平衡計分卡在公共部門績效管理中的運用探討

1、精品平衡計分卡在 公共部門績效管理 中的運用探討一、當前我國公共部門績效管理中存在的問題當前我國公共部門機構(gòu)改革仍處于過渡時期，各地、各部門在 績效管理方面 創(chuàng)新不斷，但總體看來，我國公共部門績效管理 在理論和實踐上都還不成熟，在 實踐力度和效果上也很不平衡，存在著一些問題。從績效考核的戰(zhàn)略目標看，公共部門缺少戰(zhàn)略目標。即使有些 公共部門制定 了戰(zhàn)略，但是真正落實到位的很少，執(zhí)行力差，很難擴展到執(zhí)行力層面，并且績 效考核指標也與戰(zhàn)略目標相脫節(jié)。從績效考核的指標看，指標單一，標準過于籠統(tǒng)。公共部門績效評估僅以經(jīng)濟效率為目標，主要是以GDP為中心的政績考核，忽視 公共部門為公眾提供公 共基礎(chǔ)設(shè)施、

2、秩序維護等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，忽視部門內(nèi)部員工的學(xué)習(xí)與成長 和核心競爭力。從績效考核的過程來看，在績效評估中，評估標準主觀化，沒有相應(yīng)的規(guī)章制度可以參照，缺乏統(tǒng)一標準。對一個機關(guān)的評估，往往是憑經(jīng)驗、憑印象，或只注重從總體上進行審視。鑒于目前中國公共部門績效管理中存在著的諸多問題，可以嘗試在 公共部門 績效管理中引入平衡計分卡?？?圖1平衡計分卡的基本原理二、平衡計分卡在公共部門運用的可行性平衡計分卡不是企業(yè)的專利，它被廣泛應(yīng)用于 企業(yè)組織以外的各種組織的戰(zhàn) 略管理和績效管理。平衡計分卡在非營利的 公共部門也是適用的，這是由平衡計 分卡自身的特點決定的。首先，平衡計分卡自身是一個比較完整的體系

3、，其邏輯性較強，因果關(guān)系鏈貫穿于平衡計分卡的各個方面，平衡計分卡所包含的四個方面存在因果關(guān)系。 財 務(wù)方面是平衡計分卡的最終結(jié)果，財務(wù)指標的實現(xiàn)是客戶滿意和客戶忠誠的結(jié) 果，而只有實現(xiàn)內(nèi)部經(jīng)營過程的效率性和一致性， 才能達到客戶滿意和客戶忠誠， 內(nèi)部經(jīng)營過程的優(yōu)化主要由 企業(yè)員工的能力所決定，學(xué)習(xí)和成長成為企業(yè)成功的 內(nèi)在動力。對于公共部門績效管理而言，績效指標體系的設(shè)計也強調(diào)“平衡”、 “統(tǒng)籌”理念，要考慮部門短期政績與長遠政績、競爭與協(xié)作、公平與效率、發(fā) 展與穩(wěn)定之間的平衡。其次，平衡計分卡系統(tǒng)把發(fā)展置于中心地位，將組織戰(zhàn)略目標轉(zhuǎn)換成績效管 理指標，然后通過具體的制度設(shè)計將組織及其成員的行

4、為與這些目標聯(lián)系起來， 從而實現(xiàn)組織戰(zhàn)略目標，提高組織績效。對于公共部門而言，平衡計分卡既是一 種績效管理指標設(shè)計框架，更是一種戰(zhàn)略管理工具。最后，由于非營利性組織不注重財務(wù)績效，以非財務(wù)指標為主要特征的平衡計分卡可以發(fā)揮更大的效用。三、平衡計分卡在 公共部門運用的實例分析公共部門最大的特點在于它的非營利性，它的最終目標是提供人民滿意的公 共產(chǎn)品和公共服務(wù)。在把平衡記分卡應(yīng)用到 公共部門時，應(yīng)進行必要的修正。根 據(jù)公共部門績效的內(nèi)在屬性和自身績效評估指標體系， 首先應(yīng)確立公共部門戰(zhàn)略 發(fā)展目標，再依照部門職能，將戰(zhàn)略目標進行分解，建立可定性衡量、定量比較 的績效評估指標體系。筆者試以公共環(huán)境管

5、理部門為例，對平衡計分卡在 公共部 門的運用進行分析。第一，客戶指標。公共部門的職責(zé)是根據(jù)社會的發(fā)展要求和社會公眾的需要， 提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，因此客戶指標可以由政治、經(jīng)濟、就業(yè)、社會 保證、社會發(fā)展業(yè)績等指標來體現(xiàn)，依據(jù)其承擔(dān)的具體職能、提供公共產(chǎn)品和公 共服務(wù)的種類制訂具體指標體系。它的核心績效指標包括民眾滿意度、 新民眾獲 得率、民眾保持率、民眾文明素質(zhì)等。地方政府公共環(huán)境管理部門的績效主要體現(xiàn)在相關(guān)法規(guī)完善程度、假冒偽劣 食品和藥品的打擊力度、疾病的防治率、公共環(huán)境危機事件處理情況等方面。運 用平衡計分卡的公共環(huán)境管理績效客戶層面指標如表 1。第二，內(nèi)部業(yè)務(wù)流程指標。科學(xué)合理

6、的內(nèi)部管理運行流程是保證公共部門績效水平的關(guān)鍵。該指標是從公共部門管理內(nèi)部制約績效水平的因素出發(fā)， 結(jié)合運 行與制度改進機制，科學(xué)評估公共部門績效水平。它的評估核心指標有提高 公共 部門生產(chǎn)力、工作業(yè)績、經(jīng)濟規(guī)劃和建設(shè)的水平及質(zhì)量等。公共環(huán)境管理流程從內(nèi)部揭示出其績效水平的高低，主要包括相關(guān)處罰及時 與否、規(guī)范與否、公共環(huán)境管理是否具有透明度等。 公共環(huán)境管理部門績效內(nèi)部 業(yè)務(wù)流程層面指標如表2。第三，學(xué)習(xí)和成長指標。公共部門創(chuàng)新的源泉是內(nèi)部學(xué)習(xí)型組織的創(chuàng)建，保 持外部行政環(huán)境與內(nèi)部物質(zhì)、人員、信息等方面的良性互動，可使公共部門始終 保持較強的學(xué)習(xí)能力和自我發(fā)展能力。該層面的核心績效指標有內(nèi)部

7、人員滿意 度、內(nèi)部人員保持率、人員培訓(xùn)等。公共環(huán)境管理部門的學(xué)習(xí)與成長是從戰(zhàn)略的高度，來構(gòu)建制約其潛在績效水 平和價值創(chuàng)造能力的指標，主要包括員工與組織的學(xué)習(xí)和成長。公共環(huán)境管理部門績效學(xué)習(xí)與成長層面指標如表3表1公共環(huán)境管理部門績效客戶層面計分卡戰(zhàn)略目標可量化的考核指標有效監(jiān)管環(huán)境監(jiān)管法規(guī)和條例的頒布數(shù)量（條）查處污染大氣、水、公共區(qū)域環(huán)境的組織和個人的事件種類及數(shù)量（條）各類環(huán)境保護有效指標的控制率（）各類環(huán)境問題的有效改善率（）公共環(huán)境污染的發(fā)生率（）公共環(huán)境指數(shù)的合格率（）危機處理公共環(huán)境危機事件處理數(shù)量（件）表2 公共環(huán)境管理部門績效內(nèi)部業(yè)務(wù)流程層面計分卡戰(zhàn)略目標可量化的考核指標管理

8、的規(guī)范性環(huán)保處罰準確率（%）突發(fā)疫情、災(zāi)情公布正確率（）管理的及時性違法行為處理及時率（%）環(huán)保統(tǒng)計報表及時率（）突發(fā)疫情、災(zāi)情公布率（）管理的溝通、協(xié)調(diào) 環(huán)保部門向公眾道歉的次數(shù)（次）環(huán)保部門內(nèi)部沖 突次數(shù)（次）第四，財務(wù)指標。 公共部門的運行不以營利為目的，因此，設(shè)計財務(wù)指標時關(guān)注的是財 政支出的范圍、效率，以及支出的可行性、效益性，而對于沒有支出項目的公共部門來說,其關(guān)注的是部門運轉(zhuǎn)所耗費的預(yù)算和成本。它的核心績效指標有降低行政成本、擴大稅收， 以及在環(huán)境保護層面的合理公共投資等。在考核政府績效時應(yīng)當將環(huán)境保護維度著重體現(xiàn)出來，作為影響政府政績的一個重要因素?？茖W(xué)評估地方公共環(huán)境管理部門

9、的工作績效必須從準確統(tǒng)計公共環(huán)境管理部門管理成本 著手，公共環(huán)境管理部門的管理成本由公共環(huán)境管理部門運轉(zhuǎn)成本、對社會進行環(huán)境監(jiān)管以及投資公共環(huán)境項目成本等方面構(gòu)成。公共環(huán)境管理績效財務(wù)層面指標如表4。四、平衡計分卡在我國 公共部門績效管理運用 中遇到的困難通過上述分析可以看出，平衡計分卡的引入對于提高公共部門的績效管理水平相當有意義，但其引入是個復(fù)雜的過程。 目前在我國 公共部門管理中引入平衡記分卡時還存在一些困 難。表3公共環(huán)境管理部門績效學(xué)習(xí)和成長層面計分卡促進員工 人均專業(yè)知識和技能培訓(xùn)時間（天/人）學(xué)習(xí)與成長 人均培 訓(xùn)費用（元） 人均學(xué)習(xí)時間（天從） 專業(yè)技能差 距減少程度（%）促進

10、組織 設(shè)備、設(shè)施更新頻率（次/年）學(xué)習(xí)與成長 開 發(fā)與組織相關(guān)的發(fā)展和學(xué)習(xí)系統(tǒng)數(shù)量（個） 國際交流與合作次數(shù)（次）表4公共環(huán)境管理部門績效財務(wù)層面計分卡戰(zhàn)略目標 可量化的考核指標（單位：元）降低辦公費用 環(huán)保部門辦公經(jīng) 費總額 公務(wù)員及其他人員工資數(shù)額降低管理 監(jiān)管生產(chǎn)企 業(yè)環(huán)保的經(jīng)費支出費用 監(jiān)管城市社區(qū)環(huán)保的經(jīng)費支出監(jiān)管公共區(qū)域環(huán)保的經(jīng)費支出 監(jiān)管大氣、江海河流、綠化等環(huán)保 的經(jīng)費支出 重大突發(fā)環(huán)保災(zāi)害處理費用合理進行公共 重大環(huán) ?？蒲泄リP(guān)費用投資 投資公共環(huán)保設(shè)施費用 公共環(huán) 保法規(guī)的宣傳、頒布及實施費用（一）BSC有效指標的創(chuàng)建難不同政府面臨著不同的環(huán)境，需要不同的戰(zhàn)略，進而設(shè)定不同

11、的目標。各級政府在運用BSC時都結(jié)合自己的實際情況建立了平衡計分卡指標體系，而這些指標的有效創(chuàng)建需要政 府長期的探索和總結(jié)，如關(guān)于公眾滿意度方面的指標，是很難收集的，這需要政府的長期積 累。（二）BSC指標難以量化我國對公務(wù)員的考核注重德、能、勤、績四方面，總的來說是定性指標多，定量指標少， 且效用低。有些非財務(wù)指標雖然重要但很難量化，如在獲取公務(wù)員受激勵程度方面的指標時，需要收集大量信息，并且要對這些信息進行充分加工，這就對政府信息傳遞和反饋系統(tǒng)提出了很高的要求。有許多的非財務(wù)指標無法量化，導(dǎo)致在實踐中無法應(yīng)用。（三）BSC的工作量極大，執(zhí)行有難度在對戰(zhàn)略深刻理解的基礎(chǔ)上，需要耗費大量精力和

12、時間把它分解到部門，并找出恰當?shù)?指標，而落實到最后，指標可能會多達1520個，在考核與數(shù)據(jù)收集時，負擔(dān)會比較重。一份典型的平衡計分卡需要 56個月去執(zhí)行，另外還需要幾個月去調(diào)整結(jié)構(gòu)，使其規(guī)范化，總的開發(fā)時間經(jīng)常需要一年或者更長的時。目前，引入信息化政務(wù)辦公可以較好地解決這一問題，但并不是所有的公共部門都有能力做到這一點，因此在具體引入平衡計分卡時，可以考慮采取部門試點、分批引進的方式，先在信息條件成熟的部門和單位實施，再逐漸推廣開來。（四）BSC績效評估標準的四方面指標的權(quán)重難確定因為任何一個個別指標的改善都可能建立在對組織總體利益損害的基礎(chǔ)上。如果某個比率成為績效評估標準，就會導(dǎo)致有關(guān)部門重視權(quán)重比較大的指標， 忽視甚至犧牲權(quán)重比較小 的指標。更為復(fù)雜的是，不但要在不同層面之間分配權(quán)重， 而且要在同一層面的不同指標之 間分配權(quán)重。不同的層面及同一層面的不同指標分配的權(quán)重不同，將可能導(dǎo)致不同的評價結(jié)果。（五）