美國金融監(jiān)管改革與啟示

1、2008年第3期總第141河南金融管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)JOURNAL OF HENAN I N STI T UTE OF F I N ANC I A L MANAGE MENT No .3 2008Serial NO.141收稿日期:2008-04-15作者簡介:王 寅（1962-,男，江蘇淮安人，經(jīng)濟(jì)師，財(cái)務(wù)經(jīng)營 部總經(jīng)理，主要從事金融業(yè)務(wù)經(jīng)營與風(fēng)險(xiǎn)管理研究。美國金融監(jiān)管改革與啟示王寅（中國農(nóng)業(yè)銀行淮安市分行，江蘇淮安223001摘 要:美國金融監(jiān)管體制是多頭監(jiān)管、監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管空白同時(shí)并存，導(dǎo)致了監(jiān)管部門職能不分、相互扯皮，而且還存在競爭關(guān)系，而控制著龐大資金的對沖基金、私募股權(quán)投資基金等卻處

2、于 監(jiān)管的真空區(qū)，并且監(jiān)管部門掌握的信息滯后于金融機(jī)構(gòu)，當(dāng)采取政策干預(yù)時(shí)，政策都 被市場參與者所了解、預(yù)期，達(dá)不到預(yù)期效果。財(cái)政部推出的金融監(jiān)管藍(lán)圖的 金融監(jiān)管體系整改方案由于觸及銀行業(yè)多方面改革，引發(fā)了美國銀行業(yè)和地方政府 等多方爭議。盡管如此，美國版的金融大部制構(gòu)想對中國金融監(jiān)管的借鑒意義不可 低估。關(guān)鍵詞:美聯(lián)儲(chǔ);金融市場;金融衍生品；金融監(jiān)管體系；混業(yè)經(jīng)營與監(jiān)管；道德風(fēng)險(xiǎn) 中圖分類號:F830.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼:B文章編號:1008-7796（200803-0019-03美國財(cái)政部長保爾森2008年3月31日推出一套雄心勃勃的題為金融監(jiān) 管藍(lán)圖的金融監(jiān)管體系整改方案，對美國20世紀(jì)30年代

3、 大蕭條”以來的金融監(jiān) 管體系作出重要調(diào)整，提出了短期、中期和長期的建議。盡管這項(xiàng)改革計(jì)劃尚待美 國國會(huì)批準(zhǔn)通過，議案何時(shí)能生效難以預(yù)料，但由于這項(xiàng)金融監(jiān)管體制改革計(jì)劃觸及 銀行業(yè)多方面改革，引發(fā)了美國銀行業(yè)和地方政府等多方爭議，監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部也出現(xiàn) 分歧，證券交易委員會(huì)對此表示贊同，商品期貨交易委員會(huì)則反對。一、美國金融監(jiān)管落伍”的原因隨著全球金融產(chǎn)品的不斷創(chuàng)新與發(fā)展，特別是近幾十年來金融衍生品的爆發(fā)式 增長使得金融行業(yè)之間不斷融合，對于金融混業(yè)經(jīng)營實(shí)行混業(yè)監(jiān)管也已逐漸成為大 勢所趨。在大危機(jī)之后、1999年之前的60年間,美國金融業(yè)實(shí)行的是格拉斯?斯 蒂格爾法，在這一方案下，美國監(jiān)管體制秉承

4、分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理的模式。隨著 1999年金融服務(wù)現(xiàn)代化方案的通過，美國出現(xiàn)了混業(yè)經(jīng)營潮流。盡管如此，在很 大程度上美國依舊延續(xù)著分業(yè)管理，這造成了類似于上層建筑和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之間的矛 盾,造成了監(jiān)管的錯(cuò)位與滯后。一直以來，美國金融監(jiān)管體制是多頭監(jiān)管、監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管空白同時(shí)并存。一方面，監(jiān)管部門職能不分、相互扯皮，而且還存在 競爭關(guān)系。監(jiān)管部門為了獲取更多的監(jiān)管對象，存在放松監(jiān)管要求的動(dòng)機(jī)。就銀行 業(yè)來說，當(dāng)前有多個(gè)部門負(fù)責(zé)銀行業(yè)的監(jiān)管。美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)對聯(lián)邦注冊銀行和跨州銀 行的監(jiān)管，受監(jiān)管的銀行必須是會(huì)員銀行。如果是聯(lián)邦注冊銀行或者跨州銀行，但不 是美聯(lián)儲(chǔ)的會(huì)員銀行，則由美國貨幣監(jiān)理署（OCC監(jiān)管。

5、在州一級注冊的銀行受各州 銀行監(jiān)管局監(jiān)管。美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司雖然不直接監(jiān)管銀行，但是也有義務(wù)和權(quán) 力對銀行資產(chǎn)負(fù)債進(jìn)行管理，對風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行監(jiān)控。另一方面，控制著龐大資金的對 沖基金、私募股權(quán)投資基金等卻處于監(jiān)管的真空區(qū)。這些基金是國際資本跨境流動(dòng) 的主要形式，也是投資結(jié)構(gòu)性產(chǎn)品的主力。并且，監(jiān)管部門掌握的信息滯后于金融機(jī) 構(gòu)，當(dāng)采取政策干預(yù)時(shí)，政策都被市場參與者所了解、預(yù)期，達(dá)不到預(yù)期效果。分業(yè)監(jiān)管不適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營、金融創(chuàng)新，削弱了金融機(jī)構(gòu)的競爭力。美國金融監(jiān) 管真的落伍”了。二、美聯(lián)儲(chǔ)會(huì)否再成官僚美國將對金融監(jiān)管體制進(jìn)行大規(guī)模改革，引起了全球經(jīng)濟(jì)界的廣泛關(guān)注。許多 人認(rèn)為美國的這項(xiàng)改革是針對

6、次貸危機(jī)的，因?yàn)楹芏嘟?jīng)濟(jì)學(xué)家一直認(rèn)為，次貸危機(jī)爆 發(fā)的一個(gè)重要原因就是落后的監(jiān)管體制91?無法跟上金融創(chuàng)新步伐。當(dāng)然，也有人對這項(xiàng)改革是否能解開次貸死結(jié)持懷疑 態(tài)度。其實(shí)，次貸危機(jī)只是這次美國金融監(jiān)管體制改革的導(dǎo)火索，建立新形勢下的美 國金融監(jiān)管體制具有更深遠(yuǎn)的意義。針對美國目前對商業(yè)銀行、儲(chǔ)蓄和貸款機(jī)構(gòu)以及非銀行金融機(jī)構(gòu)一些重疊甚至 相互沖突的監(jiān)管規(guī)定存在的種種弊端，需要一個(gè)機(jī)構(gòu)出來平衡調(diào)節(jié)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的功 能和紛爭，使證券、銀行、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的獨(dú)立監(jiān)管能有效地協(xié)調(diào)起來 ，美聯(lián)儲(chǔ)恰好就是 擔(dān)當(dāng)這個(gè)角色的候選機(jī)構(gòu)之一。擴(kuò)大中央銀行在穩(wěn)定金融市場中的作用是必要和可行的?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)金融體系下 虛擬經(jīng)濟(jì)的極

7、度發(fā)展，使得實(shí)體經(jīng)濟(jì)和虛擬經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系日益緊密，虛擬經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)對 實(shí)體經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定產(chǎn)生極大的不利影響。中央銀行利用貨幣政策穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)必須考慮金 融市場的穩(wěn)定。在次貸危機(jī)中各國中央銀行聯(lián)手采取行動(dòng)穩(wěn)定金融市場的最終目標(biāo) 就是為了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。兩者之間并沒有根本沖突。中央銀行應(yīng)該責(zé)無旁貸地承擔(dān)起穩(wěn) 定經(jīng)濟(jì)和穩(wěn)定市場的責(zé)任，而且在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制下，只有中央銀行才能夠有效發(fā) 揮利用經(jīng)濟(jì)手段穩(wěn)定金融市場和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的主要作用。作為市場穩(wěn)定的監(jiān)管者，美聯(lián)儲(chǔ)必須為金融市場穩(wěn)定性的大環(huán)境負(fù)責(zé)。美聯(lián)儲(chǔ) 仍然需要通過執(zhí)行貨幣政策、向金融系統(tǒng)提供流動(dòng)性這些傳統(tǒng)途徑來發(fā)揮穩(wěn)定市場 的角色。同時(shí)，為了重塑美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管職責(zé)，美聯(lián)儲(chǔ)

8、還在金融機(jī)構(gòu)信息收集、披露信 息、與其他監(jiān)管部門合作參與規(guī)則制定、必要時(shí)采取聯(lián)合行動(dòng)等方面擁有特定權(quán) 力。保爾森提出的大部制改革提案主要包括兩個(gè)方面內(nèi)容：一是美聯(lián)儲(chǔ)將擁有比現(xiàn) 在大得多的權(quán)力來監(jiān)管金融市場；二是合并政府一些現(xiàn)有的金融監(jiān)管部門，其中將美 國證券交易委員會(huì)（SEC和美國商品期貨交易委員會(huì)（CFTC進(jìn)行合并。對于SEC和CFTC這兩個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合并，美國內(nèi)部就形成兩種觀點(diǎn)相互 對立的派別，其中反對聲音可謂不絕于耳。特別是保爾森提出的方案本身強(qiáng)化了美 聯(lián)儲(chǔ)的領(lǐng)導(dǎo)地位，卻沒有強(qiáng)化財(cái)政部下屬部門 OCC（貨幣監(jiān)理署的職能。美聯(lián)儲(chǔ)除監(jiān) 管商業(yè)銀行外，還被賦予監(jiān)管投資銀行、對沖基金等其它一

9、切可能給金融體系造成 風(fēng)險(xiǎn)的商業(yè)機(jī)構(gòu)。因此，在保爾森勾畫的藍(lán)圖中，有人擔(dān)心美聯(lián)儲(chǔ)的權(quán)力會(huì)空前膨 脹”美聯(lián)儲(chǔ)牽頭不一定是最好的方式，有可能形成更加龐大的官僚機(jī)構(gòu)，效率得不到 改進(jìn)。三、道德風(fēng)險(xiǎn)降臨美聯(lián)儲(chǔ)美聯(lián)儲(chǔ)作為惟一的最后貸款人，決定了只有它才能充當(dāng)最后埋單者，并且不僅要 為儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)埋單，也要為關(guān)系到整個(gè)金融系統(tǒng)穩(wěn)定的任何金融機(jī)構(gòu)埋單。為儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)（主要是商業(yè)銀行充當(dāng)最后貸款人是央行成立的最初職能之一。這 一點(diǎn)在美聯(lián)儲(chǔ)身上表現(xiàn)得尤為明顯。當(dāng)初，各商業(yè)銀行之所以愿意加入聯(lián)邦儲(chǔ)備系 統(tǒng)，就是可以繳納準(zhǔn)備金以便在流動(dòng)性不足時(shí)獲得支持。此外 ，最后貸款人角色顯然 是與央行貨幣供應(yīng)的最終提供者聯(lián)系在一起的。

10、其它的機(jī)構(gòu)能夠提供流動(dòng)性，但最終的流動(dòng)性只有一個(gè)源頭，那就是央行的資產(chǎn)負(fù)債表的變動(dòng)。既然美聯(lián)儲(chǔ)要最終對 金融市場的災(zāi)難性后果負(fù)責(zé)，那么擴(kuò)大其監(jiān)管職能就理所當(dāng)然。就貝爾斯登這個(gè)案 例來說，它接受了美聯(lián)儲(chǔ)的救助，就有義務(wù)接受美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管。否則，就會(huì)出現(xiàn)責(zé)任和 權(quán)利的不對等，造成道德風(fēng)險(xiǎn)問題。從這個(gè)意義上說，擴(kuò)大美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管職能是有合 理依據(jù)的。同時(shí)，由美聯(lián)儲(chǔ)統(tǒng)領(lǐng)混業(yè)監(jiān)管還是引起了許多的隱憂。隱憂來自央行的道德風(fēng) 險(xiǎn)，而不僅是金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)。人們已廣泛關(guān)注到美聯(lián)儲(chǔ)救市可能會(huì)造成金融 機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)，即美聯(lián)儲(chǔ)的救助行動(dòng)，會(huì)鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)從事進(jìn)一步的冒險(xiǎn)行為。然 而，較少被關(guān)注的是，美聯(lián)儲(chǔ)本身也存在道

11、德風(fēng)險(xiǎn)。美聯(lián)儲(chǔ)的道德風(fēng)險(xiǎn)源自貨幣政策的動(dòng)態(tài)不一致性。這是因?yàn)椋缆?lián)儲(chǔ)放松貨幣政策在短期通常會(huì)是穩(wěn)定金融市場、刺激經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)心劑”但在長期內(nèi)將不會(huì)影響實(shí)際產(chǎn)出和就業(yè)，只會(huì)帶來物價(jià)上漲。在任的貨幣政策制定者可以通過擴(kuò)張性 的貨幣政策來 制造”繁榮，而將泡沫破滅的痛苦留給他的接任者。這意味著，擴(kuò)張性 的貨幣政策可能是現(xiàn)任決策者的最佳選擇，但對長期經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定卻是災(zāi)難性的決策。 美聯(lián)儲(chǔ)通過各種手段致力于向銀行體系注入流動(dòng)性，實(shí)際上是不計(jì)成本地向商業(yè)銀 行提供定量貸款；而美聯(lián)儲(chǔ)降低再貼現(xiàn)率，則向銀行敞開了以較低成本向央行融資的 大門;通過大幅下調(diào)基準(zhǔn)利率，美聯(lián)儲(chǔ)實(shí)際上是在幫助銀行相互之間以及銀行向社會(huì) 以

12、較低的成本融資。這些激進(jìn)的措施已經(jīng)引發(fā)越來越多的通脹擔(dān)憂。這意味著美聯(lián)儲(chǔ)正在經(jīng)歷另一 輪嚴(yán)重的信用危機(jī)，并最終可能再次印證央行的道德風(fēng)險(xiǎn)。將金融監(jiān)管大權(quán)歸于美 聯(lián)儲(chǔ)無疑將放大發(fā)生這種道德風(fēng)險(xiǎn)的概率。按照這個(gè)原理推斷，在央行的監(jiān)管下運(yùn)作的任何一類金融機(jī)構(gòu)，只要發(fā) 生危機(jī)都可以要求美聯(lián)儲(chǔ)救助，并且美聯(lián)儲(chǔ)將無法拒絕，因?yàn)檫@些危機(jī)是在美聯(lián)儲(chǔ)的 監(jiān)管下發(fā)生的。四、大部制”改革說易行難就目前來看，保爾森提案的最大亮點(diǎn)在于，力挺美聯(lián)儲(chǔ)統(tǒng)領(lǐng)金融監(jiān)管體系，以維護(hù) 整個(gè)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。如果此項(xiàng)計(jì)劃得以實(shí)施，美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管權(quán)力將大大增強(qiáng)，相應(yīng) 的，金融創(chuàng)新的監(jiān)管空白將受到有效壓縮。但盡管這一方案契合現(xiàn)實(shí)金融格局和美

13、聯(lián)儲(chǔ)的獨(dú)特地位，卻未必是一個(gè)理想的方案。次貸危機(jī)暴露出了美國金融監(jiān)管體制 中積聚已久的弊端，改革勢在必行 撚而，就如何整合監(jiān)管職能而言，問題并不像提案 所描述的那么明朗。從金融市場的微觀主體來說，由金融衍生品危機(jī)引起的其它金融方面的危機(jī)是 連續(xù)性的，從現(xiàn)在次貸危機(jī)的發(fā)展趨勢來看，次貸危機(jī)又在通過打包方式擴(kuò)散到世界 其他地區(qū)，所以美國政府現(xiàn)在的金融改革是否真正及時(shí)，關(guān)鍵還得看改革的力度，能不 能從源頭遏制次貸危機(jī)的進(jìn)一步擴(kuò)散。同時(shí)，美聯(lián)儲(chǔ)的 擴(kuò)權(quán)”動(dòng)機(jī)首先來自于它的 貨幣救濟(jì)”行為,美聯(lián)儲(chǔ)對危急金融機(jī)構(gòu)注入流動(dòng)性，自然要求取得對這些機(jī)構(gòu)的監(jiān) 管權(quán)來保證這種 救濟(jì)行為”的有效性，這也是權(quán)責(zé)關(guān)系的統(tǒng)

14、一，不過這種 統(tǒng)一”帶來 的是美聯(lián)儲(chǔ)對權(quán)力的重塑與堆積。再從另一方面來看，雖然此次美國金融部門的改革可能有助于次貸危機(jī)向好的方向發(fā)展，但對以后的危機(jī)并非能夠完全預(yù)防?？v觀近幾十年美國預(yù)防危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)，美國政府不會(huì)事先對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，只有到事情發(fā)生以后，政府才能出臺(tái)措施。這也 是美國這種高度自由市場經(jīng)濟(jì)國家的性質(zhì)所決定的。美國金融大部制”改革的核心是為美聯(lián)儲(chǔ)擴(kuò)權(quán)”而擴(kuò)權(quán)的潛在含義是希望美聯(lián)儲(chǔ)能事先預(yù)測并將危機(jī)制止在萌 芽狀態(tài)，這實(shí)質(zhì)上是一種對于金融界 全能政府”的幻想。同時(shí)，保爾森提出的金融改 革方案，在美國大選之前難以成行，因?yàn)槊裰鼽h主導(dǎo)的國會(huì)不會(huì)同意共和黨提出的任 何方案。五、中國金融監(jiān)管可否

15、借鑒金融監(jiān)管大變革無疑將是次貸危機(jī)所留下的最重要的制度遺產(chǎn)之一，也體現(xiàn)著 精英們的高度反思。雖然今年全國兩會(huì)期間備受爭議的金融部門改革由于種種原因 未能列入我國大部制改革名單，但美國財(cái)長保爾森向國會(huì)提交的這份長達(dá) 128頁的金融改革提案，使我們再次看到建立協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)行混業(yè)監(jiān)管的趨勢所在。我們應(yīng)當(dāng) 真切地加以關(guān)注，借鑒經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)。美國金融監(jiān)管體制改革的兩大目的十分明確，一是要增強(qiáng)美國資本市場的競爭 力，二是要保護(hù)美國消費(fèi)者利益和維護(hù)市場穩(wěn)定。這與我國金融監(jiān)管理念基本上是 一致的。雖然我國的經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境與美國有很大差異，但金融監(jiān)管的目標(biāo)大同小異， 美國金融監(jiān)管體制改革值得中國參考。與美國相比，

16、我國金融改革基礎(chǔ)性問題是制度。美國是一個(gè)規(guī)則為王的國度 ，制 度一旦確立，就是剛性的，任何人不能越雷池一步，否則，就可能為魯莽或小聰明之舉付 出加倍代價(jià)。而這一點(diǎn)恰是我們的弱項(xiàng)。我們雖然有系統(tǒng)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和健全的 規(guī)定,但缺少嚴(yán)格遵守規(guī)則、并視規(guī)則為王的行為習(xí)慣。我們基本的信用體系還沒 有建立，證券市場還很不健全，如果變通措施可以打破金融監(jiān)管，使監(jiān)管規(guī)則形同虛設(shè), 那么,類似美國次貸危機(jī)那樣的金融危機(jī)，也可能在我們這里上演。中國下一步要想 在國際上進(jìn)行競爭，就必須加快金融以及金融監(jiān)管的改革。我國金融業(yè)目前實(shí)行銀行、證券、保險(xiǎn)分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管，隨著金融業(yè)對外開放程度的逐步提高，分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管的弊端暴露得越來越明顯，最突出的問題 就是削弱了我國金融業(yè)在國際上的競爭力。而我國金融業(yè)能否盡快實(shí)現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營，在很大程度上取決于我國金融監(jiān)管的水平，也就是說取決于監(jiān)管當(dāng)局管控混業(yè)經(jīng)營 風(fēng)險(xiǎn)的能力。我國目前有銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì) ，如