地方政府償債能力指標(biāo)及其涵義

1、地方政府償債能力指標(biāo)及其涵義（做政府類融資必讀）最近看了很多項(xiàng)目材料，發(fā)現(xiàn)對(duì)于地方政府償債能力指標(biāo)的計(jì)算和分析，有的融資從業(yè)人員還不是太清楚。我自己也感覺有必要梳理一下，于是作了這篇。2011年國(guó)辦發(fā)明電6號(hào)國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知中出現(xiàn)了以下四個(gè)指標(biāo)及計(jì)算公式，這是目前能找到的最早的有償債指標(biāo)公式的文件：1、 債務(wù)率=年末債務(wù)余額/當(dāng)年綜合可用財(cái)力×100%當(dāng)年綜合可用財(cái)力沒有找到出處，這里應(yīng)該指的是可支配財(cái)力：本級(jí)可支配財(cái)力=本級(jí)地方財(cái)政收入+上級(jí)的返還收入和補(bǔ)助收入- 上解上級(jí)支出- 對(duì)下級(jí)稅收返還和補(bǔ)助下級(jí)支出可支配財(cái)力這一概念很有意義。因?yàn)槎鄶?shù)地方政

2、府都是要依賴上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付的。如果不考慮轉(zhuǎn)移支付，很多地方政府的償債指標(biāo)根本沒法看。債務(wù)率的警戒值是100%，表明某地政府的債務(wù)余額超過它一年的可用財(cái)力就有風(fēng)險(xiǎn)了。2、 償債率=當(dāng)年償還債務(wù)本息額/當(dāng)年綜合可用財(cái)力×100%償債率的警戒值是20%，表明某地政府一年可用財(cái)力的20%以上都要用來(lái)還債那就比較危險(xiǎn)了。3、 逾期債務(wù)率=年末逾期債務(wù)額/年末債務(wù)總余額的比重×100%表明年底的時(shí)候，政府的債務(wù)中出現(xiàn)逾期的比率，逾期債務(wù)有多少。如果這個(gè)比率較高，表示已出現(xiàn)償債困難。由于政府可采用借新還舊的辦法化解逾期，逾期債務(wù)的真實(shí)數(shù)據(jù)難以取得，所以，這一指標(biāo)的參考價(jià)值并不大。4、

3、 借新還舊償債率=舉借新債償還債務(wù)本息額/當(dāng)年債務(wù)還本付息總額×100%表明政府當(dāng)年償還的債務(wù)中借新還舊的比例有多高。如果這一指標(biāo)較高，表明政府對(duì)借新還舊的依賴程度較高，存在一定償債風(fēng)險(xiǎn)。這一指標(biāo)是有意義的。因?yàn)檎畟鶆?wù)以債券形式存在的情況下，是允許借新還舊的。財(cái)預(yù)2015225號(hào)關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見：地方政府要將其所有政府債務(wù)納入限額，并分類納入預(yù)算管理。其中，一般債務(wù)納入一般公共預(yù)算管理，主要以一般公共預(yù)算收入償還，當(dāng)赤字不能減少時(shí)可采取借新還舊的辦法。專項(xiàng)債務(wù)納入政府性基金預(yù)算管理，通過對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還；政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入暫時(shí)難以實(shí)現(xiàn)，如收儲(chǔ)

4、土地未能按計(jì)劃出讓的，可先通過借新還舊周轉(zhuǎn)，收入實(shí)現(xiàn)后即予歸還。所以，上級(jí)政府是可以掌握下級(jí)政府的借新還舊償債率的。我們可以用這一指標(biāo)代替逾期債務(wù)率。在財(cái)預(yù)2015225號(hào)中還出現(xiàn)了或有債務(wù)代償率這一指標(biāo)：全面評(píng)估和預(yù)警地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。中央和省級(jí)財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)督，根據(jù)債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率、或有債務(wù)代償率等指標(biāo)，及時(shí)分析和評(píng)估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，對(duì)債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。首先，或有負(fù)債這一指標(biāo)是有意義的，它包含地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，以及由于各種原因，地方政府負(fù)有救助責(zé)任的債務(wù)。在統(tǒng)計(jì)地方政府債務(wù)的時(shí)候，應(yīng)該把這一部分統(tǒng)計(jì)進(jìn)去，并合理估算最終需要財(cái)

5、政實(shí)際代償?shù)谋嚷?。根?jù)審計(jì)署2013年底公布的數(shù)據(jù)，2007年以來(lái)，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)由財(cái)政資金償還的比率在9.95%-19.13%之間，負(fù)有救助性責(zé)任的債務(wù)由財(cái)政資金償還的比率在4.83%-14.64%之間?？梢姶鷥斅实膮^(qū)間比較大。在國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見（國(guó)發(fā)201443號(hào)）出現(xiàn)了新增債務(wù)率這一指標(biāo)：建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。財(cái)政部根據(jù)各地區(qū)一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)、或有債務(wù)等情況，測(cè)算債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)，評(píng)估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，對(duì)債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。列入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警范圍的債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，要積極采取措施，逐步降低風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較

6、低的地區(qū)，要合理控制債務(wù)余額的規(guī)模和增長(zhǎng)速度。但沒有給出公式，我認(rèn)為它的公式應(yīng)該是：新增債務(wù)率=當(dāng)年新增債務(wù)額/年末債務(wù)余額這是一個(gè)動(dòng)態(tài)指標(biāo)，表明某地政府新增債務(wù)額的比率，顯示了43號(hào)文控制地方政府債務(wù)增長(zhǎng)的意圖。在緊接著43號(hào)文之后出臺(tái)的地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法（財(cái)預(yù)2014351號(hào)）中出現(xiàn)了一般債務(wù)率和專項(xiàng)債務(wù)率的指標(biāo)：地方各級(jí)政府要統(tǒng)計(jì)本級(jí)政府可償債財(cái)力、可變現(xiàn)資產(chǎn)等情況，并測(cè)算政府一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)的債務(wù)率。凡債務(wù)率超過預(yù)警線的地區(qū)，必須做出書面說(shuō)明并經(jīng)政府主要負(fù)責(zé)人簽字確認(rèn)。我認(rèn)為這種分類是有意義的，因?yàn)閷ｍ?xiàng)債務(wù)有專項(xiàng)收入做對(duì)應(yīng)，對(duì)于地方政府的壓力相對(duì)較小。財(cái)庫(kù)201

7、5212號(hào)政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法（試行）的附件政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南給出了公式：一般債務(wù)率  （一般債務(wù)余額/債務(wù)年限）/一般公共預(yù)算可償債財(cái)力×100%專項(xiàng)債務(wù)率    （專項(xiàng)債務(wù)余額/債務(wù)年限）/政府性基金預(yù)算可償債能力×100%這里很有意思的是，分母出現(xiàn)了可償債財(cái)力這個(gè)指標(biāo)：可償債財(cái)力=綜合財(cái)力扣除用于保障人員工資、機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)、民生支出等剛性支出后的財(cái)力我覺得這個(gè)指標(biāo)更準(zhǔn)確。但是，由于保民生這一塊的取值并不明確，所以，各地指標(biāo)的可比性存疑。另外，還有幾個(gè)指標(biāo)，在政府公開的文件中并未見到采用，但實(shí)際很有意義：財(cái)政自給率=地方財(cái)政

8、一般預(yù)算收入/地方財(cái)政一般預(yù)算支出×100%前面計(jì)算政府債務(wù)率和償債率的時(shí)候，分母用的是可支配財(cái)力，考慮了轉(zhuǎn)移支付的因素。財(cái)政自給率這一指標(biāo)表明地方政府對(duì)于上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的依賴程度。財(cái)政自給率高，表明地方政府的財(cái)力較強(qiáng)，財(cái)政收入能夠滿足自身財(cái)政支出的需要。財(cái)政自給率低，對(duì)上級(jí)政府撥款的依賴就高。所以，看一地政府債務(wù)率和償債率的時(shí)候，最好結(jié)合財(cái)政自給率一起看。債務(wù)依存度=當(dāng)年債務(wù)收入/當(dāng)年財(cái)政支出 這也是一個(gè)很重要的指標(biāo)，它表明某地政府一年所花出去的錢有多少是借來(lái)的。這一指標(biāo)越低越好。不過，指標(biāo)高也許反映當(dāng)?shù)卣娜谫Y能力較強(qiáng)，呵呵利息支出率=當(dāng)年債務(wù)利息支出/當(dāng)年財(cái)政收入

9、×100%表示某地政府一年的財(cái)政收入中有多少用于了支付債務(wù)的利息。這一指標(biāo)當(dāng)然是越低越好。這一指標(biāo)可以反映地方政府的短期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，遏制其擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模的沖動(dòng)。債務(wù)負(fù)擔(dān)率=當(dāng)年債務(wù)余額/當(dāng)年GDP×100%                  債務(wù)負(fù)擔(dān)率很多資料中也寫為負(fù)債率，還有寫成債務(wù)率的，容易跟本文第一個(gè)的債務(wù)率（=年末債務(wù)余額/當(dāng)年綜合可用財(cái)力×100%）混淆，所以，我還是喜歡用債務(wù)負(fù)擔(dān)率這個(gè)詞。這個(gè)指標(biāo)一般用于比較國(guó)家間債務(wù)負(fù)擔(dān)的研究，警戒值60%。這一警戒值現(xiàn)在看是很謹(jǐn)慎的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)槿蚯笆蠼?jīng)濟(jì)體全部都超過了。根據(jù)國(guó)際清算銀行的統(tǒng)計(jì)，2016年，這一指標(biāo)日本是201%，美國(guó)是98.9%，英國(guó)是90%。截至2016年底，中國(guó)中央政府+地方政府的債務(wù)總額約為27.33萬(wàn)億，相對(duì)于我們70萬(wàn)億的GDP，這一指標(biāo)約為40%，在國(guó)際上屬于較低水平。不過，加上或有負(fù)債以及地方政府負(fù)有支付責(zé)任的資金需求，這一指標(biāo)也在逐漸接近警戒值。由于我國(guó)GDP每年仍能增長(zhǎng)6%以上，這意味著即使債務(wù)負(fù)擔(dān)率控制在目前水平不上升，政府每年還是有2.4萬(wàn)億的空間可以增加債