論我國林業(yè)物權制度的完善

1、論我國林業(yè)物權制度的完善關鍵詞: 林業(yè)物權 林權 權屬 客體 權能 內容提要: 隨著林業(yè)在經濟社會發(fā)展中的地位和作用越來越突出，建立完善的林業(yè)物權制度，進而有效地進行產權流轉成為我國林業(yè)建設的一項重要內容。基于此，對我國林業(yè)物權制度的現存問題進行分析，并提出制度完善和構建的建議。 物權是指權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利，包括所有權、用益物權和擔保物權；用益物權又包括土地承包經營權等四類。物權的客體包括不動產和動產，還包括法律規(guī)定可以作為物權客體的一些權利。物權設定的目的在于明晰物的權屬，發(fā)揮物的效用1。因此，隨著我國物權法的頒布實施，人們通常所說的“林權”也就被進一步合理限定為林

2、業(yè)物權，它必須納入到物權法的框架中來。 一、林業(yè)物權的涵義及性質 “林權”在法律上并沒有明確的定義，根據中華人民共和國森林法第3條規(guī)定，一般認為“林權”主要是指權利人對森林、林木和林地的所有權和使用權?！傲謾唷钡奶厥庑栽谟谄淇腕w的復合性，包括動產、不動產和特定權利?！傲謾唷弊鳛槲餀嗟囊环N，其權利構成也隨著物權的演進而不斷變化、完善，不過與其他物權種類不同的是，行政命令在“林權”的設定和演變過程中占據了比法律更為重要的地位。在政令推動下，“林權”所包含的內容并不穩(wěn)定，沒有充分發(fā)揮物權的完整的效力，這使得“林權”的設定飽受詬議。 具體來說，“林權”的權利客體包括了森林、林木、林地、林地上生長之林木

3、、林上、林中、林下其他自然資源、以及整體森林環(huán)境等。林地根據所有權性質的不同可劃分為國家所有和集體所有2，中華人民共和國物權法第48條、第58條、第60條也分別對不同主體規(guī)定了所有權的行使。林地所有權的實現有多種形式，包括自主經營、承包經營、股份制經營及其他經營方式。其特征為在保持公有制的基礎上，實現所有權和使用權相分離。林地所有權人保留了林地的最終處置權和流轉利益，林地所有權人和使用權人不一致的情況下，林木所有權人一般為林地使用權人。林地使用權人培育林木，并對其培育的林木擁有所有權和流轉利益。林地使用權人的權利客體一般也包括了林上、林中、林下的其他自然資源。因此在討論林權的含義時，必須區(qū)分所

4、有權人和使用權人所擁有的不同權能，以及兩者之間權能的此消彼長狀況。 我國關于林業(yè)物權的法律規(guī)定大致可分成兩部分，一部分直接以林木和林地作為定義對象，如物權法和森林法中對森林的所有權屬規(guī)定，另一部分將林地歸類為特殊性質的土地，視同土地加以管理，如中華人民共和國土地管理法和中華人民共和國土地承包法中對林地承包經營權及其他權益的規(guī)定。綜合各時期的法律法規(guī)，完整的林業(yè)物權應當包括如下具體權能： 1.依法享有的采伐權以及由此引申出來的運輸權、交易權； 2.林上、林中、林下資源的采集利用權； 3.征、占林地補償權；4.流轉權、擔保權；5.景觀開發(fā)利用權； 6.林木新品種權；以及政府給與林業(yè)特殊扶持的相關行

5、政優(yōu)惠權利3。在林地所有權人和使用權人相分離時，各項權能由兩個主體分割行使，并以合同對雙方權利義務加以制衡。此外，所有權和使用權的行使都由國家法律法規(guī)和政策加以約束。 林地所有權的公有制性質，決定了共同所有的主體不能成為具體的經營者。其具體權能的行使必須以一定的方式流轉至個體。流轉方式的不同決定了雙方權利義務的分配原則（參見林業(yè)部、國家計委關于加強國營林業(yè)局林地管理的通知林資字1991131號。）。1.自主經營的國營林場，是國家全民所有制企業(yè)，經營范圍內的各類土地是社會主義的國有財產，任何單位和個人不得以任何借口侵占和破壞。其經營范圍內的各類土地面積以國有林權證所記載的面積為準，對經營范圍內的

6、各類土地依法享有使用權。國營林業(yè)單位經營范圍內的各類土地，即為國家規(guī)劃的宜林地，要嚴格按照上級批準的經營方案合理使用，不能長期改變宜林地的用途。2.集體所有的宜林“荒山”的使用權，可以進行拍賣、出租、轉讓、折股聯(lián)營。3.集體林地的承包經營，允許因地制宜，可以包到組、包到戶、包到勞力。4.自留山、房前屋后和其他指定地點種植的樹木永久屬個人所有，并且允許繼承4。上述各類經營方式下的所有林地經營者都必須服從國家對林地的總體規(guī)劃，嚴格執(zhí)行森林采伐限額和憑證運輸制度。1986年實施的中華人民共和國森林法實施細則對林地的管理、林木的采伐甚至運輸設置了多種行政許可。依據中華人民共和國行政許可法，行政許可因公

7、共利益而設定，而林權的行使因土地的屬性和其廣泛的外部性而導致廣泛的行政干預。所有權和使用權都不再是純粹和普通的權利屬性，剝離了使用權之后的所有權成了不完整的物權，而使用權因為具備了物權的某些屬性也成為了不完整的用益物權。所有權的不完整在于權利人無法成為實際使用人和管理人。使用權的不完整在于該使用權的取得并非基于一般的民事法律行為，受限于合同之外的法律、法規(guī)、規(guī)章甚至地方政策。一般來說產權越完整，產權效能越集中，通過產權所表現出來的資源利用效率就越高。 二、我國林業(yè)物權制度的歷史沿革 一項物權制度的設定及完善，其最終目的是為了明晰產權，保障和促進權利人的利益。我國的林業(yè)產權制度改革自上世紀50年

8、代開始至今經歷了由私有到公有再到公私混合的漫長過程，反思50多年來的制度變遷，可以發(fā)現產權制度的變革集中在林地使用權的流轉，而林地使用權流轉的最終目的在于林木的所有權，林木的所有權才是真正的收益來源。因林木所有權的權屬不清，權利范圍模糊，利益導向不明確使得林業(yè)資源不能得到有效配置。其根本原因在于林木資源的自身價值和外部價值之間的矛盾，林木本身作為木材有作為商品的使用價值和交換價值，而存活的成片林木作為森林對整個外部生態(tài)環(huán)境有著重要的價值，屬于準公共產品。個體對木材交換價值的追求和人類群體對良好生態(tài)環(huán)境的需求之間一直存在著現實的沖突，這也是由林木內部的商品屬性和公共產品屬性的矛盾所決定的。我國的

9、林業(yè)產權制度改革和土地制度的改革基本保持一致，經歷了土改時期的分林到戶、農業(yè)合作化時期的山林入社、人民公社時期的山林集體所有統(tǒng)一經營。在計劃經濟時代，林業(yè)資源為國家和集體所有，林木也由國家統(tǒng)一購銷。1950年6月，中華人民共和國土地法正式實施后，人民政府依法管理和經營森林，建立了一大批國有林場，農民也分得了個體所有的土地和山林。1953年開始的合作化把農民私人所有的山林變成了社員共同所有。經過從互助組初級社高級社的階段，林地的私人所有權演變成了對集體林地的股份權，進而成為不實際掌握財產的成員權。全國的土地和林地都成為公有，完全排斥了私有制。 在上世紀80年代之前，“林權”的權屬雖為絕對的公有制

10、，但“林權”的構成因政策多變而極不穩(wěn)定。進入80年代后，在全國經濟工作百廢待興，資源普遍匱乏的情況下，中央政府認識到林業(yè)工作的重要性和長期以來的混亂局面，1981年，中共中央、國務院頒布了關于保護森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定，確定了林業(yè)“三定”政策（即劃定自留山、確定責任山、穩(wěn)定山林權。）。改革的核心是肯定了農民對自留山的使用權、受益權，明確了農民對責任山的收益分配關系?！叭ā钡慕Y果是使農民與林地的關系更緊密了，利益關系更簡單明確了，這在當時的歷史條件下無疑是能夠激發(fā)林農的生產積極性的。 林業(yè)“三定”后，集體林地也實行承包責任制，但林地和林木都仍屬于集體所有，承包人只得按比例分配利益。但在木材

11、流通受限制的情況下，收益分配通常也無法落實。1985年，中共中央國務院又頒布了關于進一步活躍農村經濟的十項政策，在集體林區(qū)實行了“取消木材統(tǒng)購，開放木材市場，允許林農和集體的木材自由上市，實行議購議銷”的政策。開放木材市場后，木材價格飛速上漲，由于集體林區(qū)承包到戶后尚未分戶經營，林木仍由集體統(tǒng)一分配和管理，因此在林區(qū)濫砍濫伐的現象十分嚴重。1987年中共中央和國務院發(fā)出了關于加強南方集體林區(qū)森林資源管理，堅決制止亂砍濫伐的指示，提出要“嚴格執(zhí)行年森林采伐限額制度?！薄凹w所有集中成片的用材林凡沒有分到戶的不得再分?！薄爸攸c產材縣，由林業(yè)部門統(tǒng)一管理和進山收購?！贝撕?，各地強化森林資源管理秩序，

12、加強森林保護和培育，木材流通政策再未放開。因此，上世紀80年代中后期，集體林地進行的“分股不分山、分地不分林”的股份制改革，集體成員對集體林地的收益按比例分成，林地的經營管理由集體統(tǒng)一實行，個體沒有經營權，也沒有主動的收益權。產權不清，利益無著的“林權”制度導致有些地方資源出現了嚴重的毀林開荒、濫砍濫伐，森林資源慘遭破壞。據全國森林資源清查統(tǒng)計，1988年至1991年間各類基本建設、開礦采石以及毀林開荒、亂占濫用等原因，平均每年損失林地52萬公頃。全國林木資源過量消耗呈上升趨勢，局部地區(qū)超限額采伐相當嚴重；亂砍濫伐林木和亂捕濫獵野生動物的歪風又重新抬頭，木材流通秩序混亂，林業(yè)案件尤其是重大特大

13、案件急劇上升，林業(yè)執(zhí)法人員被打死打傷的人數增多5。由于“林業(yè)三定”政策的不徹底性，全國林業(yè)工作又陷入了混亂，同時也產生了改革的動力和機遇。 1995年原國家體改委和林業(yè)部，在借鑒土地制度改革的成果，探索了多種林權制度的方式方法，吸取了失敗和成功兩方面改革經驗的基礎上，聯(lián)合頒布了林業(yè)經濟體制改革總體綱要，綱要鼓勵實施山區(qū)、沙區(qū)林業(yè)綜合開發(fā)，把發(fā)展林業(yè)產業(yè)與解決我國農村、農業(yè)、農民的問題結合在一起，允許尚未開發(fā)的集體宜林荒山(坡)、荒溝、荒灘、荒地(沙)的使用有償流轉；允許農民和鄉(xiāng)村林業(yè)合作經濟組織引進外資合作開發(fā)山區(qū)，發(fā)展林業(yè)；允許投資者跨所有制、跨行業(yè)、跨地區(qū)到山區(qū)、沙區(qū)、林區(qū)投資開發(fā)；允許興

14、辦私營林場；允許基層林業(yè)部門運用多種方式與農民、鄉(xiāng)村林業(yè)合作經濟組織聯(lián)營。對國有林業(yè)資產要求明晰產權關系、維護所有者權益、落實經營權。綱要的發(fā)布擴展了集體林區(qū)的經營模式，打破了林地林木資產由所有者所有、所有者經營的禁錮，但是并沒有在明晰產權和經營權上做進一步的明示。1995年11月10日，原國家林業(yè)部和國家國有資產管理局聯(lián)合發(fā)布了關于森林資源資產產權變動有關問題的規(guī)范意見(試行)，第一次對林業(yè)資產的產權和產權變動做了定義。規(guī)范意見中涉及的森林資源資產主要指“森林、林木和林地資產”。產權變動是指“由于出讓、轉讓、合資、合作、股份經營、聯(lián)營、租賃經營、抵押、拍賣、企業(yè)清算引起的森林、林木和林地資產

15、產權的變動”。允許產權變動的森林資源資產包括用材林(包括竹林)、經濟林、薪炭林、林地，包括有林地、采伐跡地、宜林荒山荒地等。并且規(guī)定了產權變動的主要形式，實際上也肯定了產權流轉的方式：一是森林、林木資產的產權變動；二是林地使用權出讓、轉讓和出租；三是森林、林木與林地使用權同時出讓轉讓。綱要和規(guī)范意見對林業(yè)資源的產權明晰和建立林地林木流轉制度以及配套的審批、利益補償制度等提供了法律和政策上的依據。 1998年福建省永安市洪田村率先對林區(qū)制度進行改革，對上世紀80年代初林業(yè)三定時承包到戶的林地全部收回重新進行分配，均山、均權、均力，包干到戶，聯(lián)戶經營，利潤由集體和個人按比例分配，商品林和公益林區(qū)分

16、管護。洪田村林改的成功經驗迅速得到推廣， 2003年6月25日，中共中央國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定頒布。決定提出，要深化林業(yè)體制改革，進一步完善林業(yè)產權制度，穩(wěn)定自留山和承包責任山，對目前仍由集體統(tǒng)一經營管理的山林，要區(qū)別對待，分類指導，積極探索有效的經營形式。第一次提出我國的林業(yè)“正經歷著由木材生產為主向生態(tài)建設為主的歷史性轉變”。公益林以政府投資為主，吸引社會力量共同建設，建立公益林業(yè)認證體系；商品林按照基礎產業(yè)進行管理，主要由市場配置資源，政府給予必要扶持，建立健全森林生態(tài)效益補償基金。決定中的分類經營管理體制第一次明確地把森林資源的商品性質和公共產品性質的平衡作為林業(yè)產權制度改革的一

17、項基本原則。 一般認為，木材的有效供應是決定集體林產權制度變遷的核心6。從此，集體林權制度改革跨入了以建立家庭承包經營為主的產權制度改革新階段。福建、江西、遼寧、浙江等試點省份先行一步，在保持林地集體所有制不變的前提下，把林地的使用權、林木的所有權、經營權、處置權和收益權交給農民，實現“山有其主，主有其權，權有其責，責有其利”。至2007年已有5. 25億畝集體山林分到林農手中，占全國集體林地面積的21%。5年內全國將基本完成以“明晰產權、減輕稅費、放活經營、規(guī)范流轉”為主要內容的集體林權制度改革。2003年以來的改革是建國以來的第五次林業(yè)產權制度改革，主要的改革方向一是分類經營管理，二是深化

18、承包責任制，促進商品林的市場化經營。 2007年3月16日第十屆全國人大第五次會議通過了物權法，物權法在第二編第五章所有權中規(guī)定了國家和集體森林的物權屬性，在第三編第十一章土地承包經營權中將林地的承包經營權設定為用益物權（林地的承包經營權含占有、使用、收益的權利。）。將集體林地的承包經營權以法律的形式固定下來，為商品林順利進入流通領域，發(fā)揮資源的基礎配置作用提供了法律依據。 三、我國林業(yè)物權制度的現存問題 第五次林業(yè)產權制度改革后，我國進入了林業(yè)發(fā)展的新時期。國有林地和集體林地打破所有權界限，統(tǒng)一劃分為公益林和商品林。集體林地深化產權改革，明晰了使用人權益，國有林場的商品林也經過改革進入市場流

19、通。改革卓有成效，產權制度進一步完善，但仍存在著發(fā)展中的矛盾。主要表現在以下四個方面： (一)宏觀調控和微觀經濟體之間的矛盾 從宏觀調控來說，決定提出我國林業(yè)正處在一個重要的變革和轉折時期，林業(yè)不僅要滿足社會對木材等林產品的多樣化需求，更要滿足改善生態(tài)狀況、保障國土生態(tài)安全的需要，生態(tài)需求已經成為社會對林業(yè)的第一需求?？傮w上日益惡化的生態(tài)環(huán)境要求林業(yè)承擔其保障生態(tài)安全的責任，人民群眾日益增長的物質文化需求也包含了對良好生態(tài)環(huán)境的基本需求，這是林業(yè)經濟的基本目標。而從微觀經濟體來說，我國廣大山區(qū)“靠山吃山”的傳統(tǒng)觀念尚未完全轉變，集體經濟組織把第五次林業(yè)產權制度改革視同“第三次土地革命”。林業(yè)產

20、權制度改革所期待的利益與基本的生存條件聯(lián)系起來，改善生存條件的基本途徑首先是生產而不是生態(tài)。有不少地區(qū)經營生態(tài)經濟，產出經濟效益，但生態(tài)經濟并不是全國商品林都能走的通途，更多的地區(qū)商品林的效益目標仍然是木材產出而不是生態(tài)效益。 決定按照效益目標的不同，雖區(qū)分了商品林和公益林，但公益林和商品林同樣都受宏觀調控目標的指導。在效益目標不一致的情況下，宏觀調控必然會受到一定的被動調整。 (二)商品林的雙重效益目標之間的矛盾 商品林要按照基礎產業(yè)進行管理，主要由市場來配置資源，與公益林采取不同的管理體制、經營機制和政策措施，林業(yè)資源將進一步進入商品化流通。但由于林業(yè)資源的外部效益，林業(yè)產品屬于準公共產品

21、，還需要承擔對外的公益性目標，因此國家對林業(yè)資源的管制不同于一般商品。 1.采伐許可。森林法第32條規(guī)定，“采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規(guī)定進行采伐；農村居民采伐自留地和房前屋后個人所有的零星林木除外”。采伐超過許可或者未經許可，都將受到行政的處罰直至刑法的嚴厲懲罰。 2.采伐限額。森林法第8條規(guī)定，“國家對森林資源實行以下保護性措施： (一)對森林實行限額采伐，鼓勵植樹造林、封山育林，擴大森林覆蓋面積”；第29條規(guī)定，“國家根據用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴格控制森林年采伐量。國家所有的森林和林木以國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位、農場、廠礦為單位，集體所有的森林和林木、個人所有的林木以縣

22、為單位，制定年采伐限額，由省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)主管部門匯總，經同級人民政府審核后，報國務院批準”。 3.運輸管制。森林法第37條規(guī)定，“從林區(qū)運出木材，必須持有林業(yè)主管部門發(fā)給的運輸證件，國家統(tǒng)一調撥的木材除外”。行政執(zhí)法實踐中，對“木材”的定義以及運輸的區(qū)域限制都有偏向擴大化的理解。 4.壟斷交易。1987年中共中央和國務院發(fā)出關于加強南方集體林區(qū)森林資源管理，堅決制止亂砍濫伐的指示后，各地強化森林資源管理秩序，加強森林保護和培育，木材流通政策再未放開。木材交易必須在指定的木材交易所進行，憑證銷售。 應當肯定的是，林業(yè)物權的完整性是林業(yè)經營模式的市場化轉型和產業(yè)化持續(xù)發(fā)展的基礎，林地初次流

23、轉后，林木的所有權已經轉移到了非公有制主體手中。所有權人對林木應當具有完整的物權，包括占有、使用、收益和處分的權利7。但法律法規(guī)直至地方政策都對其物權強加了公益目的諸多義務，致使其物權的權利義務極不對等。國家的生態(tài)公益目標限制了林業(yè)物權的完整性，使得這一目標與商品林的經濟產出目標相沖突。 (三)公益林重新劃界與既存承包關系之間的矛盾 分類經營后，2004年國家林業(yè)局和財政部又制定了重點公益林區(qū)劃界定辦法，按照“生態(tài)優(yōu)先、確保重點，因地制宜、因害設防，集中連片、合理布局，實現生態(tài)效益和經濟社會效益的和諧統(tǒng)一”的原則，在生態(tài)環(huán)境薄弱和重要的環(huán)節(jié)劃定了重點公益林。重點公益林的劃界以林地作為區(qū)劃對象，

24、而大部分林地上承包關系已經存在。承包合同的訂立以出材為目的，一旦該承包合同項下的林地被劃入公益林，其公益目的將導致承包合同目的無法實現。根本無法實現“尊重林權所有者和經營者的自主權，維護林權的穩(wěn)定性，保證已確立承包關系的連續(xù)性”。 公益林的劃界是典型的行政行為，在與劃界相關的一系列問題上都帶有明顯的行政強制色彩。雖然文件規(guī)定在區(qū)劃界定重點公益林時，地方政府必須本著自愿原則與林權權利人簽定禁止或限制采伐協(xié)議，權利人不愿意區(qū)劃為重點公益林的，地方政府要“采取妥善措施處理”8。處理的結果不外是通過事后補償的形式先行劃界，行政權對于民事權利的侵犯是顯而易見的。 (四)生態(tài)補償機制不健全 生態(tài)公益林補償

25、是實施森林分類經營的基礎和核心政策，但迄今為止，我國還沒有建立完整的生態(tài)公益補償機制，國家尚未對公益林的補償程序、補償辦法、補償對象、補償標準、籌資渠道等方面制訂出明晰的政策，各省、地方政府也未制訂明晰的生態(tài)公益林補償政策和辦法。公益林以保護和培育森林資源為主要任務，按從事公益事業(yè)單位管理，所需資金按行政隸屬關系由同級政府承擔，但具體的籌資渠道和補償標準都沒有出臺9。由于林業(yè)的生產周期長，公益林的生態(tài)效益在短期內難以顯現和衡量，享受公益生態(tài)益處的群體，對此卻不以為然，缺乏生態(tài)補償的意識。因此如果公益林沒有合理的管理制度和補償機制，就難以長期維系。 分類經營的森林包括國有和集體所有兩部分。國有的

26、補償機制可以以法律法規(guī)的形式固定下來，而集體林地的補償機制涉及到農村民主自治的自治范疇，且各地區(qū)、各集體經濟組織有具體的狀況，不宜以統(tǒng)一固定的形式規(guī)定補償模式，因此也容易導致補償的不統(tǒng)一、不穩(wěn)定和不連續(xù)。 四、完善林業(yè)物權制度的對策 2003年開始，我國將分類經營管理的理念落實到了實踐，在試點林區(qū)取得成功后逐步推廣。分類經營的管理模式是目前能夠促進生產力發(fā)展的模式，也是適合我國國情的模式。這一模式需要作進一步的完善并落實到實踐中去。 (一)完善立法 到目前為止，分類經營管理制度及其相關的配套措施大多還停留在政策層面，以分類經營為指導思想的第五次林改已經到了完善階段。但這些既成事實的林改方案和政

27、策都尚無立法規(guī)定，可以朝令夕改。在經營方式并不十分理想或另有更為理想的方案時，行政決策可以重新評價這次林改的成果，并采取新的措施。政策的不穩(wěn)定是林業(yè)改革動蕩的主導因素，而林業(yè)的發(fā)展卻需要穩(wěn)定的政策環(huán)境和法律規(guī)范。 在分類管理模式下，對公益林和商品林經營策略是截然不同的。公益林為了達到改善生態(tài)環(huán)境的目的，需要長期的維護和管理，支持公益林的行政管理和財政支持需要用法律法規(guī)的形式固定下來，只有法律規(guī)范的穩(wěn)定性能夠保障公益林的持續(xù)有效性。而商品林的經營迎合了矛盾的另一個方面，即人民群眾日益增長的物質文化需要，對商品林的市場化經營需要商品林具備市場上自由流通的商品的基本要素，首先應具備商品的物權權能，以

28、換取流通的價值10。對此物權法已經有了規(guī)定，但是其他與林業(yè)相關的單行法規(guī)中對物權權能進行限制的條款卻還繼續(xù)有效。因此必須打破法律和政策的禁錮，完善相關立法，真正發(fā)揮林業(yè)物權的權能。 (二)深化改革，健全林業(yè)物權制度 1.深化經營形式的改革，落實經營權 要依法嚴格保護林權所有者的財產權，維護其合法權益，將所有沒有明確經營主體的山場和森林都落實到家庭和單位。在此過程中保持承包關系穩(wěn)定，可采用合同的形式進行確認，承包合同到期后，承包者愿意繼續(xù)承包經營的，應當續(xù)簽合同，延長承包期。原承包合同經依法認定明顯不合理的，可在完善有關合同的基礎上繼續(xù)承包。承包中各環(huán)節(jié)都要嚴格依法進行，簽訂書面承包合同。原國有

29、、集體林都可以采取承包、拍賣、租賃、轉讓等多種方式將林權分散到愿意經營林業(yè)的人手中，但必須明確他們拿到的是森林的采伐利用、采集利用、景觀開發(fā)利用并獲取收益的權利。獲得這些權利后，采取委托經營，反向承包經營，合作經營方式將經營活動集中進行。 2.改進采伐限額管理制度，落實處分權 森林、林木的采伐利用權是林權權利人的主要林權。改革的長遠目標是修改森林法，現階段，可以試行適應市場經濟需要的采伐報告制，報告制在法律上承認經營者對自己經營的林木有決定權；操作上，停止層層下達采伐限額和采伐指標，改由在采伐前由林權權利人向林業(yè)主管部門報告采伐地點、面積，由主管部門審查。合法就應該批準；不合法，則由主管部門對

30、其進行說服，勸其改變。如果堅持采伐，由當事人自行承擔法律責任。在采伐限額制改為報告制以后，廢棄現在強制進行的采伐設計檢尺、運輸檢查、銷售環(huán)節(jié)和加工的眾多許可和審批。 3.制定森林、林木、林地使用權流轉和抵押、擔保辦法，落實流轉、抵押、擔保權 在明晰權屬的基礎上，鼓勵森林、林木和林地使用權的合理流轉，重點推動國家和集體所有的宜林荒山荒地使用權的流轉。森林、林木和林地使用權可以依法繼承、抵押、擔保、入股和作為合資、合作造林、經營林木的出資或合作條件，但不得將林地改為非林地。各級人民政府和林業(yè)主管部門要積極培育活立木市場，發(fā)展森林資源資產評估機構，做好流轉服務工作，及時辦理權屬變更登記手續(xù)，保護當事

31、人的合法權益。目前森林法對森林、林木、林地使用權的流轉已有原則規(guī)定，中華人民共和國擔保法對用林木和林地使用權用作抵押、擔保也有規(guī)定，但由于缺乏具體可操作的辦法。對一系列具體問題的處理，如怎樣評估等還沒有具體規(guī)定，因此必須盡快制定和實施森林、林木、林地使用權流轉辦法、森林、林木、林地使用權抵押、擔保辦法和森林資產評估辦法，在當前可制定行政法規(guī)或規(guī)章加以解決。 4.開展森林景觀價值和權屬研究，落實森林景觀開發(fā)利用權 森林景觀是森林資源的重要部分，是林業(yè)生產經營者長期投入和勞動的成果之一。森林景觀的開發(fā)利用權應屬于林權的一個組成部分。林權權利人可以自己開發(fā)利用，也可以和他人合作開發(fā)利用，并獲取收益。但目前這種權利并沒有得到政府和社會承認。為了使森林景觀的開發(fā)利用走上規(guī)范，應在調查研究基礎上對景觀的形成和價值進行研究，并在此基礎上制定出森林開發(fā)利用辦法，確保這一林業(yè)物權的落實11。 (三)建立健全生態(tài)補償機制 林業(yè)生態(tài)補