土地使用稅征收管理存在的問(wèn)題及對(duì)策

1、土地使用稅征收管理存在的問(wèn)題及對(duì)策即墨市地方稅務(wù)局 自推行土地使用稅覆蓋式管理以來(lái)， 我市的土地使用稅征收管理水平得到極大提高， 但隨著土地管理法律、 法規(guī)的完善、土地二級(jí)市場(chǎng)的發(fā)展、個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地使用稅的征收管理也出現(xiàn)不少問(wèn)題，按照 科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化管理的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范土地使用稅管理勢(shì)在必行。一、土地使用稅征收管理存在的問(wèn)題1、土地使用稅稅收政策的不完善、國(guó)有土地管理部門土地管理的缺位、對(duì)土地使用稅的粗放執(zhí)法，導(dǎo)致 土地使用稅征收管理工作中，存在大量的、錯(cuò)誤地認(rèn)定土地使用稅法定納稅人的違法問(wèn)題。1988年9月 27日，國(guó)務(wù)院發(fā)布 198817 號(hào)國(guó)務(wù)院令，頒布中華人民

2、共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例，于 1988 年 11 月 1 日起實(shí)施。條例第二條規(guī)定， “在城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)使用土地的單位和 個(gè)人，為城鎮(zhèn)土地使用稅的納稅義務(wù)人，應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定繳納土地使用稅?！保S后，國(guó)家稅務(wù)總局于 1988 年 10 月 24 日下發(fā) 國(guó)家稅務(wù)局關(guān)于檢發(fā) 關(guān)于土地使用稅若干具體問(wèn)題的解釋和暫行規(guī)定 的通 知（以下簡(jiǎn)稱通知 ），第四條規(guī)定： “土地使用稅由擁有土地使用權(quán)的單位或個(gè)人繳納。擁有土地使用 權(quán)的納稅人不在土地所在地的，由代管人或?qū)嶋H使用人納稅；土地使用權(quán)未確定或權(quán)屬糾紛未解決的，由 實(shí)際使用人納稅；土地使用權(quán)共有的，由共有各方分別納稅。 ”在

3、當(dāng)時(shí)，我國(guó)土地二級(jí)市場(chǎng)尚未建立，國(guó)有 土地使用權(quán)的所有權(quán)不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，條例中的“ 使用土地的單位和個(gè)人”就是持有國(guó)有土地使 用證或無(wú)證實(shí)際使用土地的單位和個(gè)人、 通知第四條規(guī)定的“擁有土地使用權(quán)的單位或個(gè)人” ，也就 是持有國(guó)有土地使用證或無(wú)證實(shí)際使用土地的單位或個(gè)人， 通知對(duì)納稅人的解釋清楚、明確； 1990 年 5 月 19 日，中華人民共和國(guó)第 55 號(hào)國(guó)務(wù)院令頒布實(shí)施中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn) 讓暫行條例，自此開(kāi)始，我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)的所有權(quán)才可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，土地二級(jí)市場(chǎng)逐步 建立和完善，單位和個(gè)人取得土地使用權(quán)的渠道和形式多樣化，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局并

4、沒(méi)有因此對(duì)條例 第二條的規(guī)定進(jìn)一步明確和解釋，在土地二級(jí)市場(chǎng)承租的國(guó)有土地使用權(quán)誰(shuí)是法定納稅人？目前尚無(wú)明確 的解釋和規(guī)定；國(guó)家稅務(wù)總局在回復(fù)各地的“明確土地使用稅法定納稅人的函”中多次引用條例第二條的 規(guī)定，但國(guó)家稅務(wù)總局對(duì)土地使用稅暫行條例沒(méi)有法定解釋權(quán)，不能成為執(zhí)法的依據(jù)；條例授權(quán)財(cái)政部解 釋的通知中“擁有土地使用權(quán)的單位或個(gè)人” ，是在土地一、二級(jí)市場(chǎng)取得國(guó)有土地使用權(quán)的所有權(quán)、 持有國(guó)有土地使用證的單位或個(gè)人？還是最終使用土地的單位或個(gè)人？有出租權(quán)的土地使用者依法出 租土地使用權(quán)，土地管理部門根據(jù)土地登記規(guī)則給承租人核發(fā)租賃國(guó)有土地使用證，持有租賃國(guó)有土地使用證的單位或個(gè)人在合同租賃

5、期內(nèi)擁有法定土地使用權(quán)，這種情況誰(shuí)是法定納稅義務(wù)人？ 分析我國(guó)現(xiàn)行土地法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定： 中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例 第四條 規(guī)定：“依照本條例的規(guī)定取得土地使用權(quán)的土地使用者，其使用權(quán)在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或 者用于其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，合法權(quán)益受國(guó)家法律保護(hù)” ，第三十一條規(guī)定， “土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附 著物出租，出租人應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定辦理登記” ；1995 年 12 月 28 日，原國(guó)家土地管理局國(guó)土法字第 184 號(hào)發(fā)布土地登記規(guī)則 ，規(guī)則第三十條規(guī)定， “有出租權(quán)的土地使用者依法出租土地使用權(quán)的，出租人與 承租人應(yīng)當(dāng)在租賃合同簽訂后十五日內(nèi)，持租賃合同

6、及有關(guān)文件申請(qǐng)土地使用權(quán)出租登記。土地管理部門 應(yīng)當(dāng)在出租土地的土地登記卡上進(jìn)行登記， 并向承租人頒發(fā)土地他項(xiàng)權(quán)利證明書” ；通過(guò)以上條款的分析我 們可以確定，我們平常所說(shuō)的土地使用權(quán)包含土地使用權(quán)的所有權(quán)和實(shí)際使用權(quán)兩重含義，在執(zhí)行土地使 用稅政策時(shí)，我們要分清楚并加以區(qū)別。 時(shí)至今日，單位和個(gè)人依法取得土地使用權(quán)的渠道大致可分為三類：一是國(guó)家對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)出讓、出 租、劃撥，單位或個(gè)人繳納出讓金、租賃費(fèi)等，直接從政府手中取得國(guó)有土地使用權(quán)的若干年的所有權(quán)， 通過(guò)“物權(quán)”擁有使用權(quán)；二是在土地二級(jí)市場(chǎng)購(gòu)買國(guó)有土地使用權(quán)的所有權(quán)人轉(zhuǎn)讓的國(guó)有土地使用權(quán)， 通過(guò)“物權(quán)”擁有若干年的使用權(quán)；三是在

7、土地二級(jí)市場(chǎng)租賃擁有國(guó)有土地使用權(quán)的所有權(quán)的單位或個(gè)人 讓渡的土地使用權(quán)， 在承租期內(nèi)擁有土地使用權(quán)。 中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條 例第四十九條規(guī)定“土地使用者應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家稅收法規(guī)的規(guī)定納稅。 ”，在目前的土地市場(chǎng)現(xiàn)狀下，按照 現(xiàn)行的土地管理法律法規(guī)的規(guī)定， 通知中“擁有土地使用權(quán)的單位和個(gè)人”與條例第二條中“使用土地 的單位和個(gè)人”在概念上已有很大差異， 通知將條例第二條中“使用土地的單位和個(gè)人”解釋為“擁有 土地使用權(quán)的單位和個(gè)人” ，在現(xiàn)行土地政策下違背土地使用稅條例第二條的規(guī)定， 違背中華人民共和國(guó) 城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例的規(guī)定，根據(jù)立法法的規(guī)定，

8、通知中的解釋無(wú)效，根據(jù)土地 使用稅條例和我國(guó)土地管理法律法規(guī)的規(guī)定，使用土地的單位和個(gè)人就是土地使用稅的法定納稅人。 從土地使用稅暫行條例實(shí)施至今已有 18年之久，截止今日， 財(cái)政部、 國(guó)家稅務(wù)總局下發(fā)有關(guān)土地使用稅的 文件不足 50 個(gè)，期間國(guó)家四次修訂土地法， 出臺(tái)大量的土地法規(guī)政策， 我們的土地使用稅征收管理一直沿 用通知第四條的解釋，依據(jù)國(guó)有土地使用證確定納稅人，土地使用稅政策與國(guó)家土地政策、法律 法規(guī)脫節(jié)，在對(duì)租賃土地征收土地使用稅工作中，我們存在大量的認(rèn)定納稅人錯(cuò)誤，按照精確、細(xì)致、深 入的稅收精細(xì)化管理原則，我們必須盡快糾正。同時(shí)，由于外資企業(yè)不繳納土地使用稅，所以假外資、假 合

9、資現(xiàn)象嚴(yán)重，外資企業(yè)圈占土地現(xiàn)象大量存在，開(kāi)征土地使用稅的“促進(jìn)合理利用城鎮(zhèn)土地、調(diào)節(jié)土地 級(jí)差收入、提高土地使用效益、加強(qiáng)土地管理”的作用難以發(fā)揮，因此有必要加快城鎮(zhèn)土地使用稅立法， 對(duì)土地使用稅的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改。2、我們目前的土地使用稅覆蓋式管理是通過(guò)納稅人覆蓋土地模式，覆蓋面窄，征收管理存在很多漏洞。 土地使用稅稅種簡(jiǎn)單、計(jì)算簡(jiǎn)單，土地使用稅覆蓋式管理也已推行多年，但我們每年稽查入庫(kù)土地使用稅 額都超過(guò)查補(bǔ)入庫(kù)稅款的 10%以上，分析主要原因是我們的土地稅源庫(kù)資料不全、不實(shí)，一是我們的“覆 蓋式管理”是通過(guò)納稅人覆蓋土地模式，有部分土地沒(méi)有覆蓋，我們要求稅源庫(kù)與稅收入庫(kù)額比對(duì)，部分 管

10、理員利用納稅人申報(bào)資料倒推稅源庫(kù)資料，缺少實(shí)地勘察資料，缺少土地使用證件資料，缺少土地實(shí)際 占用的情狀資料，造成稅源庫(kù)資料虛假；二是部分沒(méi)有辦理稅務(wù)登記的納稅人沒(méi)有納入覆蓋管理范圍，造 成管理漏洞；在個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的縣市，每年新辦理的土地使用手續(xù)很多是個(gè)人用地，雖然他們?cè)?辦理用地手續(xù)時(shí)申請(qǐng)的是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，也辦理工商登記，但他們一般是當(dāng)月辦理工商登記當(dāng)月注銷，僅 留下工商登記證件復(fù)印件使用，不辦理稅務(wù)登記，形成我們覆蓋式管理的盲區(qū)；三是部分已注銷稅務(wù)登記 的納稅人占用的土地沒(méi)有納入覆蓋管理范圍，當(dāng)前，我們辦理注銷稅務(wù)登記還存在很多不規(guī)范的行為，對(duì) 注銷企業(yè)的資產(chǎn)處置沒(méi)有全部納入稅收監(jiān)控

11、范圍，很多企業(yè)注銷稅務(wù)登記后仍然使用原企業(yè)代碼和名稱， 有的企業(yè)甚至只注銷稅務(wù)登記而保留工商登記，土地使用權(quán)的所有權(quán)依然在原納稅人名下，納稅人實(shí)際上 只是停止經(jīng)營(yíng)，而沒(méi)有注銷，這部分企業(yè)占用的土地沒(méi)有納入覆蓋范圍，稅收管理失控。3、土地使用稅有關(guān)行政審批項(xiàng)目取消后的后續(xù)管理工作沒(méi)有開(kāi)展，土地使用稅政策宣傳不到位， 納稅人該享受的稅收政策沒(méi)有落實(shí)。國(guó)務(wù)院關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定（國(guó)發(fā) 2004 16 號(hào)）下發(fā)后，納稅人直接用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)的生產(chǎn)用地、對(duì)企業(yè)范圍內(nèi)的荒山、林地、湖泊等占地尚未利用的、企業(yè)廠區(qū)外對(duì)外開(kāi)放的 公共綠化用地可暫免征收土地使用稅，免征稅額由納稅人在申報(bào)繳納

12、城鎮(zhèn)土地使用稅時(shí)自行計(jì)算扣除，并 在申報(bào)表附表或備注欄中作相應(yīng)說(shuō)明。為保證稅收收入，各地稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)此項(xiàng)土地使用稅政策的規(guī)定，不 宣傳、不解釋，工作缺位，絕大部分企業(yè)按照土地使用證或政府批文記載的面積申報(bào)納稅，稅源資料不實(shí)， 納稅人的合法權(quán)益沒(méi)有充分享受。自 2002 年起，我市根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，兩次調(diào)高土地使用稅單位稅額，部分2002 年度以前簽訂的土地租賃合同的租金甚至少于土地使用稅稅額，我們?cè)趫?zhí)法過(guò)程中，在沒(méi)有深入研究土地使用稅政策和土地政策 的情況下，粗放的向土地使用權(quán)的所有者征稅，導(dǎo)致部分納稅人有意見(jiàn)，甚至抵觸新的土地使用稅單位稅 額規(guī)定，土地使用稅政策宣傳內(nèi)容需進(jìn)一步完善。二、進(jìn)一步

13、加強(qiáng)和規(guī)范土地使用稅征收管理的對(duì)策 今年是省局確定的 “管理年”，我們應(yīng)當(dāng)按照精細(xì)化管理的要求進(jìn)一步做好土地使用稅的征收管理工作，做 到稅收?qǐng)?zhí)法精確、稅源管理細(xì)致、稅收管理深入。1、精確執(zhí)法，完善土地使用稅政策，使土地使用稅政策與相關(guān)法律法規(guī)銜接。土地使用稅政策與國(guó)家的土 地法律法規(guī)有著密切的聯(lián)系，根據(jù)立法法的規(guī)定和法的時(shí)效原則，新出臺(tái)的土地法律法規(guī)會(huì)對(duì)頒布較早、 位階較低的土地使用稅政策產(chǎn)生重大影響或變化，我們應(yīng)不斷關(guān)注國(guó)家的土地政策變化和土地法律法規(guī)的 變化，適時(shí)完善土地使用稅政策，對(duì)容易引起歧義的條文及時(shí)做出明確的解釋，對(duì)違反新法的規(guī)定及時(shí)調(diào) 整，對(duì)不適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)容及

14、時(shí)修訂補(bǔ)充，做到執(zhí)法精確。2、盡快統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)土地使用稅政策，促進(jìn)土地合理利用。外資企業(yè)經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷壯 大，不少地方的個(gè)別涉外企業(yè)，由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力大，已對(duì)當(dāng)?shù)卣臎Q策和管理產(chǎn)生影響，由于涉外企業(yè)不 繳納土地使用稅，對(duì)土地使用費(fèi)又可以要求政府予以免除，因此個(gè)別涉外企業(yè)有圈占土地傾向，為促進(jìn)土 地合理利用，加強(qiáng)土地管理，公平稅收負(fù)擔(dān)，我們應(yīng)盡快統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)土地使用稅政策。3、充分利用綜合治稅信息網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)代信息技術(shù)，進(jìn)一步深化土地使用稅覆蓋式管理，以地管稅。從2002年到 2005 年，國(guó)家組織兩次全國(guó)性的土地普查， 各地土地管理部門的地籍資料完整、 準(zhǔn)確、 詳細(xì)，從 2003

15、年開(kāi)始，各地城建規(guī)劃部門開(kāi)始使用坐標(biāo)系電子地圖系統(tǒng)，從這兩個(gè)部門我們可以得到每一宗土地的精確 坐標(biāo)位置、土地使用詳細(xì)資料，我們應(yīng)當(dāng)以地籍資料為基礎(chǔ)，以地管稅，使土地使用稅管理更加細(xì)致。首 先使用坐標(biāo)系電子地圖系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫(kù)資料對(duì)全部土地進(jìn)行覆蓋， 確定每一宗土地的土地使用證編號(hào)、 面積、 廠區(qū)內(nèi)使用面積（注：土地使用證面積一般包含廠區(qū)外公共綠地面積、半邊道路面積） 、土地使用權(quán)所有人 詳細(xì)資料（包括名稱、身份證件號(hào)、稅務(wù)登記號(hào)等與稅收管理有關(guān)資料） 、土地等級(jí)、應(yīng)納稅額等，出租土 地應(yīng)有承租土地使用人詳細(xì)資料（包括名稱、身份證件號(hào)、稅務(wù)登記號(hào)等與稅收管理有關(guān)資料） ，其次要將 坐標(biāo)系電子地圖系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫(kù)資料定期與納稅申報(bào)資料進(jìn)行比對(duì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)征管漏洞，第三要及時(shí)將土地 管理部門和城建規(guī)劃部門的有關(guān)資料及時(shí)更新到數(shù)據(jù)庫(kù)內(nèi)，這樣我們的土地使用稅覆蓋式管理水平會(huì)得到 極大提高。4、深入宣傳土地使用稅政策， 做好土地使用稅有關(guān)行政審批項(xiàng)目取消后的后續(xù)管理工作。 開(kāi)征土地使用稅 的目的在于促進(jìn)合理利用城鎮(zhèn)土地