我國農村土地政策考察

1、我國農村土地政策考察             摘要：農村土地政策是我國三農問題的核心內容，也是社會主義新農村建設成敗的關鍵因素之一。通過考察建國以來我國農村土地政策的演化，可以發(fā)現現行農村土地政策存在產權主體不明確、農民土地權益得不到保障、土地管理、征用體制不完善等問題。在堅持黨和政府的領導與管理職能、明確農民的主體地位的前提下，應當從進一步明確農村土地的產權、切實保障農民的合法土地權益、完善農村土地征用制度等方面不斷完善我國的農村土地政策。 關鍵詞：農村；土地政策；農民；產

2、權 農村土地政策是國家對農村土地的所有、使用、租賃、轉讓等事宜所做的法律制度的總稱。土地是農村集體最主要的資產，也是廣大農民最主要的收入來源。因此，農村土地政策是否代表農民利益、是否符合農村發(fā)展的新形勢，對農民利益保護、農村各項事業(yè)發(fā)展都關系極大，影響深遠。 一、建國以來我國農村土地政策的歷史沿革 新中國成立后，我國農村土地總體上是堅持實行集體所有制。然而，在不同的歷史時期，依據農村經濟形勢的變化，農村土地政策的具體內容又不盡相同。具體地說，新中國成立以來，我國農村土地政策的演變可分為以下兩個階段： （一）改革開放前農村土地政策的演變 這一時期我國的農村土地政策大致經歷了三個階段： 1廢除封建

3、土地所有制，建立土地的農民私有制（19491953年）。新中國成立之前，中國實行的是封建土地所有制，占鄉(xiāng)村人口10的地主和富農，占有約7080的農村土地，而占鄉(xiāng)村人口90以上的貧農、中農、佃農卻僅僅約占2030的農村土地1。新中國成立后，根據中華人民共和國土地改革法，通過對封建地主土地的無償沒收和舊式富農土地的有償征收，將土地分給無地或者少地的農民，實現了“耕者有其田”，確立了農民土地私有制。 2農業(yè)合作化運動將農民土地私有制變?yōu)橥恋氐募w所有制（19531957年）。農業(yè)合作化分為三步，第一步是建立互助組；第二步是組建初級農業(yè)合作社；第三步是建立高級農業(yè)合作社?；ブM是在土地和其他生產資料私

4、有及分散經營的基礎上實行勞動互助。初級合作社也稱土地合作社，是在土地及其他生產資料私有的條件下實行土地入股，按股分紅，統(tǒng)一經營，集中勞動。其中按股分紅的比例約占分配總額的30，按勞動數量和質量分配的約占70。高級合作社則取消了土地分紅，農民的報酬主要是按勞動數量和質量分配，農民的土地無償歸農業(yè)生產合作社集體所有，這是土地私有制向集體所有制過渡的質變階段。 3土地的人民公社化及“三級所有，隊為基礎”制度的建立（19581978年）。為了鞏固和發(fā)展農業(yè)合作化，從1958年開始在全國掀起了人民公社化運動。人民公社運動主要是通過對農業(yè)生產合作社的合并，對土地加以集中，實行公社集體所有，“產品按需分配”

5、。由于這種形式的生產關系脫離了當時的生產力發(fā)展水平，結果對農業(yè)生產造成了很大的破壞。1960年11月，黨中央進一步提出了“三級所有，隊為基礎”的土地制度，即土地歸公社、大隊和生產隊三級所有，土地的使用權歸生產隊，由農民統(tǒng)一使用，勞動報酬按工分分配。至此，農村土地集體所有制關系相對穩(wěn)定下來。 （二）改革開放后農村土地政策的變化 改革開放后20年來，我國的農村土地政策經歷了一個循序漸進的過程，也可分為三個階段： 1由人民公社體制內部的責任制到全國基本實行土地承包到戶（19781983年）。黨的十一屆三中全會后，為改變人民公社內部存在的吃“大鍋飯”的現象，加快農業(yè)和農村經濟的發(fā)展，中共中央提出了關于

6、加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案），決定的基本精神是要穩(wěn)定人民公社體制，內部普遍實行生產責任制和定額計酬制。生產責任制的形式多種多樣，大體可分為聯產的和不聯產的兩類。其中，聯產責任制最受歡迎的是包產到戶，后來由包產到戶又演變?yōu)榘傻綉?。正是包干到戶這種人民公社內部的生產責任制導致了人民公社的解體，并由此產生了土地的家庭承包經營。 2土地承包期延長到15年以上，實行家庭承包經營和統(tǒng)分結合的雙層經營體制（19841993年）。第一階段農村土地政策的大方向是由原來的集體所有、集體統(tǒng)一經營轉變?yōu)榧w所有、農戶承包經營，實行土地所有權和使用權的分離。由于經驗不足，出現了諸如土地按人口均分、地塊過小、承包

7、期過短、頻繁調整、無承包合同或承包合同不健全等問題。為此，中央在1984年1月出臺的關于1984年農村工作的通知中提出，土地承包期一般應在15年以上，鼓勵土地向種田能手集中，允許土地轉包。這使得家庭聯產承包制和統(tǒng)分結合的雙層經營體制，作為農村經濟的一項基本制度長期穩(wěn)定下來。1986年，中央又制定通過了中華人民共和國土地管理法，對農村集體土地的所有、使用、管理做出了明確規(guī)定，促進了農村集體土地管理的法制化。 3土地承包期再延長30年不變，允許土地使用權依法有償轉讓，進一步完善土地政策（1993年至今）。我們一般把前面提出的15年不變叫做第一輪承包（從1978年算起，正好15年）。中共中央、國務院

8、在1993年11月關于當前農業(yè)和農村經濟發(fā)展的若干政策措施中提出了再一次延長土地承包期30年不變的政策，目的是穩(wěn)定農業(yè)土地承包關系，鼓勵農民增加投入，提高土地生產率；提倡在承包期內實行“增人不增地，減人不減地”的辦法；在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經發(fā)包方同意，允許土地使用權依法有償轉讓；在少數經濟發(fā)達地區(qū)，可以實行土地適度規(guī)模經營；集體土地承包后，由縣或縣級以上人民政府向農戶頒發(fā)土地承包經營權證書。要求保障農民的土地承包權，不得縮短土地承包期，不得收回承包地、多留機動地、提高承包費等，使對土地承包關系的管理逐步過渡到法制軌道。此外，1999年1月1日起施行的新土地法，進一步明確

9、了農村土地的性質、管理等問題，對抑制農村土地的過快非農化、更好地保護耕地起到了積極作用。 二、現階段我國農村土地政策的基本特征和存在的主要問題 （一）我國現行農村土地政策的基本特征 總的看來，我國目前所建立的農村土地制度是以“均田式”為基本特征的，即以“耕者有其田”為基本出發(fā)點，將集體土地按人口均分到戶，不分男女老少，都可以平均分到一份土地，其數量取決于所在社區(qū)（自然村或生產隊）的土地存量。同時，以家庭為單位進行生產經營，并完全取消了農戶按地畝承擔的農業(yè)稅費。然而，由于農村土地的非商品性，使得這一制度具有產權的模糊性、無償性、福利性、非流通性等特點。具體來說，主要表現在： 1按照憲法規(guī)定，“農

10、村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！痹谶@里，“集體”的概念比較模糊，哪些組織對哪些土地擁有所有權，并不是很清晰的。作為集體一員的農民，在土地產權上如何體現其權益，在從事農業(yè)生產時這一權益如何體現，其轉移到其他產業(yè)或城鎮(zhèn)時，這一權益又如何體現，也是不甚明了的。 2目前，農民占用土地部分是無償的，無須繳納農業(yè)稅費。由此，土地對于農民而言，具有承載功能、養(yǎng)育功能，由此轉化為獲取就業(yè)保障、生活福利和傷病養(yǎng)老保險的手段。它既是農耕社會單一生產方式的產物，又是城鄉(xiāng)二元社會經濟結構下農民所處的政治、經濟地位決定的。 3農村土地不僅所有權

11、不能進入市場，連土地使用權的流轉也是有限的，其流轉只能限于當地的社區(qū)（村或生產隊）范圍內。 （二）現階段我國農村土地政策存在的主要問題 現階段我國農村土地政策存在的問題很多，突出表現是：政府和開發(fā)商以城市化和商業(yè)開發(fā)的名義、以協(xié)議轉讓的方式低價從農民手中取得集體土地，然后轉為國家所有，并進入市場，從而獲得高額收益。而農民根據土地法只獲得相當于轉讓土地30年農業(yè)種植收益的補償，兩者相比差額高達十幾倍、幾十倍之多，從而對農民形成一種不公正的掠奪，同時造成耕地的大量流失，加劇了農村土地的非農化。具體地說，現階段我國農村土地政策存在的問題集中體現在以下幾個方面： 1土地產權主體不清晰。中國農村的土地歸

12、農民集體所有，這在憲法、民法通則、土地管理法、農業(yè)法等重要法律中都有明確規(guī)定。但對“集體”應如何理解和界定，法律規(guī)定較為含糊不清。在憲法中，只是籠統(tǒng)規(guī)定為土地歸集體所有。在民法通則中，界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級所有。在農業(yè)法和土地管理法中，則是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村內農業(yè)集體經濟組織所有?？梢姡w土地產權的主體有三種形式：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體經濟組織、村農民集體經濟組織、村內農業(yè)集體經濟組織，可簡稱為“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組”三級。顯然，在集體所有制的框架下，產權主體的模糊往往會導致各個“上級”借土地所有者的名義來侵蝕農民的土地產權，使農民在現實中缺乏充分享有自己土地權益的能力。這種“政出多門、多頭管理”的土地

13、產權主體不利于農村土地產權的穩(wěn)定，農民也形不成有效的穩(wěn)定的預期，因此，必然降低土地產權制度的有效性。 2農民的土地產權殘缺不全。產權不是單項權利，而是一組權利。如果產權所有者擁有排他的使用權、獨享的收益權和自由的轉讓權，那么他擁有的產權才是完整的。如果這些權利受到了禁止、限制或侵蝕，就稱為產權殘缺。家庭聯產承包制實現了土地所有權與使用權的分離，農戶擁有土地的承包經營權，但農戶的權利并不是充分和完備的。雖然中央和國務院的法規(guī)條文規(guī)定了允許農民的土地使用權可以在發(fā)包方同意的情況下依法有償轉讓，但這種權利在實踐中卻受到了嚴格限制。農民的承包經營權只具有耕種權、部分收益權以及少量的處分權。由于土地權能

14、的殘缺，使承包經營者無法行使自己的權力，因而必然損害產權主體農民的利益。           3承包經營權的承包期不穩(wěn)定，土地產權穩(wěn)定性缺乏保障。一般而言，對土地所有者來說，其希望出租土地的期限越短越好；對土地經營者而言，則希望土地承包的期限越長越有利。自實行家庭聯產承包制以來，國家先后規(guī)定了15年、30年不變的承包期，規(guī)定營造林地和“四荒地”治理等開發(fā)性生產的承包期可以更長，以滿足農民長期保有土地的要求。為避免承包地的頻繁變動，防止耕地規(guī)模不斷細分，提倡承包期內實行“增人不增地，減人不減地”的辦法。但在

15、實際生產過程中，農民的土地承包期常常被打破，不斷地被調整，農民失去了對土地承包的穩(wěn)定預期，其直接后果是對農村土地的肥力和農業(yè)基礎設施造成損害。 4現行征地制度存在缺陷。這主要體現在：一是征地使集體土地所有權永久地變成了國家所有權，集體土地呈日益減少的趨勢。按照土地管理法的規(guī)定，“國家對建設用地實行征地制度”，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。改革開放以來，在基礎設施建設和經濟建設過程中，大量農村集體土地被征為國有土地，使被征地農民永久地失去了長期耕種的土地，大大減少了集體土地的存量。二是征地范圍任意擴大，為非公共利益需要大量征用農村集體土地。土地管理法規(guī)定，

16、“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。但對“公共利益”包括哪些具體事項沒有明確，致使各種非“公共利益”項目也都要求征用集體土地，如企業(yè)生產、技術開發(fā)、政府經營城市等。非“公共利益”項目需要征用集體土地的動力，在于集體土地被征用的低成本與出讓、轉讓國有土地高收益之間的巨大差值。三是征地補償標準過低，沒有充分考慮農民的土地權利益。國家在征地時，只按照現用途給予包括耕地補償費、安置補償費以及地上附著物和青苗補償費在內的產值補償。即便按照法律規(guī)定的最高限額即被征土地前三年平均產值的30倍計算，也無法與集體土地長期而有保障的使用權、收益權相對等。雖然近年來這一標準正陸續(xù)被突破，但仍

17、然大大低估了農民土地的現實價值與潛在價值。四是現行征地制度忽視了土地的社會保障功能。在我國，耕地不僅是農民生產糧食等農產品、保障國家糧食安全的自然保障，而且承擔著農民就業(yè)、農民生活最低保障和農村公共事業(yè)費用支出等社會保障功能。農村集體土地一旦被征用后，農民就失去了在第一產業(yè)的就業(yè)機會和基本生活保障，只能被迫轉向第二、三產業(yè)就業(yè)。 三、改革和完善我國農村土地政策的思路 對于如何改革和完善我國的農地政策，學術界主要有三種觀點：一是農村土地國有化；二是農村土地私有化；三是堅持和完善農村土地集體所有制。筆者贊同第三種觀點。為此，建議在堅持產權明晰、責權利統(tǒng)一、產權結構合理化、有效保障、效益最大化和因地

18、制宜等一系列原則的前提下，進一步完善我國現行的農村土地政策。 （一）明確規(guī)定農村土地的所有權主體 考慮到各地不同的情況和各經濟當事人的認知程度，界定農村集體經濟組織的所有權主體首先要搞好確權工作。對于所有權不明確的，要進行認真核實，登記注冊，核發(fā)證書，以確認其所有權；對于產權主體不清晰、有糾紛的，應通過法律進行裁決?？紤]到“三級所有”制度的規(guī)定，宜將村民小組界定為農地所有權主體，已屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體經濟組織的，繼續(xù)明確鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村級的所有權，以避免變更所有權主體導致的過高交易成本。 （二）明確土地承包經營權的權能結構 在制定農村土地政策或法律制度時，要明確農戶除享有生產經營決策權、產品處置權

19、和收益權外，還要不斷強化農戶的土地處置權，使農戶擁有的單一的土地使用權逐步拓展到占有權、使用權、收益權和處置權四權統(tǒng)一的承包經營權。即農戶在承包期內，擁有對承包土地的實際占有權，集體只保留法律上的最終所有權。 （三）明確土地承包經營權的性質 實際上，承包經營權具有雙重性質：一方面，承包經營權為“個人所有權”，具有所有權的性質；另一方面，承包經營權作為土地使用權，具有使用權的性質。多年來，集體財產缺乏人格化的產權主體，而農戶擁有獨立的土地承包經營權，實際上是土地集體所有權的人格化體現。 （四）土地使用權的長期化 農地使用期的長短是影響農地政策有效性的一個重要因素。世界上任何國家和地區(qū)都把延長土地

20、租期作為完善農地政策與制度的一項重要內容。在實踐上要堅持承包期再延長30年不變，同時還要明確30年以后也沒有必要改變，使農民獲得永久性使用權，也稱使用權私有。只有這樣，農民才能感覺到自己是土地的主人，從而提高農民對農地收益預期，減少其短期行為。 （五）完善土地流轉政策，確保農戶在承包期內可依法自愿、有償流轉土地承包經營權 土地流轉既要兼顧公平，又要兼顧效率。在具體政策上要注意三點：一是要確保農戶在土地流轉過程中的主體地位；二是要堅持多樣化的土地流轉方式和形式；三是要切實保障農戶的土地流轉收益。 （六）完善農村土地征收政策 其核心是保護農民集體土地的合法權益，嚴格限制非公益性征地，正確處理國家、

21、集體和農民之間的土地收益關系，充分考慮農民就業(yè)和社會保障問題。具體內容包括： 1要從法律上明確規(guī)定國家土地所有權和農村集體土地所有權為平等的財產所有權。兩者都應體現所有者對財產的占有、使用、收益和處置等權能；財產權利的流轉應遵循平等、等價的原則，依據法律法規(guī)進行調整。 2要嚴格區(qū)分公益性和公共利益中的經營性用地?！肮嫘浴焙汀肮怖妗庇兄举|區(qū)別。公益性突出強調的是沒有營利收益，無償為社會服務；公共利益則不同，部分公共利益帶有明顯的商業(yè)性質。為此，對公益性用地，應按照國家規(guī)定由政府征用，向土地使用者直接供地；對于非公益性用地，無論是國家，還是集體單位、個人的經營性用地，都應按照市場公平原則由政府統(tǒng)一征用，采用市場化機制供地。 3尊重農民集體土地財產權利，按照市場化原則確定征地補償標準。在市場經濟中，任何產權的轉移都要遵循市場公平的原則，土地產權的轉移也不例外。在制定征地補償標準時，不