對(duì)我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的可行性分析

1、對(duì)我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的可行性分析論文摘要我國(guó)現(xiàn)行法律、行政法規(guī)僅允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在農(nóng)村集體 內(nèi)部之間有限流轉(zhuǎn)。但隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，小城鎮(zhèn)不斷崛起，宅基地使用權(quán) 流轉(zhuǎn)有了很大的生存空間和肥沃的現(xiàn)實(shí)土壤：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員有了轉(zhuǎn)讓 宅基地使用權(quán)的需要，城鎮(zhèn)居民有了受讓宅基地使用權(quán)的需要，但現(xiàn)行法律、行政 法規(guī)及政策還沒有回應(yīng)這種需求。論文關(guān)鍵詞 農(nóng)村宅基地使用權(quán) 流轉(zhuǎn) 可行性 路徑探索一、我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀考察（一）關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法現(xiàn)狀宅基地使用權(quán)是我國(guó)農(nóng)民擁有的一項(xiàng)重要的權(quán)利，憲法,法律以及行政法規(guī)都對(duì)其有專門規(guī)定。憲法賦予了農(nóng)村宅 基地有限流轉(zhuǎn)的權(quán)利，

2、如憲法第十條第四款規(guī)定了任何組織和個(gè)人都無權(quán)侵 占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，但是土地的使用權(quán)可以依法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓。我國(guó)土地管理法作為現(xiàn)行調(diào)整土地管理方面的專項(xiàng)法律，在第八條中 確立了包括宅基地使用權(quán)在內(nèi)的各種類型土地的所有權(quán)，它規(guī)定在農(nóng)村和城市郊 區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，均屬于農(nóng)民集體所有。第六十二條 規(guī)定每戶農(nóng)村村民只能擁有一戶宅基地，且其面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市 規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。若農(nóng)村村民出賣、出租住房后再申請(qǐng)宅基地，則不予批準(zhǔn)。這條規(guī)定從側(cè)面反映出我國(guó)土地管理法對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是不鼓勵(lì)的，允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)后不再批準(zhǔn)第二處宅基地的申請(qǐng)。物權(quán)法確立了農(nóng)

3、村宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，并規(guī)定對(duì)宅基地因 自然災(zāi)害等原因滅失的失地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)重新分配宅基地。根據(jù)1999年國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通 知（國(guó)辦發(fā)1999號(hào)）的規(guī)定,農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售,有關(guān)部門不得批 準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)村集體土地建住宅，不得對(duì)其建造和購(gòu)買的住宅發(fā)放土地使用 權(quán)證和房產(chǎn)證。這正是小產(chǎn)權(quán)房被嚴(yán)格禁止的法規(guī)依據(jù)。綜上，我國(guó)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是受到限制的，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員流轉(zhuǎn) 宅基地使用權(quán)后不得再次申請(qǐng)，并禁止向集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員流轉(zhuǎn)以此來保 護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“成員權(quán)”。（二）關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的理論爭(zhēng)鳴我國(guó)立法對(duì)宅基的使用權(quán)的流轉(zhuǎn) 態(tài)度較

4、明朗，即雖不完全禁止卻嚴(yán)格限制。我國(guó)理論界也對(duì)這個(gè)問題有長(zhǎng)期探討， 大致分贊成派和反對(duì)派。武漢大學(xué)的孟勤國(guó)和中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)的陳柏峰教授等對(duì)宅基地使用權(quán) 流轉(zhuǎn)持反對(duì)意見，理由是：宅基地使用權(quán)是農(nóng)民的基本生活保障和安身立命之本 ， 若允許轉(zhuǎn)讓，可能導(dǎo)致農(nóng)民流離失所；農(nóng)民的宅基地使用權(quán)是一種通過分配無償 取得的福利，對(duì)其轉(zhuǎn)讓的限制體現(xiàn)了社會(huì)正義；自由轉(zhuǎn)讓將為農(nóng)民非法騙取宅基 地牟利提供激勵(lì)，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地銳減，加大糧食危機(jī)；宅基地自由流轉(zhuǎn)將使房 產(chǎn)行業(yè)的商人、掮客和投機(jī)者紛紛到農(nóng)村購(gòu)房購(gòu)地，一方面大規(guī)模剝奪農(nóng)民，另一 方面沖擊城市房地產(chǎn)市場(chǎng)。煙臺(tái)大學(xué)校長(zhǎng)郭明瑞、海南大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)王崇敏和清華大學(xué)

5、韓世遠(yuǎn)等 主張自由流轉(zhuǎn)，理由是:并非所有的宅基地使用權(quán)都是無償取得的；宅基地和其上 的房屋是在一起的，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民存在轉(zhuǎn)讓多余的房屋以解決融資問題的必要；保障農(nóng)民有房屋有賴于各種社會(huì)保障措施，不能通過限制或禁止農(nóng)民房屋的交易來 實(shí)現(xiàn)；每個(gè)人應(yīng)該比他人更了解自己的利益所在 ，對(duì)農(nóng)民流離失所的擔(dān)心是多余 的；如果為了保護(hù)農(nóng)民的利益，真正的癥結(jié)在于防范國(guó)家和行政機(jī)構(gòu)對(duì)于集體土 地的“侵入”和肆意剝奪，而非居民對(duì)于集體土地的“侵入”；僅在農(nóng)戶間流轉(zhuǎn) 會(huì)損害出賣人的利益無法體現(xiàn)房屋的實(shí)際價(jià)值 ，房屋和宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn) 有利于促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，緩和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地供給不足與農(nóng)村 土地資源浪

6、費(fèi)之間的矛盾，加速城市化進(jìn)程，打破城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。二、我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的可行性分析（一）宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)是現(xiàn)實(shí)需要首先 ，現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)制度 實(shí)際上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物 ，應(yīng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下使國(guó)有 土地上的建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)同價(jià)同權(quán)，共同接受市場(chǎng)規(guī)律的調(diào) 節(jié)?，F(xiàn)階段宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)功能已大于其社會(huì)保障功能，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，如果禁止其在農(nóng)村的房屋不符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)。而且按照現(xiàn)在的土地征收制度，集體土地的保障功能同樣無法得到保證?，F(xiàn)有法律、法規(guī)及相關(guān)政策對(duì)農(nóng)村集體建設(shè) 用地的用途進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，一旦轉(zhuǎn)變用途還需要國(guó)家相關(guān)部門的審批和征收 在

7、轉(zhuǎn)變土地用途的過程中農(nóng)民的合法利益并沒有得到有效補(bǔ)償。據(jù)調(diào)查，在目前房地產(chǎn)開發(fā)過程中，土地增值部分的收益分配只有 20雅U 30癇在鄉(xiāng)以下,其中農(nóng) 民的補(bǔ)償款僅占5雅V 10%其余利益則流入開發(fā)商和政府的腰包。其次,隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，土地的日益減少，很多農(nóng)民離開了祖 祖輩輩生息繁衍的土地涌入城市，出現(xiàn)了很多的“空心村” “老人村”“留守兒 童村”，大量土地閑置，撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重，很多房屋空無一人。如果國(guó)家放開小產(chǎn)權(quán) 房的流轉(zhuǎn),制定一套完備的交易體系，農(nóng)民自由處置自己的房產(chǎn)，得到的資金投資 于二、三產(chǎn)業(yè)或到另外的農(nóng)村購(gòu)置土地，也會(huì)有安身立命之所。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并不影響農(nóng)耕地的使用，對(duì)宅基

8、地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)可以放開，如天津“宅基地 換房”模式中通過宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓得到城鎮(zhèn)的房屋居住的試點(diǎn)很成功，還有四川震后災(zāi)區(qū)聯(lián)建房建設(shè)都可以借鑒。另外，立法者擔(dān)憂農(nóng)民會(huì)非理性地出售房屋 實(shí)無必要，因?yàn)閺慕?jīng)濟(jì)理性人的特點(diǎn)分析，農(nóng)民并不一定會(huì)僅基于短暫的需要將 其宅基地使用權(quán)隨意流轉(zhuǎn)出去，在是否愿意轉(zhuǎn)讓以及在何種情況下轉(zhuǎn)讓方面 ，應(yīng) 當(dāng)相信農(nóng)民是理智的。最后,農(nóng)民追求經(jīng)濟(jì)利益最大化以及居高不下的城市房?jī)r(jià)已經(jīng)驅(qū)動(dòng)了宅 基地流轉(zhuǎn)隱形市場(chǎng)的形成。目前我國(guó)城市住房保障仍存在很多問題：城市廉租房、 經(jīng)濟(jì)適用房覆蓋面積不足，中低收入者界定范圍過窄等。這些城市中低收入者寧 愿冒著沒有房產(chǎn)證、拆遷難補(bǔ)償、質(zhì)量難保證、

9、遺贈(zèng)也麻煩的風(fēng)險(xiǎn)低價(jià)為自己購(gòu) 置一處安身之所。這些現(xiàn)實(shí)中的隱性交易已使得法律對(duì)宅基地使用權(quán)禁止流轉(zhuǎn)的 規(guī)定有名無實(shí)，極大地挑戰(zhàn)了法律的權(quán)威性，堅(jiān)決禁止不如順勢(shì)引導(dǎo)。農(nóng)村宅基地 上的房屋的建設(shè)不需要向國(guó)家繳納大量的土地出讓金以及各種稅費(fèi)，所以其價(jià)格一般僅是同地區(qū)商品房?jī)r(jià)格的三分之一甚至更低，加上城市商品房?jī)r(jià)格的瘋狂上 漲,小產(chǎn)權(quán)房自然呈現(xiàn)“供需兩旺”的局面。（二）宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)有理論基礎(chǔ)土地所有權(quán)是包含對(duì)土地的占 有、使用、收益、處分和排除他人干涉的完全物權(quán) ，土地使用權(quán)是一般不包括決 定財(cái)產(chǎn)命運(yùn)的處分權(quán)能限制物權(quán)。在我國(guó)領(lǐng)域內(nèi)，集體所有外的土地盡歸全體人 民所有，由國(guó)家代為享有并行使土地

10、所有權(quán)。集體所有制實(shí)質(zhì)上是一定范圍內(nèi)的 集體組織全體成員共同對(duì)集體的土地直接享有的所有權(quán)。但法律并沒有規(guī)定這種 集體的所有權(quán)是通過村委會(huì)還是村民小組或是其他組織行使，。既然國(guó)有土地上 的房屋可以自由交易，那么為什么集體土地上的房屋不能，同樣是地，為何“同地 不同權(quán)”？三、我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的路徑探索（一）依法確認(rèn)宅基地使用權(quán)的的受讓主體宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)該打破過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的城鄉(xiāng)二元土地利用結(jié)構(gòu)，不應(yīng)限制其受讓主體，可以針對(duì) 不同的受讓主體設(shè)定不同的受讓條件?？梢院?jiǎn)單地將宅基地使用權(quán)的受讓主體分 為兩大類，一類是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶；另一類是本集體經(jīng)濟(jì)組織

11、內(nèi)不符合分配條件的農(nóng)戶及城鎮(zhèn)居民。（二）明確宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法定條件首先 ，流轉(zhuǎn)的宅基地使用權(quán)的初 始取得應(yīng)合法，權(quán)屬無爭(zhēng)議。這是因?yàn)檗r(nóng)村宅基地的保障功能雖然明顯弱化，但并 未完全消失。其初始登記仍應(yīng)受到嚴(yán)格的限制，如仍應(yīng)規(guī)定一戶只能申請(qǐng)一處宅 基地。出于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的“成員權(quán)”考慮 ，非成員即城鎮(zhèn)居民不得享 有申請(qǐng)農(nóng)村任何一處宅基地的權(quán)利。其次,宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)充分貫徹所有權(quán)人的意思自治原則。針對(duì)第一類受讓主體，由于其自身已經(jīng)符合取得宅基地使用權(quán)的條件，理論上應(yīng)當(dāng)允許其宅基地使用權(quán)自由、隨時(shí)流轉(zhuǎn)，但為了便于集體組織的管理和監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)在宅 基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，買賣雙方履行告知集體

12、經(jīng)濟(jì)組織交易情況的義務(wù)。針對(duì)第二 類受讓主體，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定流轉(zhuǎn)的限制條件，該條件就是宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)必 須經(jīng)過土地所有權(quán)人的同意方可流轉(zhuǎn)，即可由村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以 上村民代表同意才能轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)。最后,盡快地完善我國(guó)廣大農(nóng)村的土地使用權(quán)登記制度。目前，我國(guó)農(nóng)村的不動(dòng)產(chǎn)登記制度因?yàn)檗k公條件有限以及熟人社會(huì)有其特殊的公示方式的原因，至今仍沒有完全建立起來。村民多是通過直接占有的方式體現(xiàn)其對(duì)房屋的所有權(quán) 和宅基地的使用權(quán)。但放開農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)市場(chǎng)后，受讓主體不再僅僅是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，若沒有完善的登記制度，將會(huì)造成農(nóng)村宅基地使用權(quán) 交易的混亂。（三）完善宅基地使用權(quán)收益分配關(guān)系農(nóng)村村民無償取得宅基地使用權(quán)，并未向集體土地所有權(quán)人支付相應(yīng)的對(duì)價(jià)，這導(dǎo)致所有權(quán)人的收益得不到實(shí)現(xiàn)， 不利于社會(huì)公正，因此有必要規(guī)定在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)按照一定標(biāo)準(zhǔn)向集體經(jīng) 濟(jì)組織上交土地收益。上交的這部分收益，主要用于村集體經(jīng)濟(jì)組織的公共支出、 村民的福利改善等方面。村民作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，也可以民主決定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的用途，通過對(duì)宅基地使用權(quán)收益的享有實(shí)現(xiàn)其村民福利和居住 保障。值得一提的是，在放開農(nóng)村宅基地市場(chǎng)后尤其要