《薩班斯-奧克斯利法案》：易被誤讀的文本

1、薩班斯-奧克斯利法案：易被誤讀的文本                     薩班斯-奧克斯利法案出臺(tái)后，美國各界人士論爭迭起。這棵專為美國審計(jì)生長的“南橘”，盡管“水土不服”，但還是被美國以外的地方甘冒成為“北枳”的風(fēng)險(xiǎn)紛紛移植，一時(shí)好不熱鬧?？峙逻B提案人都出乎意料，該文本竟被讀出自律監(jiān)管與行政監(jiān)管何者為重的命題，以及自律監(jiān)管將被終結(jié)的隱喻。這就不能不讓我們聚精會(huì)神，剝繭抽絲，越過“材料是為觀點(diǎn)

2、服務(wù)”的屏障，重新審視條文背后的內(nèi)容。公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)管委員會(huì)（PACOB）的身世與鏡鑒美國于上世紀(jì)70年代出現(xiàn)多起審計(jì)失敗的案例，當(dāng)時(shí)眾、參兩院討論如何加強(qiáng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的自律，美國注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)（AICPA）遂于1977年成立公共監(jiān)督委員會(huì)（Public Oversight Board，簡稱POB），旨在監(jiān)督AICPA證券交易委員會(huì)業(yè)務(wù)部（SEC Practice Section，簡稱SECPS），而審計(jì)17000家公開發(fā)行證券公司的會(huì)計(jì)師事務(wù)所皆為SECPS的會(huì)員，會(huì)計(jì)師事務(wù)所須定期報(bào)送檢查報(bào)告，SECPS為其會(huì)員制定質(zhì)量控制程序，例如要求會(huì)員每3年進(jìn)行同業(yè)復(fù)查，POB即擔(dān)負(fù)監(jiān)督SECPS

3、是否保持同業(yè)復(fù)查有效性的職責(zé)，由此奠定了美國注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的自律監(jiān)管模式。2002年3月9日，POB主席鮑席爾（Boesher）在參議院所做的報(bào)告中，對(duì)POB自1977年成立以來的美國注冊(cè)會(huì)計(jì)師自律監(jiān)管制度進(jìn)行了深刻剖析，他在名為“改革之路”（The Road Reform）中的報(bào)告中指出：1、會(huì)計(jì)師事務(wù)所通過SECPS控制POB的經(jīng)費(fèi)，事實(shí)上SECPS一直削減給予POB的經(jīng)費(fèi)，致使POB無法有效地獨(dú)立運(yùn)作。2、現(xiàn)有的懲處制度常顯遲滯，當(dāng)一案例逾期若干年后才實(shí)施處罰，其結(jié)果已無太大實(shí)際意義。AICPA所屬的職業(yè)道德部門（Professional Ethics Division）面對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師個(gè)

4、人懲戒事件時(shí)，不具足夠代表性。SECPS所屬的質(zhì)量控制調(diào)查委員會(huì)（Quality Control Inquiry Committee）在調(diào)查會(huì)計(jì)師事務(wù)所時(shí)。由于AICPA沒有簽發(fā)傳票與強(qiáng)制作證的權(quán)利，亦無法查閱工作底稿，導(dǎo)致調(diào)查范圍受限。3、同業(yè)互查制度無法有效監(jiān)督會(huì)計(jì)師事務(wù)所的審計(jì)工作，甚至在執(zhí)行程序上過于寬松，而失去可信度。4、現(xiàn)有的政府體系缺乏國會(huì)授權(quán)的支持架構(gòu)，在發(fā)生審計(jì)失敗與企業(yè)舞弊時(shí)，沒有公正、及時(shí)與公開的報(bào)告說明其發(fā)生的原因、理由以及擬采取或已采取的措施。“安然事件”的曝光，導(dǎo)致POB解散，會(huì)計(jì)監(jiān)管委員會(huì)（PACOB）浮出水面。薩班斯-克斯利法案第10l條規(guī)定，（PACOB）共有

5、成員5人，此5人須誠實(shí)且聲譽(yù)卓著，愿意致力于維護(hù)包括投資者在內(nèi)的公眾利益，并熟悉會(huì)計(jì)報(bào)表編制與審計(jì)業(yè)務(wù)，以及公開發(fā)行證券公司的信息披露事項(xiàng)。2003年1月8日宣布由原擔(dān)任證監(jiān)會(huì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)首席會(huì)計(jì)師涅密耶（Charles D.Niemeier）擔(dān)任PACOB之代理主席。薩班斯-奧克斯利法案第102條規(guī)定，PACOB有權(quán)要求會(huì)計(jì)師事務(wù)所向其申請(qǐng)注冊(cè)登記；第104條規(guī)定，會(huì)計(jì)師事務(wù)所須定期接受PACOB的檢查。正像我國注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)發(fā)生的情形一樣，檢查與懲戒是協(xié)會(huì)職能中薄弱的一環(huán)。PACOB的誕生，意在改變?cè)屑兇庾月傻娜笔?，鍛造?dú)立性剛性，強(qiáng)化預(yù)防審計(jì)失敗的檢查功效，切實(shí)提升懲戒的權(quán)威?？梢哉f，這是

6、為了恢復(fù)投資者信心的一種制度安排，并不意味著扭轉(zhuǎn)行業(yè)自律監(jiān)管的總趨勢。因?yàn)?，PACOB依然是法律授權(quán)的非政府組織，政府意志不過是透過該機(jī)構(gòu)予以表達(dá)和體現(xiàn)罷了。美國社會(huì)向來奉“公共服務(wù)型政府”為圭臬，自由市場的學(xué)說根深蒂固。即使職業(yè)服務(wù)市場出現(xiàn)外界所認(rèn)為的政府干預(yù)，也是間接的、柔性的，從來不會(huì)用行政之“有形的腳”踩住市場之“無形的手”?！肮俣矫褶k”的PACOB是美國政府影響輿論、重塑信心的產(chǎn)物，是美國分拆政治權(quán)力、轉(zhuǎn)嫁危機(jī)的工具，遠(yuǎn)不是1933年的證券法與1934年的證券交易法那樣的革命。斷言PACOB的成立是對(duì)自律監(jiān)管體制的根本否定，甚至是政府監(jiān)管全面介入的先聲之說，在邏輯上無法自恰。提供審計(jì)

7、服務(wù)的同時(shí)不得再提供非審計(jì)服務(wù)薩班斯-奧克斯利法案第201條中規(guī)定，會(huì)計(jì)師事務(wù)所如果為公開發(fā)行證券公司提供審計(jì)鑒證，則不得對(duì)該公司提供任何非審計(jì)服務(wù)。1、提供客戶簿記或其他會(huì)計(jì)記錄、財(cái)務(wù)報(bào)表相關(guān)的服務(wù)注冊(cè)會(huì)計(jì)師在為客戶提供審計(jì)鑒證的同時(shí)再代為簿記，通常易引起外界置疑其是否保持獨(dú)立性。如果注冊(cè)會(huì)計(jì)師符合下列情形之一，則注冊(cè)會(huì)計(jì)師被認(rèn)為是不獨(dú)立的：注冊(cè)會(huì)計(jì)師扮演客戶管理當(dāng)局的角色；注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)的標(biāo)的即為非審計(jì)服務(wù)范圍；注冊(cè)會(huì)計(jì)師扮演建議審計(jì)客戶的角色。是故，注冊(cè)會(huì)計(jì)師先提供簿記或其他與會(huì)計(jì)記錄、財(cái)務(wù)報(bào)表相關(guān)的服務(wù)，其后執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)，將發(fā)生注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)表，系自身所記載的會(huì)計(jì)信息，一旦會(huì)計(jì)

8、記錄有誤，注冊(cè)會(huì)計(jì)師可能為保住客戶，而不報(bào)告所發(fā)現(xiàn)的錯(cuò)誤。2、設(shè)計(jì)并執(zhí)行財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師設(shè)計(jì)并執(zhí)行客戶財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)的軟、硬件，如果所生成的信息對(duì)會(huì)計(jì)報(bào)表整體而言系屬重大，則注冊(cè)會(huì)計(jì)師違反了獨(dú)立性原則。例如注冊(cè)會(huì)計(jì)師若為審計(jì)客戶設(shè)計(jì)整合企業(yè)資源規(guī)劃（ERP）系統(tǒng)或其他類似系統(tǒng)，鑒于此種系統(tǒng)對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)表影響極大，注冊(cè)會(huì)計(jì)師將被視為缺乏獨(dú)立性。3、提供估價(jià)或評(píng)估業(yè)務(wù)，發(fā)表公允意見或決策正確性回饋的報(bào)告提供估價(jià)或評(píng)估業(yè)務(wù)，包括評(píng)估有形資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、負(fù)債的過程（例如研究開發(fā)過程、衍生金融工具等）；發(fā)表公允意見或決策正確性回饋的報(bào)告，實(shí)際上是對(duì)交易計(jì)價(jià)的合理性提供意見。由于注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)行審計(jì)時(shí)，需要

9、復(fù)核財(cái)務(wù)報(bào)表中先前對(duì)交易所做的重要假設(shè)與變化，故產(chǎn)生注冊(cè)會(huì)計(jì)師的審計(jì)標(biāo)的即為非審計(jì)服務(wù)范圍的情形，喪失審計(jì)應(yīng)有的獨(dú)立性。4、提供與客戶財(cái)務(wù)報(bào)表或科目金額相關(guān)的精算咨詢服務(wù)注冊(cè)會(huì)計(jì)師為審計(jì)客戶提供精算咨詢服務(wù)，既違反了注冊(cè)會(huì)計(jì)師的審計(jì)標(biāo)的不應(yīng)為非審計(jì)服務(wù)的范圍的原則，又違反了禁止扮演客戶管理當(dāng)局角色的規(guī)定。5、提供客戶內(nèi)部稽核外包服務(wù)客戶如果將內(nèi)部稽核外包給注冊(cè)會(huì)計(jì)師，則事實(shí)上注冊(cè)會(huì)計(jì)師承擔(dān)了管理當(dāng)局的責(zé)任并成為客戶控制系統(tǒng)的一部分，因此，注冊(cè)會(huì)計(jì)師提供內(nèi)部稽核中與內(nèi)部會(huì)計(jì)控制、財(cái)務(wù)報(bào)表或與財(cái)務(wù)報(bào)表相關(guān)的服務(wù)，會(huì)損害獨(dú)立性。但注冊(cè)會(huì)計(jì)師依一般公認(rèn)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則提供服務(wù)時(shí)，因涉及客戶內(nèi)部控制而提出的建議

10、，則不視為內(nèi)部稽核外包服務(wù)。6、提供管理職能或者人力資源服務(wù)禁止注冊(cè)會(huì)計(jì)師以審計(jì)客戶公司董事、主管或員工身份提供決策、監(jiān)督的服務(wù)，以維系注冊(cè)會(huì)計(jì)師的獨(dú)立性。但注冊(cè)會(huì)計(jì)師評(píng)估內(nèi)部會(huì)計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)管理控制所提出的改進(jìn)建議，則不影響?yīng)毩⑿浴?、提供經(jīng)紀(jì)人或者承銷商、投資顧問或者投資銀行服務(wù)禁止注冊(cè)會(huì)計(jì)師代其審計(jì)客戶購買或處置其投資、保管資產(chǎn)等工作。因?yàn)?，注?cè)會(huì)計(jì)師直接或間接購買或處置審計(jì)客戶的證券，與合理保證財(cái)務(wù)報(bào)表是否公允反映的角色相互矛盾。注冊(cè)會(huì)計(jì)師在發(fā)現(xiàn)錯(cuò)報(bào)和考慮其投資建議是否適當(dāng)?shù)膬呻y境地間，很容易掩蓋對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)表產(chǎn)生不利影響的錯(cuò)報(bào)。8、提供不屬于注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的法律顧問服務(wù)由于提供法律顧

11、問站在委托人的立場，唯客戶利益是從，而注冊(cè)會(huì)計(jì)師的終極委托者是社會(huì)公眾，因此為審計(jì)客戶提供法律顧問服務(wù)將喪失審計(jì)的初衷與功能。9、其他PACOB依法規(guī)定不允許提供的服務(wù)薩班斯-奧克斯利法案是一股腦地限制會(huì)計(jì)師事務(wù)所從事非審計(jì)業(yè)務(wù)嗎？不是，注冊(cè)會(huì)計(jì)師只有在提供審計(jì)意見的同時(shí)，再提供非審計(jì)服務(wù)，即運(yùn)動(dòng)員與裁判員兼任時(shí)才被禁止。而對(duì)非審計(jì)客戶，注冊(cè)會(huì)計(jì)師則可以提供非審計(jì)服務(wù)。以“四大”為代表的會(huì)計(jì)師事務(wù)所分拆審計(jì)與非審計(jì)服務(wù)，乃是保全客戶資源的考慮。薩班斯-奧克斯利法案關(guān)于維護(hù)獨(dú)立性的上述禁止措施適用于所有審計(jì)客戶嗎？顯然不是，只有在審計(jì)客戶為公開發(fā)行證券公司的條件下，才具有約束力。簽字注冊(cè)會(huì)計(jì)師的

12、輪換與旋轉(zhuǎn)門規(guī)定薩班斯-奧克斯利法案第203條規(guī)定，對(duì)審計(jì)鑒證負(fù)有主要責(zé)任者（Lead or coordinating audit partner）或復(fù)核其審計(jì)結(jié)果的注冊(cè)會(huì)計(jì)師，禁止連續(xù)逾5年對(duì)同一發(fā)行公司提供審計(jì)業(yè)務(wù)?，F(xiàn)代審計(jì)理論與實(shí)務(wù)的發(fā)展證明，如果注冊(cè)會(huì)計(jì)師一貫秉持應(yīng)有的職業(yè)謹(jǐn)慎，審計(jì)質(zhì)量較高，客戶的財(cái)務(wù)報(bào)表難以不實(shí)反映。只有當(dāng)企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)表長期由某一簽字會(huì)計(jì)師審計(jì)鑒證，注冊(cè)會(huì)計(jì)師漸生懈怠，或因習(xí)慣未盡應(yīng)有之關(guān)注的情形下，才會(huì)引致審計(jì)失敗。于是，定期輪換注冊(cè)會(huì)計(jì)師的創(chuàng)意應(yīng)運(yùn)而生。但如此規(guī)定的局限性十分明顯：愈臨近輪換截止日，注冊(cè)會(huì)計(jì)師愈缺乏動(dòng)機(jī)披露審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的錯(cuò)報(bào)；因定期輪換增加的新客戶

13、，使注冊(cè)會(huì)計(jì)師了解客戶經(jīng)營、架構(gòu)與風(fēng)險(xiǎn)的深度降低，發(fā)生審計(jì)失敗的概率高，反之，注冊(cè)會(huì)計(jì)師的任期越長，審計(jì)失敗的概率越低。職業(yè)界不禁要問：定期輪換是否有其必要性？在一些審計(jì)不發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)，硬性植入定期輪換制度，是否就能有立竿見影之效？有論者認(rèn)為，我國在取消證券審計(jì)業(yè)務(wù)行政審批的前提下，推行簽字注冊(cè)會(huì)計(jì)師定期輪換制度，可能是一種最優(yōu)的制度安排。其實(shí)，即使在美國，業(yè)內(nèi)人士對(duì)此條款的作用也是滿腹狐疑的。薩班斯-奧克斯利法案還制定了旋轉(zhuǎn)門的條款，禁止注冊(cè)會(huì)計(jì)師受雇擔(dān)任客戶首席執(zhí)行官、首席財(cái)務(wù)官、財(cái)務(wù)總監(jiān)、會(huì)計(jì)主管或類似職位的人員。為此，薩班斯-奧克斯利法案設(shè)置了“冷卻期”，即審計(jì)工作開始的1年內(nèi)，上述人員原所在的會(huì)計(jì)師事務(wù)所不得為客戶執(zhí)行任何審計(jì)服務(wù)，以規(guī)避注冊(cè)會(huì)計(jì)師離職到發(fā)行公司擔(dān)任高級(jí)職務(wù)，原會(huì)計(jì)師事務(wù)所再從事審計(jì)業(yè)務(wù)所帶來的利益沖突。薩班斯-奧克斯利法案的關(guān)鍵是執(zhí)行證券業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所向PACOB申報(bào)登記，這在我國早已有之，如果說有什么不同，那就是我國的證券業(yè)務(wù)準(zhǔn)入資格更為嚴(yán)格（除會(huì)計(jì)師事務(wù)所必須具備相應(yīng)條件外，還實(shí)行注冊(cè)會(huì)計(jì)師特種資格考試制度）。漠視我們已有的改革成果，妄自菲薄地強(qiáng)調(diào)“借鑒”，有些“惟美主義”的意味。至于審計(jì)業(yè)務(wù)與非審計(jì)業(yè)務(wù)的兼容，由于我國非法定業(yè)務(wù)市場發(fā)育緩慢，尚難以