光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標解讀修訂稿

1、光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標解讀system office room WEIHUA 16H-WEIHUA WEIHUA8Q8-光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標解讀2015-12-11 |作者：宙愛先黃清|來源：中國國土資源報| ?）編者按2015年12月2日，國土資源部以規(guī)范性文件形式發(fā)布了 光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標（國土資規(guī)201511號，以下 簡稱指標），明確自2016年1月1日起實施。該指標的頒布，填補 了產(chǎn)業(yè)（能源）領(lǐng)域用地標準的一項空白。為什么要發(fā)布這樣一項用地 控制指標？指標主要適用什么類型的光伏項目？具體怎樣確保光伏 項目節(jié)約集約用地？本報特邀國土資源部土地利用司就指標編制

2、和 實施的必要性、指標主要內(nèi)容和需要重點說明的幾個問題進行了初 步解讀。為何要發(fā)布光伏用地控制指標？填補產(chǎn)業(yè)（能源）領(lǐng)域用地標準一項空白編制和發(fā)布實施光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標（以下簡稱 指標），是貫徹中央關(guān)于“建立最嚴格節(jié)約集約用地制度”和關(guān) 于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議強調(diào)的“堅持最 嚴格的節(jié)約用地制度”的重要舉措，也是落實國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集 約用地的通知（國發(fā)（2008） 3號）提出“要健全各類建設(shè)用地標準體 系”，國務(wù)院關(guān)于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見（國發(fā)（2013） 24號）提出的加快形成有利于產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的法規(guī)、政 策、標準體系和市場環(huán)境，以及節(jié)約集

3、約利用土地規(guī)定（國土資源 部令第61號）要求“國家實行建設(shè)項目用地標準控制制度”，“國土資 源部會同有關(guān)部門制定工程建設(shè)項目用地控制指標”的具體措施。建設(shè)項目用地審查、供應(yīng)和使用，應(yīng)當符合用地控制指標和供地政 策。制定指標，使光伏匚程建設(shè)項目用地從無標準控制走向有標準 控制，既是完善用地標準控制制度的重要內(nèi)容，也是運用標準控制規(guī)范 土地審批和供應(yīng)、促進節(jié)約集約用地的重要手段。目前，國土資源部已單獨或與有關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布實施的工程項目用 地指標有16項，涵蓋了工業(yè)、能源、交通、水利、公共文化和體育等領(lǐng) 域。該指標的頒布，填補了產(chǎn)業(yè)（能源）領(lǐng)域用地標準一項空白。促進光伏發(fā)電項目節(jié)約集約用地當前和今后

4、一段時期，我國光伏發(fā)電行業(yè)處于快速發(fā)展階段。截至 2015年10月，全國光伏發(fā)電站總裝機容量已經(jīng)達3500萬千瓦以上，規(guī) 劃到2030年，裝機容量將達到1億千瓦。與光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展不相適應(yīng)的 是，目前國家層面尚未頒布光伏發(fā)電項目土地使用標準，地方在為光伏 項目提供用地時缺乏可遵循的依據(jù)，這導(dǎo)致一些項目在用地上存在盲目 性，存在寬打?qū)捰?、浪費土地的問題。制定標準，使光伏匚程建設(shè)項目用地從無標準控制走向有標準 控制，有利于完善用地標準控制制度，規(guī)范土地審批和供應(yīng)，促進光伏 產(chǎn)業(yè)用地更加規(guī)范和集約。規(guī)范光伏發(fā)電項目用地行政審批行為2012年6月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與國家質(zhì)檢總局聯(lián)合發(fā)布光伏發(fā) 電站設(shè)計規(guī)范

5、(GB50797-2012),對光伏發(fā)電站的站址選擇、發(fā)電系 統(tǒng)、站區(qū)布置、建筑與結(jié)構(gòu)等制定了設(shè)計規(guī)范，也對編制光伏發(fā)電站工 程項目用地指標提出了要求。指標是項目單位在編制建設(shè)項目可行性研究、規(guī)劃設(shè)計階段確 定用地規(guī)模的重要依據(jù)，有利于光伏發(fā)電建設(shè)從項目設(shè)計、用地審批和 土地供應(yīng)等環(huán)節(jié)統(tǒng)一用地標準，是政府部門審批項目可行性研究報告、 項目用地預(yù)審和建設(shè)用地審批時核定項目用地面積的重要尺度。指標的發(fā)布實施，有利于約束項目單位占地沖動，促進節(jié)約集 約川地，同時也為各級國土資源主管部門、相關(guān)行業(yè)主管部門和勘察設(shè) 計單位提供了重要制度規(guī)范依據(jù)。地方的相關(guān)探索和大量實地調(diào)研為指標制定打下較好的基礎(chǔ)隨著近

6、年來光伏發(fā)電站建設(shè)規(guī)模的不斷擴大，為規(guī)范用地管理，河 北、陜西、青海、寧夏等地陸續(xù)開展了光伏發(fā)電站項目用地指標編制的 工作，出臺了光伏項目用地的地方標準。國土資源部此前也開展了大量研究工作，近年來，先后派員到河北 曲陽中電投集團恒陽光伏發(fā)電站、深源金家井光伏發(fā)電站、張北國家電 網(wǎng)風(fēng)光儲輸發(fā)電站、青海海西州德令哈和格爾木光伏發(fā)電站進行了實地 調(diào)研。對光伏項目比較集中的河北、內(nèi)蒙古、上海、浙江、山東、甘 肅、青海、寧夏等8省(區(qū)、市)62個光伏項目的規(guī)劃設(shè)計資料進行分 析，初步掌握了光伏項目的功能分區(qū)與用地規(guī)模，為指標制定奠定了較好的工作基礎(chǔ)。指標的主體框架與重點內(nèi)容是怎樣的？指標總體框架共分四個

7、部分，即：基本規(guī)定、光伏發(fā)電站工程 項目用地總體指標、單項指標和附錄?；疽?guī)定明確了指標的適用范圍、指標的作用、總體指標和單 項指標適用的環(huán)節(jié)，圍繞節(jié)約集約用地強調(diào)了光伏發(fā)電匚程建設(shè)項目選 址、規(guī)劃布局、管理設(shè)施和附屬設(shè)施建設(shè)應(yīng)當遵循的原則和規(guī)定?？傮w指標是對光伏發(fā)電項目用地總規(guī)模的總體控制標準。國際上， 光伏發(fā)電裝機容量以10兆瓦光伏發(fā)電站為基本單位。因此，項目用地面 積也以10兆瓦光伏發(fā)電站用地面積為基本單位。根據(jù)光伏發(fā)電站設(shè)計 規(guī)范，影響光伏發(fā)電站項目占地規(guī)模的因素主襄有：光伏組件的全面 積效率、所在地的維度、地形條件、光伏板電池轉(zhuǎn)換效率、光伏方陣排 列方式及變電站升壓等級。一般情況下，

8、緯度越高，占地越大；轉(zhuǎn)換效 率越高，占地越小?？傮w指標采取分類列表式，即按照所占用土地的地形和光伏方陣排 列方式進行分類，共列出12種類型的總體指標表，表中按照不同維度地 區(qū)、不同發(fā)電效率、不同升壓等級等條件，一一對應(yīng)給出了相應(yīng)的指標 值。工作中，可根據(jù)光伏發(fā)電項目的具體情況，在表中直接查詢對應(yīng)的 用地規(guī)模值。指標依據(jù)光伏發(fā)電項目的功能分區(qū)規(guī)定了 4個單項指標，分別 是：光伏方陣用地指標、變電站及運行管理中心用地指標、集電線路用 地指標和場內(nèi)道路用地指標。其中，光伏方陣用地指標中，根據(jù)方陣排 列的不同方式，分別列出了固定式、平單軸跟蹤式、斜單軸跟蹤式和雙 軸跟蹤式4種方陣用地指標表；變電站及運

9、行管理中心用地指標中，根 據(jù)不同升壓等級，分別列出了 5種等別的用地指標表；集電線路用地指 標中，根據(jù)塔桿類型，列出了水泥桿和鐵塔桿用地指標表。為便于實際工作中掌握光伏發(fā)電項目用地指標的測算方法，指 標設(shè)了兩個附錄。附錄A給出了直轄市和省會城市光伏陣列斜面日均 輻射量參考值。附錄B給出了赤道坐標雙軸跟蹤方陣用地指標計算方法 等8種類型計算方法和要點，并列舉了 12個計算實例。光伏用地控制指標有哪些需要特別關(guān)注的問題?確需超規(guī)模用地的項目，應(yīng)開展建設(shè)項目節(jié)地評價指標是光伏工程項目設(shè)計、可研、用地預(yù)審和審批、土地供應(yīng) 和供后監(jiān)管的標準和依據(jù)，也是國土資源主管部門、用地單位、勘察設(shè) 計單位、相關(guān)行業(yè)

10、主管部門共同遵守的制度規(guī)范。與公路、鐵路、機 場、電力等工程項目用地指標一樣，指標實行用地規(guī)模的上限控 制，即項目用地規(guī)模應(yīng)在指標控制范圍內(nèi)，不應(yīng)突破指標確定的用 地規(guī)模。超過指標確定的用地規(guī)模的，應(yīng)當核減用地。確因安全生產(chǎn)、地形地貌、工藝技術(shù)等有特殊要求，無法核減用地 的，應(yīng)當依據(jù)國土資源部辦公廳關(guān)于規(guī)范開展建設(shè)項目節(jié)地評價工作 的通知（國土資廳發(fā)（2015） 16號）要求，開展節(jié)地評價論證。特別需要說明的是，用地指標所指的土地包括農(nóng)用地、建設(shè)用地和 未利用地，無論占用哪種類型的土地，都要按指標來確定用地規(guī)模。指標的適用范圍是新建、改建和擴建的地面光伏發(fā)電站工程項 目太陽能光伏發(fā)電主要有地面

11、集中式光伏發(fā)電和分布式光伏發(fā)電兩種 形式。地面集中式光伏發(fā)電是在地面安裝光伏方陣組件發(fā)電，目前國內(nèi) 大中型光伏發(fā)電站主要采取地面光伏發(fā)電方式；分布式光伏發(fā)電是利用 現(xiàn)有建筑的采光面安裝光伏材料發(fā)電，目前應(yīng)用較廣泛的是在城市建筑 物屋頂安裝光伏材料發(fā)電；另有水面漁光互補式光伏發(fā)電，主要是利用 水塘，在水面上架設(shè)光伏板進行發(fā)電。上述光伏發(fā)電形式中，分布式和 水面漁光互補式發(fā)電利用的建筑物和水面均無需新供地，而地面光伏發(fā) 電涉及供地，因此，本指標的適用范圍是新建、改建和擴建的地面 光伏發(fā)電站工程項目。編制指標遵循的原則指標編制工作遵循以下原則：一是建立在通常的場地條件下， 二是生產(chǎn)裝備、工藝技術(shù)、規(guī)

12、劃設(shè)計等要素必須體現(xiàn)平均先進水平，三 是體現(xiàn)保護耕地和節(jié)約集約用地的原則。經(jīng)驗證（與典型實例比對）， 該指標達到了平均先進水平，符合節(jié)約集約用地的要求。指標根據(jù)相關(guān)設(shè)計規(guī)范和實際用地情況確定功能分區(qū)根據(jù)國標光伏發(fā)電站設(shè)計規(guī)范的規(guī)定，光伏發(fā)電站的站區(qū)總平 面設(shè)計包括：光伏方陣、升壓站（或開關(guān)站）、站內(nèi)集電線路、就地逆 變升壓站、站內(nèi)道路和其他防護功能設(shè)施（防洪、防雷、防火）6個部 分。從實地調(diào)研情況看，光伏電站用地主要包括光伏方陣用地、變電站 及運行管理中心用地、集電線路用地、場內(nèi)道路用地4個部分，每個部 分乂包括光伏發(fā)電站設(shè)汁規(guī)范涉及的具體功能的用地。因此，指 標將光伏發(fā)電項目的用地功能分區(qū)分

13、為上述4個部分。指標中總體指標和功能分區(qū)指標的不同作用在光伏發(fā)電站工程項目可行性研究階段，一般各功能分區(qū)用地規(guī)模 尚未明確，在這一階段，主要根據(jù)總體指標核定用地規(guī)模。而功能分區(qū) 指標主要是在規(guī)劃設(shè)計階段、用地預(yù)審和審批階段用于核定各分區(qū)用地 規(guī)模。指標對于用地規(guī)模核定實行雙控制。當一個光伏項目各功能分 區(qū)用地規(guī)模都符合用地指標時，其總用地規(guī)模一般也會符合用地指標。 而當一個光伏項目符合總體指標，可有的功能分區(qū)用地規(guī)模超過了單項 指標規(guī)定時，也是不符合指標要求的。此外，總體指標是含所有功能分區(qū)的用地規(guī)模，但有些工程項目不 一定含用地指標所有功能分區(qū)，這時在核定其用地規(guī)模時，就需要用各 功能分區(qū)用地指標。指標對高緯度地區(qū)新建低效光伏發(fā)電項目設(shè)置了用地上限按照國務(wù)院關(guān)于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見（