)卣J為采取PPP模式引 入社會資本規(guī)模不大、必要性不強，更愿意采用政府自籌、銀行貸款等傳統(tǒng)方式，造成了好 的項目進不來，差的項目沒人來的困境。2 .辨析：政府與社會資本合作的根本目的是通過發(fā)揮各自優(yōu)勢提高基礎設施建設水平和 運營效率從概念產(chǎn)生的背景來看，PPP最早由英國政府于20世紀80年代提出，是指政府與私營 商簽訂長期協(xié)議，授權(quán)私營商代替政府建設、運營或管理公共基礎設施并向公眾提供公共服 務。可見，PPP模式和傳統(tǒng)政府融資模式的關鍵區(qū)別，在于社會資本是否

5、有機會參與傳統(tǒng)由 政府投資的項目（如發(fā)電、供水、土地開發(fā)等），并分享決策權(quán)與收益權(quán)。因此PPP不僅是一 種融資模式的創(chuàng)新，還體現(xiàn)在建設管理模式的創(chuàng)新，無論從其內(nèi)涵本身還是許多市場化程度 較高的行業(yè)實踐來看.吸引社會資本除了解決資金問題，更重要的目的和作用是通過引入市 場主體，更好地發(fā)揮公私部門的各自優(yōu)勢，提高工程建設管理水平和運營效率，實現(xiàn)政府和 社會資本的長期合作、優(yōu)勢互補和激勵相容。3 .建議：加快轉(zhuǎn)變政府職能，為發(fā)揮社會資本的經(jīng)營管理優(yōu)勢營造良好環(huán)境政府和社會資本合作，主動權(quán)更多在于政府。建議各級水利部門要樹立對PPP的正確認 識和理解，加大宣傳引導和政策扶持力度，為社會資本參與創(chuàng)造良好

6、條件。一是加快政府職 能轉(zhuǎn)變，進一步通過深化行政審批制度改革、創(chuàng)新公共服務提供方式等，增強政府市場意識， 提高創(chuàng)新投融資機制，吸引社會資本的主動性。二是加強政策宣傳引導，及時宣傳報道吸引 社會資本參與水利建設的方針政策、方案和措施，宣傳社會資本在水利工程建設運營方面的 積極作用，讓社會資本了解參與方式、運營方式、盈利模式、投資回報等相關政策，營造良 好的社會環(huán)境和輿論氛闈。叁是加強項目庫建設，及時推介、扶持、培育一批水利等基礎設 施建設領域的PPP案例，做好跟蹤分析和經(jīng)驗總結(jié)推廣，讓有關方而特別是地方政府充分認 識到，社會資本進入不僅可以成為解決資金缺口的有效途徑，而且在分擔政府投資運營風險、

7、 提高基礎設施建設運營效率方面同樣具有重要作用。二、誤區(qū)：只有盈利條件好的水利建設項目才能吸引社會資本1 .描述：對于財務收益較差、引入社會資本難度較大的水利項目，一些地方推行PPP模 式的有效辦法不多據(jù)了解，許多以防洪、生態(tài)、灌溉為主的水利工程，沒有直接經(jīng)濟收益，而對于收益狀 況相對較好的引調(diào)水工程、水源工程而言，一般財務收益率也不高于4%,與投資城市供水、 發(fā)電等其他產(chǎn)業(yè)的平均投資回報水平8$相比差距較大，單純自身收益很難吸引社會資本進入。 從目前各地向社會資本推介的項目類型看，多數(shù)為具有一定供水或發(fā)電效益的水利工程，其 中能夠有效落地的則更多是優(yōu)中選優(yōu)，例如江西峽江水利樞紐、安徽白蓮崖水

8、庫等，將水利 工程中效益較好的電站部分單獨剝離出來吸引社會資本。而對于盈利性較差的灌區(qū)建設、農(nóng) 村飲水安全、河道綜合整治等項目，主管部門認為單純依靠項目自身收益難以吸引社會資本， 在推行PPP模式時普遍存在畏難情緒，創(chuàng)造條件推動項目落地的辦法不多，主要寄希望于中 央給予加大補助資金支持等優(yōu)惠政策。比如，重慶觀景口水庫先后2次進行項目法人招標都 以失敗告終，主要嫄因就是該工程承擔的公益性功能較多，社會資本投資收益難保障，導致 社會投資人積極性不高。四川大橋水庫二期工程的經(jīng)營收入主要包括農(nóng)業(yè)供水和城鎮(zhèn)生活供 水等，由于公益性部分較多，經(jīng)測算，工程建成后預期財務收益相對較低，當?shù)卣块T在 吸引社會

9、資本方面感覺有些束手無策，至今尚未制定提出切實可行的PPP實施方案。2 .辨析：PPP項目收益不一定來源于自身收益，不僅可以由使用者付費（如用水戶繳納水 費），也可以由政府付費（如政府購買服務）有關行業(yè)和領域的實踐表明，PPP的應用范圍并非局限于盈利能力較強的項目，通過合 理的合作模式、有效的支持政策等，公益性強的項目同樣可以引入社會資本，相關做法在水 利領域也開始初顯成效。近年，隨著探索實踐的不斷深入，加之有效的政策支持，水利PPP 實施范圍進一步拓寬，方式也逐漸靈活多樣，不僅盈利能力較高的水源工程、調(diào)水工程能夠 吸引社會資本，農(nóng)田水利、農(nóng)村飲水安全等公益性強、盈利能力弱的水利項目，也開始逐

10、漸 成為社會資本參與的重要領域。如云南省陸良縣恨虎壩中型港區(qū)通過初始水權(quán)分配、建立健 全水價形成機制、建立節(jié)水獎勵機制等，明確了社會資本回報方式，穩(wěn)定了回報預期，引入 社會資本500萬元，成為國內(nèi)通過招商方式引入社會資本參與農(nóng)田水利建設的成功案例。在 農(nóng)村飲水安全工程中.2014年全國各地通過各種鼓勵和支持措施共籌集社會資金17.3億元 用于工程建設，占當年全國農(nóng)村飲水安全工程建設總投資的5%,緩解了地方配套資金落實難、 缺口大的問題。重慶等一些地方在城市水環(huán)境整治中，通過允許分享周邊上地增值等方式， 引導房地產(chǎn)開發(fā)商等社會投資經(jīng)營主體參與項目建設，既解決了公益性項目建設的資金缺口 問題，又滿

11、足了社會資本的投資回報要求，實現(xiàn)了政府和社會資本合作的雙贏。3 .建議：明確優(yōu)惠的渠道和扶持政策，提高社會投資經(jīng)營主體的收益預期借鑒部分地區(qū)的成功做法和典型經(jīng)驗，可采用如下方式解決項目自身盈利能力不足、吸 引社會資本困難的問題。一是項目打搠。比如，重慶觀景口水庫考慮到僅依靠嫄水經(jīng)營引資 效果不明顯，擬通過與中標社會投資人簽訂供水協(xié)議，將配套的觀景口水廠一并納入PPP合 作范用，相應配置水廠特許經(jīng)營權(quán)，通過嫄水和制水一體化實現(xiàn)較好經(jīng)營指標。經(jīng)了解，黑 龍江奮斗水庫、安徽江巷水庫也初步考慮把水廠和部分供水管網(wǎng)等項目進行打捆，以吸引社 會投資，提高項目財務收益預期。二是政府購買服務。如浙江麗水、江蘇

12、鎮(zhèn)江等地在水環(huán)境 整治中，考慮項目自身沒有盈利能力，確定以政府購買服務的方式吸引社會資本，即通過公 開招標確定社會投資經(jīng)營主體，由其負責項目建設和運營管理，社會資本投資成本和收益在 項目建成后由政府每年按照一定額度支付。叁是配套優(yōu)惠扶持政策。如湖南莽山水庫采取投 資補助和財政補貼等措施，保障社會投資人獲得合理回報，在投資方面，明確項目法人投入 4. 2億元，由于政策等因素變化增加的投入由政府籌措;在收益方而，當農(nóng)業(yè)港溉水量低于設 計規(guī)模的80%或城鎮(zhèn)生活供水量低于設計規(guī)模的90席時，承諾向項目公司補貼水費收入，確保 灌溉水費和城鎮(zhèn)生活供水年收入分別不低于500萬元。叁、誤區(qū)：水利吸引社會資本必

13、須保障投資者獲得穩(wěn)定收益1 .描述：許多社會投資方不愿意承擔風險，要求政府部門承諾給予收益保底社會投資者普遍反映，有的水利工程盡管具有一定供水發(fā)電收益，自己也有興趣參與， 但考慮水利工程涉及水文地質(zhì)勘查、征地移民搬遷、生態(tài)環(huán)境保護、供水發(fā)電定價及收費等 眾多事項，以及未來項目投產(chǎn)后供水達產(chǎn)率、水費收取率等都有很大不確定性，沒有明確的 收益預期，因此在投資決策時往往將政府給予最低收益或保證作為前提條件。比如，安徽江 巷水庫在招商引資過程中，一位社會投資人提出，由于工程建設周期長、不可預測因素多， 建議采用BT模式，由社會資本出資建設，在項目建成后由政府根據(jù)約定的回報率分年度支付 償還，使投資回報

14、有保障，避免項目建設和后續(xù)經(jīng)營期投資回報的不確定性。對社會投資人 而言，考慮自身利益最大化，要求參與工程建設運營必須獲得合理穩(wěn)定的收益;對政府部門而 言，考慮已經(jīng)將工程經(jīng)營性收益讓渡給社會資本，不愿意再額外進行無條件的兜底。從現(xiàn)實 情況來看，往往是政府部門妥協(xié)，有的因此背上了沉重的債務負擔，使PPP效果適得其反。2 .辨析：PPP是一種合作伙伴關系，既強調(diào)收益共享，也強調(diào)風險共擔市場經(jīng)濟中風險和收益總是相伴而生，PPP的關鍵目標也在于實現(xiàn)利益共享和風險共擔。 以代表性的B0T（建設移交運營）模式為例，政府根據(jù)測算的項目總投資和財務收益率賦予社 會投資人一定年限的特許經(jīng)營權(quán)，由于項目運行情況、特

15、許經(jīng)營狀況均存在不確定性，社會 投資人在獲得特許經(jīng)營收益的同時，也必然應該承擔一定的經(jīng)營風險。對水利PPP而言，與 以政府為主實施的傳統(tǒng)建管模式相比，政府通過特許經(jīng)營等方式將工程經(jīng)營收益承諾給社會投資人的同時，也將部分工程經(jīng)營的風險分攤給社會投資人，這一做法有助于促進投資人改 善技術(shù)和管理水平，提高建設運營效率。但如果社會投資人只關注特許經(jīng)營收益甚至超額回 報，而不愿意承擔經(jīng)營風險，要求政府部門給予收益上的最低保障，將導致雙方的合作失去 平衡，此時項目經(jīng)營收益多數(shù)由社會投資人獲得，而經(jīng)營風險則幾乎全部轉(zhuǎn)嫁給政府，不僅 不利于提高投資者改善經(jīng)營管理的積極性，也可能因此加重政府的債務負擔。3 .建

16、議：完善PPP項目論證和競爭合作機制，促進實現(xiàn)各方利益的最大公約數(shù)最佳的PPP合作模式在于尋找各方利益的平衡點，建議要從以下幾個方面進行把握：一 是在項目選擇時，要認真開展物有所值評價和財政承受能力分析，將適合開展PPP的項目遴 選出來。要委托專業(yè)機構(gòu)開展評估論證，對擬采用PPP模式的項目進行篩選，重點判斷與傳 統(tǒng)政府采購模式相比，采用PPP模式能否增加供給、優(yōu)化風險、提高效率，對于部分由政府 付費或需政府補貼的項目，要判斷財力能否承受。二是在項目推介時，政府和社會資本雙方 要對項目融資結(jié)構(gòu)、回報機制、運作方式、風險分配的基本框架以及相關配套政策等進行充 分溝通協(xié)商，特別是在簽訂合作協(xié)議時，要

17、對雙方的權(quán)利義務和交易條件邊界進行認真研究， 如投資分攤方式、財政補貼機制、收費定價調(diào)整機制等，還要建立完善選擇社會投資者的競 爭性機制，確保雙方分配的收益和分擔的風險均控制在合理區(qū)間。叁是在項目操作實施時， 要建立健全相關制度規(guī)范，編制出臺操作指南，從制度層面對政府和社會資本雙方的行為進 行規(guī)范和約束，明確哪些事情可以做、由誰做、怎么做，確保公共服務優(yōu)化而不煩化，社會 資本盈利而不暴利，促進實現(xiàn)各方利益的最大公約數(shù)。四、誤區(qū)：向社會資本敞開大門等同于一放到底L描述：有的地方認為PPP項目應基本交由市場實施，政府不能干預太多水利工程長期由政府直接組織建設實施，由于政府既是投資主體，又是建設和管

18、理主體， 容易產(chǎn)生政事不分、政企不分和違規(guī)違紀風險，導致工程建設運營效率低下。社會資本參與 水利工程建設運營能夠充分發(fā)揮布場機制作用，有助于打破傳統(tǒng)水利建設模式中的行政性壟 斷，促進水利建設和管理運營的科學化、規(guī)范化，提升水利工程建設管理效率和服務水平。 為此有的社會投資人認為，政府賦予社會資本一定期限內(nèi)的特許經(jīng)營權(quán)，不能干預社會資本 特許經(jīng)營期內(nèi)的建設管理行為。此外，財政部印發(fā)的政府和社會資本合作模式操作指南（試 行）明確指出，本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)不能作為PPP的主體。有的 地方對此理解為賦予社會投資主體充分的自主經(jīng)營權(quán)，政府主體只是起到業(yè)務指導和監(jiān)管的 職責，因此在具

19、體建設和管理活動中應該盡量少插手甚至不插手。4 .辨析：PPP模式并不排斥政府資本參與，而且對監(jiān)督管理提出了更高要求一方面，政府資本參與PPP項目有助于穩(wěn)定收益。既能充分參與項目的設計、論證，從 而了解項目的盈利能力，避免在社會資本獨立運營的情況下因信息不對稱而使項目形成暴利 或者虧損，特別是對于盈利能力較強的PPP項目，政府參股還能從中取得穩(wěn)定的分紅收入。 另一方面，政府資本參與PPP項目有助于規(guī)避風險。水利工程往往既有供水、發(fā)電等經(jīng)營性 功能，也有防洪、灌溉、生態(tài)用水等公益性功能。由于社會資本特別是民間資本具有一定的 分散性、逐利性，在工程建設和運行管理中，為實現(xiàn)自身利益最大化，或?qū)a(chǎn)生與防洪安全、 供水安全等公益性目標的背離，對公益性目標的實現(xiàn)帶來一定影響。比如對于具有多種供水 用途的工程而言，社會資本為追求經(jīng)濟利益，可能更加傾向于城鎮(zhèn)生活、工業(yè)等經(jīng)營性供水， 而忽視了農(nóng)業(yè)港溉、生態(tài)等公益性用水需求，給水資源用途管制增加了難度。為此，政府必 須加強服務與監(jiān)管，以提高社會資本參與水平和效率，保障社會資本合法權(quán)益和社會公共利 益。5 .建議：政府應履行好公共管理職能，通過多