PPP項目投資變動研究之超估超概

1、ppp項目投資變動研究之超估超首先，PPP項目很難如傳統(tǒng)政府工程項目在施工圖完成后進行采購的程序， 絕大多數(shù)PPP項目在可行性研究報告及兩評一案完成編制并獲得 批復(fù)后即進入采購階段；其次，PPP項目前期可研報告、兩評一案、PPP 項目合同可能存在先天缺陷，并伴隨著PPP相關(guān)規(guī)范性政策的變化。往往 出現(xiàn)項目建設(shè)地點發(fā)生變更、投資規(guī)模、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容發(fā)生較大變 化、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或設(shè)計方案發(fā)生重大變更，削減部分子項目、甩項等問題十 分常見，由此導(dǎo)致項目出現(xiàn)超估算、超概算、項目邊界發(fā)生變動以及招標(biāo) 采購是否有效等都對PPP項目的順利實施產(chǎn)生了很大的影響。下文中，南京卓遠結(jié)合實操項目經(jīng)驗，對由于以上問題

2、造成PPP項目 投資發(fā)生變動，分為三部分進行探討，其一，在項目邊界不發(fā)生變化的前 提下，探討超估算、超概算問題導(dǎo)致投資變動研究，其二，項目邊界發(fā)生 變動導(dǎo)致投資變動問題研究；其三，投資變動導(dǎo)致PPP項目招標(biāo)采購有效 性問題研究。本文即為PPP項目投資變動研究的第一部分。一、關(guān)于超估算、超概算界定目前，我國尚無專門的政策性文件對PPP項目的超估算、超概算問題 進行準(zhǔn)確界定，通過對國務(wù)院和各部委以及地方各級政府關(guān)于政府投資項 目相關(guān)管理辦法進行梳理，對于超估及超概相對統(tǒng)一的認(rèn)定為：超估算一 般是指初步設(shè)計概算超可研投資估算；超概算一般是指施工圖預(yù)算超初步 設(shè)計概算，或者竣工決算超初步設(shè)計概算。關(guān)于

3、超估算、超概算是在項目既定邊界內(nèi)，由于施工工藝流程變更、 建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或設(shè)計方案發(fā)生重大變更、建設(shè)期因建筑要素價格大幅上漲造成 的；還是由于項目邊界發(fā)生變更，如投資規(guī)模、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容發(fā)生 較大變化造成的，目前，規(guī)范性文件上并沒有一個清晰的界定。本文研究 焦點是基于項目邊界條件不變（建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容不變）前提下，探討 因超估算、超概算問題導(dǎo)致PPP項目投資變動研究。二、超估算、超概算原因梳理關(guān)于項目超估算、超概算原因可以從PPP項目實施方案中雙方風(fēng)險分 擔(dān)約束機制進行梳理，分為三個層面，即政府方（實施機構(gòu)）層面、項目 公司層面、不可抗力層面。（一）政府方層面首先，從PPP項目操作流程來看，實

4、施機構(gòu)往往負(fù)責(zé)項目決策階段的 相關(guān)前期工作，故而絕大多數(shù)PPP項目在可行性研究報告及兩評一案完成 編制并獲得批復(fù)后即進入采購階段。此等條件下，對于項目的總投資控制 往往精確性欠佳，而且由于PPP項目投資體量大，復(fù)雜性強，年度付費金 額與項目投資直接掛鉤等特點，使得PPP項目投資超估算、超概算問題的 影響尤為突出。其次，ppp項目推進過程中，因政府方需求發(fā)生變化，如增加硬件設(shè) 備、提高建筑標(biāo)準(zhǔn)、爭優(yōu)創(chuàng)優(yōu)、設(shè)計方案重大變更等原因造成項目超估算、 超概算。最后，從監(jiān)督管理層面來說，社會資本采購?fù)瓿珊?，實施機構(gòu)（行業(yè) 主管部門）對PPP項目投資控制沒有意識，認(rèn)為選定社會資本后就萬事大 吉，自己就高枕無

5、憂，似乎認(rèn)為后續(xù)建設(shè)都與自己無關(guān)，從而導(dǎo)致投資失 控，出現(xiàn)超估算、超概算問題。（二）項目公司層面1、建設(shè)前期準(zhǔn)備不充分，設(shè)計深度不夠由于項目公司前期工作深度不夠，實地勘測不細(xì)、設(shè)計質(zhì)量差、漏項 多、變更多等，最終使得項目投資難以控制。2、建設(shè)程序缺乏規(guī)范性由于部分PPP項目被施工企業(yè)中標(biāo)后，更多的是最大限度地獲取當(dāng)期 施工利潤，盡早讓工程利潤"落袋為安"，項目公司違背建設(shè)規(guī)律片面追 求工期，出現(xiàn)了邊勘察、邊設(shè)計、邊施工的三邊"工程，概算變更隨意 性大，超支嚴(yán)重。（三）不可抗力層面項目建設(shè)期因建筑要素價格大幅上漲、政策調(diào)整、地質(zhì)條件發(fā)生重大 變化以及自然災(zāi)害等客觀因

6、素造成項目超估算、超概算問題。三、不同原因、不同程度超估算、超概算問題建議處理流程目前，就中央政策層面而言，僅有一個10%的規(guī)定，卻沒有一個清晰 明了的處理方式，許多?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣（區(qū)）在政府投資 項目管理領(lǐng)域內(nèi)關(guān)于超估算、概算問題的處理也是各自規(guī)定，個別地區(qū)在 10%的基礎(chǔ)上還有縮小控制比例、資金數(shù)額限制等更為嚴(yán)格的規(guī)定。因此， 在具體PPP項目操作過程中如遇相關(guān)問題，建議首先從項目屬地的政策、 規(guī)定入手逐級向上梳理，以求因地制宜，為問題解決找到最合適路徑。本文基于前文從不同原因、不同程度維度導(dǎo)致項目超估算、超概算問題進 行梳理，在此基礎(chǔ)上結(jié)合地方政府相關(guān)規(guī)定提出相應(yīng)地處理流程

7、，本文只 為拋磚引玉，如有不妥之處，愿進一步與各位進行探討。如前文所述，關(guān)于超估算一般是指初步設(shè)計概算超可研投資估算；超 概算一般是指施工圖預(yù)算超初步設(shè)計概算，或者竣工決算超初步設(shè)計概算。 首先在此強調(diào)，由于PPP項目原則上“工程建設(shè)類的風(fēng)險均有項目公司 承擔(dān)，因而由項目公司自身原因造成的超估算、超概算問題理應(yīng)由項目公 司自身承擔(dān)，且不予調(diào)整估算、概算。而因政府方原因以及不可抗力因素 造成的超估算、超概算問題理論上都可以申請調(diào)估算或重新項目立項、調(diào) 概算，但是根據(jù)超估算、超概算幅度處理方式可能稍有不同，木文將超估 算、超概算問題分成兩節(jié)討論。（一）政府方原因以及不可抗力因素造成的超估算問題建議

8、處理流程PPP項目超估算是指初步設(shè)計概算超可研投資估算，一般發(fā)生在招標(biāo) 采購前或招標(biāo)采購結(jié)束項目開工建設(shè)前等階段，傳統(tǒng)政府投資項目超估算 處理方式：項目初步設(shè)計概算超過可研批復(fù)的投資估算10%以內(nèi)的，報發(fā) 改部門核定額度后由概算審批部門批復(fù)；項目初步設(shè)計概算超過可研批復(fù) 的投資估算10%的，由實施機構(gòu)重新編制和報批項目可行性研究報告，或 修改初步設(shè)計及概算，重新報批。這種處理方式大前提是基于項目已經(jīng)完 成深入的初步設(shè)計概算或者施工圖預(yù)算，而絕大多數(shù)PPP項目在可行性研 究報告及兩評一案完成編制并獲得批復(fù)后即進入采購階段，初步設(shè)計概算 并沒有完成，由此導(dǎo)致地PPP項目投資超估算問題尤為突出，PP

9、P項目更 需要加強投資控制。基于以上分析以及PPP項目自身屬性所固有的特點，南京卓遠建議因 政府方原因以及不可抗力因素造成的超估算問題建議處理流程超：首先，申請估算調(diào)整時，實施機構(gòu)應(yīng)提交以下材料：（1）估算調(diào)整申請報告書；（2）原可行性研究報告以及批復(fù)文件；（3）由具備相應(yīng)資質(zhì)單位編制的估算調(diào)整書； （4）根據(jù)項目情況需要提交的其他相關(guān)材料。其次，實施機構(gòu)向人民政府提出估算調(diào)整申請，經(jīng)人民政府同意后， 實施機構(gòu)按要求準(zhǔn)備相關(guān)估算調(diào)整申報材料，發(fā)改部門負(fù)責(zé)對申報材料進 行審查，調(diào)查分析變更原因，對符合規(guī)定和要求的，應(yīng)會同財政部門聘請 專業(yè)第三方機構(gòu)進行評審并提出審核意見。對于項目初步設(shè)計概算超過

10、可 研批復(fù)的投資估算10%以內(nèi)的，發(fā)改部門根據(jù)審核意見核定額度后履行估 算調(diào)整手續(xù)；項目初步設(shè)計概算超過可研批復(fù)的投資估算10%的，發(fā)改部 門需要將審核意見上報人民政府常務(wù)會議審定，根據(jù)人民政府常務(wù)會議審 定意見要求實施機構(gòu)重新編制和報批可行性研究報告，或修改初步設(shè)計及 概算，重新報批。為了讓大家更清晰的了解PPP項目因不同原因、不同程度超估算問題建議處理流程，我們制作了一個簡易流程圖僅供參考，具體如下圖所示：（二）政府方原因以及不可抗力因素造成的超概算問題建議處理流程PPP項目超概算是指施工圖預(yù)算超初步設(shè)計概算，或者竣工決算超初步設(shè) 計概算，經(jīng)批準(zhǔn)的初步設(shè)計概算應(yīng)當(dāng)作為項目建設(shè)實施和控制投資

11、的依據(jù)。 不得輕易突破，如確需突破，應(yīng)上報調(diào)整。實操中超概算問題多發(fā)生在項 目公司編制施工圖預(yù)算階段及項目工程建設(shè)過程中，南京卓遠結(jié)合實操項 目經(jīng)驗以及地方政府規(guī)范性文件，建議超概算問題處理流程如下：首先，申請概算調(diào)整時，項目公司應(yīng)提交以下材料：（1）概算調(diào)整申請報告書，主要包括：項目基本情況，設(shè)計變更的主 要理由，設(shè)計變更規(guī)模及主要內(nèi)容，工程量變化對照清單，概算調(diào)整與原 批復(fù)概算對比表，概算調(diào)整的原因、依據(jù)和計算方法等。（2）原初步設(shè)計文件、概算書和初步設(shè)計批復(fù)文件。（3）由具備相應(yīng)資質(zhì)單位編制的概算調(diào)整書，存在設(shè)計變更的，要提 供調(diào)整后的初步設(shè)計或施工圖設(shè)計文件。（4）根據(jù)項目情況需要提交

12、的其他相關(guān)材料。其次，項目公司在取得實施機構(gòu)（行政主管部門）同意后，向人民政 府提出概算調(diào)整申請，經(jīng)人民政府同意后，項目公司按要求準(zhǔn)備相關(guān)概算 調(diào)整申報材料。發(fā)改部門負(fù)責(zé)對申報材料進行審查，調(diào)查分析變更原因， 對符合規(guī)定和要求的，應(yīng)會同財政部門聘請專業(yè)第三方機構(gòu)進行評審并提 出審核意見，對于超概算幅度10%以內(nèi)的，發(fā)改部門根據(jù)審核意見核定額 度后履行概算調(diào)整手續(xù)；對于超概算幅度超過已批準(zhǔn)概算10%及以上的， 由發(fā)改部門委托審計機關(guān)進行審計，待審計結(jié)束后，上報人民政府常務(wù)會 議審定。最后，發(fā)改部門根據(jù)人民政府常務(wù)會議審定意見履行概算調(diào)整手 續(xù)。為了讓大家更清晰的了解PPP項目因不同原因、不同程度

13、超概算問題 建議處理流程，我們制作了一個簡易流程圖僅供參考，具體如下圖所示：不予調(diào)整概!不予調(diào)整概發(fā)改部門根據(jù)審核意見核定額度后履行概算調(diào)整手續(xù)發(fā)改部門根據(jù)人民政府常務(wù)會議審定意見履行概算調(diào)整手續(xù)（三）建議構(gòu)建ppp項目投資控制聯(lián)席會議制度基于以上分析，傳統(tǒng)政府投資項目已經(jīng)完成初步設(shè)計概算或者施工圖 預(yù)算后才進入采購階段，而絕大多數(shù)PPP項目在可研及兩評一案完成編制 并獲得批復(fù)后即進入采購階段，后續(xù)初步設(shè)計概算以及施工圖預(yù)算基本由 項目公司完成，因此建議政府及實施機構(gòu)加強對初步設(shè)計概算、施工圖預(yù) 算的審核及跟蹤審計工作，一方面能夠有效的防止項目超概，另一方面， 為竣工決算提供充分的依據(jù)。綜上所

14、述，南京卓遠建議由縣級以上人民政府建立PPP項目投資控制 聯(lián)席會議制度（以下簡稱聯(lián)席會議），聯(lián)席會議由縣級以上人民政府辦公 室牽頭召集，發(fā)改部門、財政部門、審計部門、實施機構(gòu)（行業(yè)主管部門） 等為成員單位，聯(lián)席會議負(fù)責(zé)審議初步設(shè)計概算、施工圖預(yù)算以及第三方 機構(gòu)提出的估算、概算調(diào)整審核意見或?qū)徲嫏C關(guān)提出的超概算審查意見， 由聯(lián)席會議審議通過后，報人民政府常務(wù)會議審定。四、超估算、超概算對于PPP項目的影響及建議PPP項目因出現(xiàn)超估算、超概算問題而導(dǎo)致項目投資額發(fā)生變動，而 項目投資變動又帶來原PPP項目招標(biāo)采購有效性以及原PPP項目是否需要 重新立項、重新進行財承論證等問題，下面南京卓遠將結(jié)合

15、實操項目經(jīng)驗 分為4個小點進行探討，并給予相關(guān)建議，具體如下：1、因政府方原因或不可抗力等因素造成項目超概算建議項目公司根據(jù)地方政府規(guī)定的概算調(diào)整辦理程序執(zhí)行，但對于 PPP項目而言，若原招標(biāo)采購依然合規(guī)有效（投資變動與招標(biāo)采購有效性 的問題，將在后文中進行詳細(xì)探討），則不必重新招采，仍由原中標(biāo)社會 資本組成的項目公司繼續(xù)實施，但需要根據(jù)調(diào)整后的建設(shè)項目總投資（初 步設(shè)計概算），委托第三方咨詢機構(gòu)調(diào)整實施方案（如需），重新編 制財政承受能力論證報告，重新確定政府方支出責(zé)任，重新批復(fù)財承 論證后，合同雙方簽訂PPP項目補充協(xié)議。2、因政府方原因或不可抗力等因素造成項目概算超估算（210%）建議項

16、目公司按照地方政府規(guī)定程序，協(xié)調(diào)政府方實施機構(gòu)，由實施 機構(gòu)委托第三方咨詢機構(gòu)重新編制可行性研究報告，報發(fā)改部門重新 審批。對于PPP項目而言，若原招標(biāo)采購依然合規(guī)有效（投資變動與招標(biāo) 采購有效性的問題，將在后文中進行詳細(xì)探討），則不必重新招采，仍由 原中標(biāo)社會資本組成的項目公司繼續(xù)實施，但需要根據(jù)重新取得本項目的 可研批復(fù)文件，由實施機構(gòu)委托第三方咨詢機構(gòu)，重新編制實施方案、 物有所值評價報告及財政承受能力論證報告，根據(jù)調(diào)整后的建設(shè) 項目總投資，重新確定政府方支出責(zé)任。實施方案、物有所值評價 報告及財政承受能力論證報告完成后，報財政部門批示，批示完成 后報同級人民政府批準(zhǔn)，人民政府同意后，重

17、新簽發(fā)批準(zhǔn)紅頭文件，同時， 人大重新批復(fù)原PPP項目財政責(zé)任支出列入財政預(yù)算的決議，合同雙方簽 訂PPP項目補充協(xié)議。3、因政府方或項目公司原因以及不可抗力等因素造成項目概算在投資 估算上下10%之間浮動建議項目公司根據(jù)地方政府規(guī)定的估算調(diào)整辦理程序執(zhí)行，但對于 PPP項目而言，若原招標(biāo)采購依然合規(guī)有效（投資變動與招標(biāo)采購有效性 的問題，將在后文中進行詳細(xì)探討），則不必重新招采，仍由原中標(biāo)社會 資本組成的項目公司繼續(xù)實施，但需要根據(jù)調(diào)整后的建設(shè)項目總投資（初 步設(shè)計概算），委托第三方咨詢機構(gòu)調(diào)整實施方案，重新編制財政 承受能力論證報告，重新確定政府方支出責(zé)任，重新批復(fù)財承論證后， 合同雙方簽訂

18、PPP項目補充協(xié)議。4、因政府方或項目公司原因以及不可抗力等因素造成項目概算比投資 估算下浮遠低于10% （如20%, 30%等）建議分兩種情況進行討論：其一，由于政府方原因前期工作深度不夠?qū)е马椖客顿Y估算精度較差 以及項目公司施工工藝、設(shè)計方案優(yōu)化等因素，導(dǎo)致初步設(shè)計概算遠低于 投資估算。這種情形下對于PPP項目而言，若原招標(biāo)采購依然合規(guī)有效（投 資變動與招標(biāo)采購有效性的問題，將在后文中進行詳細(xì)探討），則不必重 新招采，仍由原中標(biāo)社會資本組成的項目公司繼續(xù)實施，但需要根據(jù)調(diào)整 后的建設(shè)項目總投資（初步設(shè)計概算），委托第三方咨詢機構(gòu)調(diào)整實施 方案，重新編制財政承受能力論證報告，重新確定政府方支

19、出責(zé)任， 重新批復(fù)財承論證后，合同雙方簽訂PPP項目補充協(xié)議。其二，由于項目邊界條件發(fā)生重大變更，因政府方原因剝離PPP項目 中子項目，改變建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容，導(dǎo)致總投資大幅度減少，進而導(dǎo)致 項目概算比原批復(fù)的投資估算下浮遠低于10%,此種情況下，原招標(biāo)采購 是否合規(guī)有效，需要合同雙方根據(jù)地方政府規(guī)定的調(diào)整辦理程序執(zhí)行或者 聘請第三方咨詢機構(gòu)論證，結(jié)合論證結(jié)果進行下一步工作。ppp項目投資變動研究之項目邊界變動一、關(guān)于項目邊界發(fā)生變動界定項目邊界條件發(fā)生變動必然會導(dǎo)致PPP項目投資變動，而投資變動帶 來的影響如何處理，尚未有一個清晰的解決方式，也無政策性文件予以約 束，要想研究PPP項目投資發(fā)

20、生變動以及投資變動影響如何處理，首先應(yīng) 對項目邊界條件發(fā)生變動給予一個相對清晰的界定，南京卓遠參考國家與 地方政策性文件以及結(jié)合實操項目經(jīng)驗，認(rèn)為項目邊界發(fā)生變動應(yīng)基于 PPP項目竣工驗收前，建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等發(fā)生變更前期下，探討PPP 項目投資變動影響更有意義。二、項目邊界發(fā)生變動的表現(xiàn)形式項目邊界發(fā)生變動的表現(xiàn)形式多種多樣，本文僅對實操中常見的熱點表現(xiàn) 形式從兩個層面進行探討：即實施機構(gòu)層面、項目公司層面。實施機構(gòu)層面：因政府方需求發(fā)生重大變化，項目規(guī)劃調(diào)整導(dǎo)致建設(shè) 地點發(fā)生變更；項目因入庫時考慮不周全，遺漏了部分建設(shè)內(nèi)容，或后期 實施時發(fā)現(xiàn)須增加部分子項目造成項目邊界條件發(fā)生變動；政府

21、方規(guī)劃調(diào) 整或迫于財承壓力等原因剝離或減少部分子項目；政府方前期手續(xù)辦理不 到位、征地拆遷無法按時完成等原因?qū)е马椖坎荒軐嵤┗驎翰痪邆淙骈_ 工條件的PPP項目，合同雙方協(xié)商對此部分進行甩項處理等。項目公司層面：因項目公司融資不到位或其他原因?qū)е虏糠肿禹椖繜o 法開工建設(shè)，合同雙方協(xié)商對此部分進行甩項處理。三、不同時點項目邊界變動導(dǎo)致PPP項目投資變動影響及建議處理流 程PPP項目操作流程從立項批復(fù)進入到運營期，一般需要經(jīng)歷三個重要時間 節(jié)點，即招標(biāo)采購前（識別、準(zhǔn)備階段）、招標(biāo)采購結(jié)束開工前、建設(shè)過 程中。下文將從不同時間節(jié)點項目邊界發(fā)生變動的表現(xiàn)形式對于投資變動 影響以及建議處理流程，分兩個

22、層面進行探討。第一，實施機構(gòu)層面：第二，項目公司層面：以上也僅按照有關(guān)法律法規(guī)和PPP政策制度以及實操項目經(jīng)驗，探討 不同時間節(jié)點項目邊界發(fā)生變動的表現(xiàn)形式對于投資變動影響以及建議處 理流程，本文僅為拋磚引玉，如有不妥之處，愿進一步與各位進行探討。 在具體PPP項目操作過程中如遇相關(guān)問題，建議首先從項目屬地的縣（區(qū)）、 市、省級政策、規(guī)定入手逐級向上梳理，以求因地制宜，為問題解決找到 最合適路徑。同時，以上項目邊界發(fā)生變動的各種表現(xiàn)形式都會涉及到PPP項目投資變動，而PPP項目投資變動如何處理的核心問題是招標(biāo)采購有效性"問題，這也是當(dāng)下政府和社會資本更為關(guān)注的焦點，下文將對此焦點問題

23、進行詳細(xì)剖析，敬請期待！新時代財政支出績效評價的演變2009年財政部印發(fā)財政支出績效評價管理暫行辦法（財預(yù)200976號， 已廢止），提出要建立科學(xué)、合理的財政支出績效評價體系，緊接著在2011 年即重新對此進行了修訂，并在同年發(fā)布關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo) 意見（財預(yù)2011416號），大力推進對預(yù)算績效管理理念的全面認(rèn)識， 進一步提高財政管理科學(xué)化精細(xì)化水平，為此財政部在2012年又專門制 定了預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）（以下簡稱規(guī)劃），并 根據(jù)規(guī)劃制定了縣級財政支出管理績效綜合評價方案和部門支 出管理績效綜合評價方案兩個配套文件。2013至2015年間，為落實上述相關(guān)文

24、件精神，中央陸續(xù)發(fā)布關(guān)于印發(fā) 績效評價共性指標(biāo)體系框架 的通知（財預(yù)201353號）、關(guān)于印發(fā) 管理績效綜合評價方案的通知（財預(yù)201445號）、關(guān)于印發(fā)的通 知（財預(yù)（2015） 88號）及財關(guān)于印發(fā)的通知（財預(yù)（2015） 163 號）等文件，分別對預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架的搭建、地方財政管 理績效綜合評價方案編制以及中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理等方面提供了相 關(guān)指導(dǎo)意見。至2018年中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見（以 下簡稱全面實施預(yù)算績效管理的意見）正式頒布，可以說我國已 全面進入“加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”的新 時代。在此新時代背景下，財政支出

25、績效評價也需在內(nèi)涵、理念及要求等 方面與時俱進，迎接新的挑戰(zhàn)和發(fā)展。一、財政支出績效評價理念的轉(zhuǎn)變當(dāng)前對財政支出績效評價的理解和認(rèn)識是隨著預(yù)算績效管理理念的轉(zhuǎn)變而 不斷深化的，縱觀預(yù)算績效管理的各項政策，整體上預(yù)算績效管理已由傳 統(tǒng)的績效結(jié)果財務(wù)評價單一系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€由績效目標(biāo)管理、績效運行跟 蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成 的綜合系統(tǒng)；在績效評價總體意識上，也逐步由重投入、重支出不斷向重 管理、重績效轉(zhuǎn)變。具化到財政支出績效評價，其理念轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在：1、績效評價主體：由單一主體向多主體轉(zhuǎn)變。按照財預(yù)（2011） 285 號文，各級財政部門和各預(yù)算部門（單位）是

26、績效評價的主體，結(jié)合全 面實施預(yù)算績效管理的意見，除財政部門和各預(yù)算部門（單位）以外， 預(yù)算績效管理格局已實際拓展至各級政府。且在績效評價對象上，除傳統(tǒng) 上的政策和項目外，也需要進一步拓展至部門整體以及下級政府財政運行 情況。2、評價方式方法：立足多維視角和多元數(shù)據(jù)。按照全面實施預(yù)算績效 管理的意見，績效評價采用自評和外部評價相結(jié)合的方式，即在各部門 各單位對預(yù)算執(zhí)行情況以及政策、項目實施效果開展績效自評的基礎(chǔ)上， 各級財政部門需對各預(yù)算部門（單位）重大政策、項目實施預(yù)算績效評價， 逐步開展部門整體績效評價，對下級政府財政運行情況實施綜合績效評價。 同時，為健全績效評價的科學(xué)性、全面性，必要時

27、也可以引入第三方機構(gòu) 參與績效評價，獨立出具評價意見；在績效評價標(biāo)準(zhǔn)體系方面，需按照財 政部門建立的定性與定量相結(jié)合的共性績效指標(biāo)框架確定績效標(biāo)準(zhǔn)體系； 除此之外，為提高績效評估評價結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性，可依托大數(shù)據(jù)分 析技術(shù)，創(chuàng)新運用成本效益分析法、比較法、因素分析法、公眾評判法、 標(biāo)桿管理法等方法。3、績效評價環(huán)節(jié)：構(gòu)建事前事中事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)。在新時代 背景下，除傳統(tǒng)事后評價外，財政支出績效管理更加強調(diào)事前績效評估與 事中績效監(jiān)控，前者需重點論證立項必要性、投入經(jīng)濟性、績效目標(biāo)合理 性、實施方案可行性、籌資合規(guī)性等，后者突出過程的重要性，通過及時 糾偏，降低資金運行成本。4、績效評價

28、目標(biāo)：由單一財務(wù)性指標(biāo)向多元化績效指標(biāo)拓展?？冃?目標(biāo)的設(shè)置需更加體現(xiàn)全面性，除傳統(tǒng)上的產(chǎn)出、成本等財務(wù)性指標(biāo)外， 還要包含經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響和服務(wù)對象滿意度 等績效指標(biāo)；而且為加強對績效目標(biāo)的管理，需將績效目標(biāo)設(shè)置作為預(yù)算 安排的前置條件。5、績效評價結(jié)果應(yīng)用：強化評價結(jié)果與預(yù)算安排的有機結(jié)合。按照目前 的績效管理理念，績效管理注重結(jié)果導(dǎo)向以及培育部門支出責(zé)任意識，其 對績效評價結(jié)果的應(yīng)用便更加多元化，包括：（1）反饋給被評價單位，作 為安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)；（2）向同級政府報告，作為行政問責(zé)的 依據(jù)；（3）向社會公開，作為民眾監(jiān)督依據(jù)；（4）作為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔、公 務(wù)員考核依據(jù)。尤