建緯觀點(diǎn)固定總價模式下關(guān)于工程量清單錯漏責(zé)任的問題分析報(bào)告

1、【建緯觀點(diǎn)】固定總價模式下關(guān)于工程量清單錯漏責(zé)任的問題分析作者介紹吳迪，畢業(yè)于中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，擁有法學(xué)和金融雙學(xué)位，現(xiàn)為上海市建緯律師事務(wù)所不動產(chǎn)金融部律師。曾有在大型國有建筑企業(yè)任部門負(fù)責(zé)人的項(xiàng)目招投標(biāo)、施工現(xiàn)場管控和法務(wù)方面經(jīng)驗(yàn)。目前主要為房地產(chǎn)并購、商業(yè)地產(chǎn)運(yùn)營、建筑工程現(xiàn)場及企業(yè)內(nèi)部的風(fēng)控和糾紛處理、PPP 等領(lǐng)域提供法律服務(wù)。目前建筑市場上，工程量清單報(bào)價方式招投標(biāo)已普通適用，其相對于傳統(tǒng)定額計(jì)價模式更加簡潔直觀，符合市場需求。另外，實(shí)踐中發(fā)包人基于認(rèn)為固定總價合同易于工程價款的最終結(jié)算，且也想通過簽訂固定總價合同將合同履行過程的大部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給承包人，從根本上控制工程造價不突破預(yù)

2、算等緣由，許多發(fā)包人選擇與承包人簽訂固定總價合同。但由于各種原因，招投標(biāo)文件或者施工合同中的工程量清單常常出現(xiàn)漏項(xiàng)、少算等情況，而導(dǎo)致發(fā)包人與承包人之間發(fā)生爭議乃至糾紛。本文主要就發(fā)包人提供工程量清單及圖紙采取固定總價招標(biāo)的項(xiàng)目，兩種常見典型情形下，工程量清單錯漏的責(zé)任承擔(dān)問題，結(jié)合司法裁判案例進(jìn)行論述分析。一、導(dǎo)致工程量清單錯漏的緣由發(fā)承包人就工程結(jié)算的爭議事由常見有兩種，一種是價的爭議，一種是量的爭議。當(dāng)采用固定總價招標(biāo)時通常會在合同中明確工程量清單中綜合單價固定，則除措施費(fèi)等費(fèi)用爭議外，固定總價合同雙方更多是針對量發(fā)生爭議。量差的主要緣由來自工程的發(fā)包人在其所提供的招標(biāo)資料中，沒有能把工

3、作內(nèi)容明確地反應(yīng)在工程量清單之上，造成工程量清單和設(shè)計(jì)施工圖紙不匹配，由此便會導(dǎo)致工程量清單錯漏, 筆者簡單列舉可能存在的以下幾點(diǎn)具體原因，供參考分析。例如： 1 、工程圖紙的設(shè)計(jì)深度和廣度難以達(dá)到實(shí)際施工的要求，發(fā)包人提供的施工圖紙需要進(jìn)一步深化設(shè)計(jì)，甚至發(fā)包人提供的招標(biāo)圖紙僅為初步設(shè)計(jì)圖紙或僅為方案圖、效果圖，這就會導(dǎo)致編制工程量清單的工作者遺漏施工內(nèi)容。2、編寫工程量清單的人員不熟悉圖紙。由于工作人員的精力問題、經(jīng)驗(yàn)問題或招投標(biāo)時間緊張等原因，難以在一項(xiàng)工程中非常詳細(xì)地把握工程圖紙上所有的事項(xiàng)。3、工程圖紙的不規(guī)范，或者圖紙印制的不清晰，由此導(dǎo)致報(bào)價偏差的現(xiàn)象發(fā)生。 4、清單編制人員沒能

4、深入了解一項(xiàng)工程的施工工藝與技術(shù)規(guī)范和流程，致使一些施工內(nèi)容被遺漏，等等。二、關(guān)于固定總價對應(yīng)的工程量包干范圍關(guān)于固定總價包干合同對應(yīng)的工程量計(jì)量基礎(chǔ)通常有兩種情況，一是以工程量清單中所列的工程量為包干對象，二是以施工圖中的施工內(nèi)容為包干對象。發(fā)生工程量清單漏項(xiàng)或計(jì)算錯誤等問題，法院處理時首先會看合同約定固定總價包干范圍，然后判斷承包人實(shí)際施工工程量與固定總價包干工程量之間量差的范圍。同時，這里不得不提下施工圖紙與工程量清單之間的關(guān)系，在工程量清單計(jì)價實(shí)施之前，工程范圍的表述形式一般只有圖紙。工程量清單實(shí)際就是對圖紙和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求所顯示工程內(nèi)容的另外一種表現(xiàn)形式，相對于圖紙而言，招標(biāo)清單更具有

5、可讀性，更方便投標(biāo)人進(jìn)行報(bào)價。鑒于清單是對圖紙和技術(shù)規(guī)范的翻譯，也就注定了圖紙，技術(shù)規(guī)范與工程量清單之間的因果關(guān)系，并由此進(jìn)一步?jīng)Q定了，無論單價合同還是總價合同，圖紙及技術(shù)規(guī)范的合同地位應(yīng)高于工程量清單。（ GF 2013 0201 ） 建設(shè)工程施工合同（示范文本） 中通用條款部分關(guān)于合同文件的優(yōu)先順序約定也正是上述觀點(diǎn)的體現(xiàn)。綜上，筆者認(rèn)為，發(fā)、承包人對于固定總價包干對應(yīng)的施工內(nèi)容在合同中作出相應(yīng)明確約定十分重要，建議以施工圖中的施工內(nèi)容為固定總價包干對象，工程量清單作為參考。這樣更符合清單與圖紙之間的關(guān)系。三、關(guān)于工程量清單錯漏責(zé)任的承擔(dān)既約定采用清單計(jì)價方式又約定固定合同總價的情況，因工

6、程量清單量差產(chǎn)生的糾紛較多，且處理起來涉及的事由也相對復(fù)雜。筆者主要就常見的:（一）招標(biāo)人招標(biāo)未提供明確施工圖紙；（二）招標(biāo)人通過招標(biāo)文件或合同約定將工程量清單錯漏風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給投標(biāo)人。上述兩種典型情形下，結(jié)合司法判例，對工程量清單錯漏責(zé)任承擔(dān)問題的觀點(diǎn)研究整理如下。（一）項(xiàng)目固定總價招標(biāo)僅提供初步設(shè)計(jì)，其與之后通過審批的施工圖存在重大差異，則工程量清單量錯漏責(zé)任如何認(rèn)定？差異部分如何結(jié)算？根據(jù)（1 ） 建設(shè)工程施工合同（示范文本）（ GF 2013 0201 ） 第 12.1條，總價合同是指合同當(dāng)事人約定以施工圖、已標(biāo)價工程量清單或預(yù)算書及有關(guān)條件進(jìn)行合同價格計(jì)算、調(diào)整和確認(rèn)的建設(shè)工程施工合同，

7、在約定的范圍內(nèi)合同總價不作調(diào)整。（ 2）建設(shè)工程工程量清單計(jì)價規(guī)范（GB50500-2013）2.0.12 條， 總價合同指發(fā)承包雙方約定以施工圖及其預(yù)算和有關(guān)條件進(jìn)行合同價款計(jì)算、調(diào)整和確認(rèn)的建設(shè)工程施工合同。 7.1.3 建設(shè)規(guī)模較小，技術(shù)難度較低，工期較短，且施工圖設(shè)計(jì)已審查批準(zhǔn)的建設(shè)工程可采用總價合同。綜上文件精神，筆者認(rèn)為，適合采用固定總價招標(biāo)的前提是其相應(yīng)設(shè)計(jì)施工圖已經(jīng)出具完成。但是鑒于建筑工程產(chǎn)品的特殊性，實(shí)踐中許多發(fā)包人為盡快推進(jìn)招標(biāo)程序及后續(xù)施工許可證的辦理工作，會在施工圖尚未出具的情況下編制工程量清單，并進(jìn)行工程招標(biāo)。對此司法裁判通常有以下兩種觀點(diǎn)：觀點(diǎn)一：項(xiàng)目招標(biāo)僅提供初

8、步設(shè)計(jì)，與之后的施工圖存在重大差異，應(yīng)認(rèn)定屬于工程變更，承包人已實(shí)際完成施工但工程量清單未包含的差異部分應(yīng)納入工程造價。參考案例案例名稱：泗洪中泰熱電有限公司與山西省工業(yè)設(shè)備安裝有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛二審；審理法院及案號：江蘇省高級人民法院；( 2014 )蘇民終字第 0073 號；裁判觀點(diǎn)：法院認(rèn)為，因招投標(biāo)時涉案工程的施工圖紙尚未確定，中泰公司招標(biāo)時提供的初步設(shè)計(jì)工程量清單中不包含廠區(qū)熱網(wǎng)管道的工程量，并且初步設(shè)計(jì)圖紙中不含廠區(qū)管網(wǎng)的圖紙，中泰公司在施工過程中提供的施工圖與初步設(shè)計(jì)存在重大差異，該差異并非山西安裝公司投標(biāo)時漏報(bào)所致，故該差異應(yīng)視為變更工程，計(jì)入鑒定造價之中。觀點(diǎn)二：項(xiàng)

9、目招標(biāo)未提供施工圖，清單所列工程量與實(shí)際工程量差異部分屬于漏項(xiàng)、計(jì)算錯誤導(dǎo)致，發(fā)包人應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，承包人也應(yīng)承擔(dān)部分報(bào)價的風(fēng)險(xiǎn)。參考案例案例名稱：深圳市中建大康建筑工程有限公司與湖北省電力建設(shè)第一工程公司建設(shè)工程施工合同糾紛；審理法院及案號：湖北省武漢市中級人民法院;(2014) 鄂武漢中民商初字第00961 號；裁判觀點(diǎn)：本院認(rèn)為，當(dāng)工程項(xiàng)目只有初步設(shè)計(jì)，沒有明確施工圖時，清單所列工程量會因漏項(xiàng)、計(jì)算錯誤而與實(shí)際工程量出現(xiàn)較大差距，合同約定總價包干，并包含所有風(fēng)險(xiǎn)，其約定的計(jì)價方式缺乏科學(xué)性，存在較大缺陷，也有違合同法的公平誠信原則，是導(dǎo)致原、被告雙方產(chǎn)生結(jié)算糾紛的根本原因。承包人明知合同

10、約定的價格條款具有較大風(fēng)險(xiǎn)，仍然簽訂合同，主觀上亦有過錯。對清單工程量差異及漏項(xiàng)所形成的增加工程量對應(yīng)的工程價款，本院根據(jù)合同法的公平原則，酌定由被告承擔(dān)80% 的付款義務(wù)，其余20% 作為報(bào)價風(fēng)險(xiǎn)由原告自行承擔(dān)。筆者傾向同意第一種裁判觀點(diǎn)，如上述， （ 1 ）發(fā)包人僅提供初步設(shè)計(jì)進(jìn)行招標(biāo)，未提供施工圖紙，即使承包人有復(fù)核的義務(wù), 但承包人僅承擔(dān)初步設(shè)計(jì)文件中可以準(zhǔn)確界定工程量的復(fù)核責(zé)任，對于初步設(shè)計(jì)與施工圖紙之間的差距，沒有施工圖的承包人再仔細(xì)復(fù)核，也無法準(zhǔn)確復(fù)核。故發(fā)包人未提供施工圖紙進(jìn)行招標(biāo)，是導(dǎo)致清單工程量糾紛的根本原因，相應(yīng)責(zé)任應(yīng)該由發(fā)包人承擔(dān)，差異應(yīng)按實(shí)調(diào)整。（ 2）對于承包人明知

11、初步設(shè)計(jì)文件無法準(zhǔn)確反映工程量而接受工程清單固定總價報(bào)價，是否應(yīng)承擔(dān)清單工程量差的責(zé)任？筆者認(rèn)為要從過錯與結(jié)果之間的因果關(guān)系來考慮，承包人接受這樣合同條件行為，雖然對合同爭議的產(chǎn)生有一定責(zé)任，但這個責(zé)任本身與初步設(shè)計(jì)文件與施工圖紙之間的工程量差沒有關(guān)系，該量差是客觀存在的，不應(yīng)視為發(fā)包人的損失。故，承包人不應(yīng)對此承擔(dān)責(zé)任。（ 3）另外， 參照 建設(shè)工程工程量清單計(jì)價規(guī)范（GB50500-2013）2.0.16 對于工程變更定義，根據(jù)該文件規(guī)范性指導(dǎo)精神，招 標(biāo)時初步設(shè)計(jì)圖紙與施工圖紙重大差異部分推定歸為工程變更范疇。許多司法裁判案例中，法院會將其作為變更工程 予以定義，將變更部分納入工程造價按

12、實(shí)結(jié)算。若發(fā)包人未提供施工圖紙已完成招投標(biāo)，則筆者建議，發(fā)包人在施工圖紙通過審批后，針對差異部分在工程量清單中進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，投標(biāo)人復(fù)核后進(jìn)行重新報(bào)價，雙方對固定總價進(jìn)行再次確認(rèn)，從而避免將來結(jié)算發(fā)生爭議。（二）若招標(biāo)文件約定由投標(biāo)人負(fù)責(zé)參照施工圖對清單工程量進(jìn)行核對，投標(biāo)人在合同簽訂前未提出工程量異議，出現(xiàn)工程量清單錯漏責(zé)任如何認(rèn)定？量差部分如何結(jié)算？發(fā)包人在招標(biāo)文件或合同中通常會約定，工程量清單應(yīng)與招標(biāo)文件、合同條款、技術(shù)規(guī)范及圖紙等文件結(jié)合起來查閱與理解，承包人必須按設(shè)計(jì)圖紙進(jìn)行施工，若承包人認(rèn)為發(fā)包人提供工程量清單存在漏項(xiàng)或工程數(shù)量有誤，應(yīng)在合同簽訂前X 日內(nèi)向發(fā)包人提出，否則缺項(xiàng)或少計(jì)

13、部分不予計(jì)價等類似條款。我們認(rèn)為，通過該類條款的約定，發(fā)包人將工程量清單準(zhǔn)確性與完整性的核對責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給承包人承擔(dān)。承包人在合同簽訂前未對工程量清單提出異議，出現(xiàn)工程量清單量差糾紛責(zé)任如何認(rèn)定？鑒于建設(shè)工程工程量清單計(jì)價規(guī)范將工程量清單準(zhǔn)確性與完整性的責(zé)任歸于招標(biāo)人，則結(jié)合司法裁判案例，筆者認(rèn)為：首先，應(yīng)明確該清單招標(biāo)的項(xiàng)目發(fā)承包人計(jì)價活動是否受建設(shè)工程工程量清單計(jì)價規(guī)范中強(qiáng)制性條款的約束。根據(jù)（ 1 ） 建筑工程施工發(fā)包與承包計(jì)價管理辦法（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第16 號）全部使用國有資金投資或者以國有資金投資為主的建筑工程，應(yīng)當(dāng)采用工程量清單計(jì)價；非國有資金投資的建筑工程，鼓勵采用工程量清單計(jì)價

14、。（ 2）建設(shè)工程工程量清單計(jì)價規(guī)范（GB50500-2013） 1.0.2本規(guī)范適用于建設(shè)工程發(fā)承包及實(shí)施階段的計(jì)價活動。3.1.1 使用國有資金投資的建設(shè)工程發(fā)承包，必須采用工程量清單計(jì)價。3.1.2 非國有資金投資的建設(shè)工程，宜采用工程量清單計(jì)價。司法判例中，爭議項(xiàng)目為國有投資項(xiàng)目,許多法院裁判才會引用建設(shè)工程工程量清單計(jì)價規(guī)范中相應(yīng)規(guī)定。另外，關(guān)于非國有資金投資項(xiàng)目計(jì)價活動是否一定受建設(shè)工程工程量清單計(jì)價規(guī)范條款約束，筆者并未找到類似案例明確，但是目前越來越多司法裁判案例認(rèn)為，非必須招標(biāo)的項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)不必然受中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法強(qiáng)制性規(guī)定約束，同此類推，非國有資金投資項(xiàng)目非必須采用

15、工程量清單計(jì)價而采用工程量清單計(jì)價，計(jì)價活動不一定受建設(shè)工程工程量清單計(jì)價規(guī)范強(qiáng)制性規(guī)定約束。綜上，筆者認(rèn)為，（ 1 ）國有資金投資項(xiàng)目必須采用工程量清單計(jì)價， 從而計(jì)價活動應(yīng)受建設(shè)工程工程量清單計(jì)價規(guī)范強(qiáng)制性規(guī)定約束；（ 2）非國有資金投資項(xiàng)目非必須采用工程量清單計(jì)價而采用工程量清單計(jì)價，計(jì)價活動不一定受建設(shè)工程工程量清單計(jì)價規(guī)范強(qiáng)制性規(guī)定約束，除非發(fā)承包人書面意思自治表示清單是依據(jù)該規(guī)范編制并愿意受其規(guī)范約束的類似條款。在上述分析基礎(chǔ)上，對于發(fā)包人通過招標(biāo)文件或合同約定由承包人核對工程量清單，將清單工程量差的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給承包人，承包人參與投標(biāo)報(bào)價，且并未對工程量清單提出異議，之后出現(xiàn)工程量清

16、單錯漏導(dǎo)致糾紛的責(zé)任如何認(rèn)定，目前司法裁判主要觀點(diǎn)如下：1 、非國有投資項(xiàng)目，招標(biāo)文件約定了投標(biāo)人對清單工程量核對義務(wù)，投標(biāo)人對招投標(biāo)文件中存在錯漏等風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)有專業(yè)的判斷且指出工程量清單中的漏項(xiàng)漏量情況，在合理期限內(nèi)未對工程量清單提出異議，表明投標(biāo)人認(rèn)可招標(biāo)人提供的工程量清單和施工圖紙之間的工程量差異，在完工后再主張?jiān)黾庸こ塘?，法院不予支持。參考案例案例名稱：中山市住宅建筑工程有限公司與珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)珠江實(shí)業(yè)發(fā)展總公司中山分公司、珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)珠江實(shí)業(yè)發(fā)展總公司建設(shè)工程施工合同糾紛二審；審理法院及案號：中山市中級人民法院；（ 2015 ）中中法民一終字第153 號；裁判觀點(diǎn)：住宅公司作為投標(biāo)人，應(yīng)當(dāng)

17、具備承擔(dān)招標(biāo)項(xiàng)目的能力，對招投標(biāo)文件中存在錯漏等風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)有專業(yè)的判斷，并對招標(biāo)文件提出的實(shí)質(zhì)性要求和條件作出響應(yīng)。但其在規(guī)定的答疑時間內(nèi)沒有提出疑問。按照我國現(xiàn)行招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定，住宅公司甚至可以在提交投標(biāo)文件的截止時間前，可以補(bǔ)充、 修改或者撤回已提交的投標(biāo)文件，并書面通知招標(biāo)人。現(xiàn)住宅公司在投標(biāo)前無及時行使上述權(quán)利，投標(biāo)后亦無與發(fā)包人以簽證等往來文件的形式就工程量的變更達(dá)成一致確認(rèn)意見，在完工后再主張?jiān)黾庸こ塘坑诜o據(jù)，對其該工程量偏差款及利息支付的訴求，法院不予支持。2 、國有投資項(xiàng)目，招標(biāo)文件約定了投標(biāo)人對清單工程量核對義務(wù)，對于工程量清單錯漏導(dǎo)致的工程量差糾紛，（ 1 ）投標(biāo)人應(yīng)審慎核

18、實(shí)招標(biāo)人編制的工程量清單，及時指出工程量清單中的漏項(xiàng)漏量情況，合理期限未提出異議情況下，投標(biāo)人存在過錯；（ 2）根據(jù)工程量清單計(jì)價規(guī)范，招標(biāo)人將負(fù)責(zé)工程量清單準(zhǔn)確性和完整性的責(zé)任通過合同約定推卸給投標(biāo)人不符合行業(yè)規(guī)范，也有違誠信原則，同樣存在過錯。（ 3 ）綜上，從公平合理的原則考慮，對于投標(biāo)人已實(shí)際施工完成的工程量清單錯漏部分，法院酌情判定結(jié)算支付金額。 參考案例案件名稱：廣州市第二建筑工程有限公司與黃岡中學(xué)廣州學(xué)校建設(shè)工程施工合同糾紛二審；審理法院及案號：廣東省高級人民法院；（ 2015 ）粵高法民終字第 12 號；裁判觀點(diǎn)：（ 1 ）承包人作為專業(yè)的建筑公司，亦應(yīng)審慎核實(shí)招標(biāo)人編制的工程

19、量清單，及時指出工程量清單中的漏項(xiàng)漏量情況，如果對于超過合理范圍之外的漏項(xiàng)漏量未能發(fā)現(xiàn)和指出，與其專業(yè)建筑公司的能力水平不符，存在過錯。（ 2）根據(jù)建設(shè)工程工程量清單計(jì)價規(guī)范規(guī)定，采取工程量清單方式招標(biāo)，工程量清單必須作為招標(biāo)文件的組成部分，其準(zhǔn)確性和完整性由招標(biāo)人負(fù)責(zé)，招標(biāo)人將工程量清單準(zhǔn)確性和完整性的責(zé)任通過合同約定推卸給投標(biāo)人不符合行業(yè)規(guī)范，也有違誠信原則，存在過錯。（ 3）因此從公平合理的原則考慮，并結(jié)合雙方對造成漏量漏項(xiàng)差異造價的責(zé)任和過錯，法院酌情確定綜上，筆者認(rèn)為，項(xiàng)目招標(biāo)文件中約定了投標(biāo)人對清單工程量核對義務(wù)，投標(biāo)人響應(yīng)招標(biāo)文件投標(biāo)，便承擔(dān)了對工程量清單的復(fù)核義務(wù)，對于工程量清單錯漏應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任。但是從公平原則的角度考慮，投標(biāo)人將已報(bào)價工程量清單提交給發(fā)包人，發(fā)包人不能完全免除樣對承包人提交的工程量清單復(fù)核義務(wù)，對于工程量清單錯漏也應(yīng)承擔(dān)部分責(zé)任。另外，再區(qū)分項(xiàng)目是否屬于國有投資，如上述分析后，綜合判定對于工程量清單錯漏，發(fā)承包人各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任大小及具體如何結(jié)算。四、結(jié)語及建議參照建設(shè)工程價款結(jié)算暫行辦法、 建設(shè)工程工程量清單