論民事與行政交叉案件的審理與解決

1、論民事與行政交叉案件的審理與解決內(nèi)容提要：隨著司法實踐的不斷深入和社會關(guān)系的日益復(fù)雜，民事爭議與行政爭議交叉在一起的糾紛日益劇增，理性地構(gòu)建其解決機制實為必要。對民事與行政爭議的交叉案件處理機制的設(shè)計不可簡單劃一，應(yīng)對交叉案件作出類型劃分，適用不同程序，以實現(xiàn)糾紛解決的效率化，同時應(yīng)完善相應(yīng)的法律與制度建設(shè)。本文將對行政與民事糾紛相交叉的重合案件進行全面審查，擬從民事、行政交叉案件的產(chǎn)生原因，表現(xiàn)形式，處理民事與行政交叉案件的意義以及處理方式等方面進行闡述。 關(guān)鍵詞：行政訴訟 民事訴訟 交叉案件 處理方式 一、民事與行政交叉案件的產(chǎn)生 行政訴訟是指公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工

2、作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益而提起的訴訟；民事訴訟是指當事人之間因民事權(quán)益矛盾或者經(jīng)濟利益沖突，向人民法院提起訴訟，人民法院立案受理，在雙方當事人和其他訴訟參與人的參加下，經(jīng)人民法院審理和解決民事案件經(jīng)濟糾紛案件和法律規(guī)定由人民法院審理的特殊案件的活動，以及這些訴訟活動中所產(chǎn)生的法律關(guān)系的總和。從靜態(tài)的角度來看，民事、行政案件很難存在交叉問題。但在審判實踐中，行政訴訟與民事訴訟交叉問題卻經(jīng)常存在，所謂民事與行政交叉案件，是指對民事行為或民事權(quán)利據(jù)以成立的具體行政行為的合法性存在爭議而引發(fā)的民事糾紛和行政糾紛相互交叉的多元化糾紛，當事人因此而提起訴訟的案件。 包括兩種情況：一是行政訴訟中的

3、民事交叉問題；一是民事訴訟中的行政交叉問題。那么，民事與行政交叉案件究竟是如何產(chǎn)生的呢？ 2004年9月，山東省決徑的計量標準器具，德州市人民政府依據(jù)申請人李世俊提交的其與李德友的房屋買賣協(xié)議及相關(guān)申請材料，為李世俊頒發(fā)了德集用2004字 第072號集體土地使用證。同村村民李世剛不服，申請行政復(fù)議，山東省人民政府以魯政復(fù)決字20056號復(fù)議決定予以維持。李世剛不服，認為訴爭 土地上的房屋是自己向李德友購買，德州市政府不應(yīng)為李世俊頒發(fā)土地使用證，2005年5月19日向法院提起行政訴訟，要求撤銷德州市人民政府頒發(fā)給李世俊 的土地使用證。2005年4月13日，李世剛也已向法院提起民事訴訟，要求確認其

4、與李德友房屋買賣合同的法律效力以及確認李世俊和李德友簽定的房屋買賣合 同無效。法院以行政案件的審判須以相關(guān)民事案件的審理結(jié)果為依據(jù)，而民事案件沒有審結(jié)為由，2005年8月3日裁定中止行政訴訟。2006年6月德州市中 級人民法院作出終審判決，認定李德友與李世俊的房屋買賣協(xié)議有效，李德友將房屋賣于李世剛的行為應(yīng)為自始無效。行政訴訟遂恢復(fù)審理。 人民法院經(jīng)審理認為，本案是對土地登記行為進行合法性審查，被告在為第三人辦理土地登記過程中，形式上無違法之處。由于房屋和其占用的土地在 實際使用和法律上是不能分開的，房屋買賣協(xié)議本身的效力是決定本案土地登記行為合法與否的基礎(chǔ)。法院生效民事判決對李世剛與李德友、

5、李世俊與李德友之間的 房屋買賣關(guān)系作出確認，認可了李世俊與李德友的房屋買賣協(xié)議，否定了李世剛和李德友之間的房屋買賣協(xié)議，李世剛無法依法取得訴爭土地上的房屋所有權(quán)，也就 不能依法取得訴爭土地的使用權(quán)。德州市人民政府為李世俊頒發(fā)集體土地使用證行為，在法律上沒有侵犯李世剛的合法權(quán)益。因此，李世剛要求撤銷德州市人民政府 為李世俊頒發(fā)集體土地使用證的訴訟請求不能得到法院支持。依照最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋第五十六條第（四）項 的規(guī)定，判決駁回李世剛要求撤銷德州市人民政府2004年9月作出的德集用2004字第072號集體土地使用證的訴訟請求。一審判決已生效，當事人各方均未提

6、起上訴。 本案是一起典型的民事、行政交叉案件,該案在審理過程中形成三種意見：一種意見認為行政訴訟審查的是被告的登記行為，是形式審查，經(jīng)審查該登記行為程序不違法，就應(yīng)該維持。第二種意見認為即使登記程序合法，現(xiàn)在房屋和土地權(quán)屬有爭議，土地使用證在審理民事爭議時是優(yōu)勢證據(jù)，必然對爭議另一方不利，行政訴訟應(yīng)該先行撤銷，使民事爭議回復(fù)到登記前 的狀態(tài)。民事審判確認權(quán)屬后，再重新申請登記。上述兩種意見都不主張中止行政訴訟。第三種意見認為存在爭議就撤銷，有可能導(dǎo)致最終是正確的登記行為被撤銷，本案土地爭議來源于房屋買賣，民事爭議是行政爭議的前提和基礎(chǔ)，應(yīng)中止行政訴訟，先由民事審判確認房屋買賣合同的效力，解決民

7、事爭議，這也是合議庭最終意見。【1】 總的來說,民事與行政交叉案件產(chǎn)生的原因大致有以下幾個方面: （1） 立法原因。 由于我國的行政訴訟制度不發(fā)達，行政訴訟法也不受重視，因而行政訴訟長期處于一種附屬地位，還沒有完全形成獨立的體系。如我國行政訴訟沒有規(guī)定的問題適用民事訴訟法的規(guī)定就是一例。另外，中華人民共和國民事訴訟法第111條規(guī)定：“依照法律規(guī)定，應(yīng)當由其他機關(guān)處理的爭議，應(yīng)告知原告向有關(guān)機關(guān)申請解決”。這樣立法機關(guān)通過立法活動將一部分民事審判權(quán)授予行政機關(guān)行使，如土地管理法、治安管理處罰條例等，這種立法必然產(chǎn)生審判實踐中民事、行政訴訟交叉問題。 （2）行政權(quán)的擴張與大眾人權(quán)意識提高的矛盾是二

8、者產(chǎn)生交叉問題的又一大原因。 隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，國家干預(yù)經(jīng)濟的方面越來越廣，行政管理不僅涉及國家、社會管理，而且涉及公民、法人及其他社會組織方方面面的權(quán)益，這就決定了行政訴 訟的復(fù)雜性及與民事訴訟的交叉性。另外，一些民事訴訟往往又滲透著行政管理的內(nèi)容。如：A縣政府為建設(shè)某市場，就公告決定，凡在市場內(nèi)購底商房的用戶，必須交納4000 元建市場大門的費用，商戶交款購房，同時交納4000元建市場大門費用后，政府卻不履行建市場大門的義務(wù)，現(xiàn)商戶起訴政府退還4000元建市場大門費用。 從該案情看，政府的公告行為應(yīng)屬于具體行政行為，因為其對象是特定的即購買市場底商房的用戶，應(yīng)屬行政訴訟。但如果從用戶自愿

9、交納建大門費的情況看，又不存在行政強制的明顯痕跡，似乎該糾紛又應(yīng)屬平等主體之間的糾紛，應(yīng)按民事訴訟處理。 （3）行政、民事訴訟終極目標不同決定二者必然產(chǎn)生交叉問題。行政訴訟解決的中心問題是行政行為合法性問題，它不是以消除或調(diào)和爭議為終極目標。這樣，行政相對人不服行政裁判提起行政訴訟時，人民法院在處理該糾紛時必然涉及行政機關(guān)對民事糾紛裁決的審理，必須涉及采用行政訴訟和民事訴訟問題，這樣二者交叉問題就必然存在。 二 民事與行政交叉案件的表現(xiàn)形式 筆者認為，民事與行政交叉案件的表形式多種多樣，千變?nèi)f化，根據(jù)不同的標準可以分為不同的種類。 1、就其產(chǎn)生范圍而言，交叉問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面： 調(diào)整范

10、圍的交叉問題。行政權(quán)與司法權(quán)對民事糾紛調(diào)整范圍產(chǎn)生交叉后，行政機關(guān)的具體行政行為直接調(diào)整了民事糾紛，成為某些民事權(quán)利取得或民事責(zé)任 承擔的依據(jù)。這集中體現(xiàn)在行政裁決訴訟之中。例如，土地確權(quán)糾紛，本身為民事糾紛，應(yīng)以民事訴訟之方式解決。但我國立法基于公共利益與行政管理之需要，將 此類特定民事糾紛納入行政權(quán)調(diào)整范圍，最終產(chǎn)生了行政權(quán)與司法權(quán)對民事糾紛調(diào)整范圍的交叉。土地使用權(quán)的取得是通過人民政府的行政確權(quán)行為，道路交通事故 責(zé)任承擔是以公安部門事故責(zé)任認定這一行政行為為主要依據(jù)，均屬于此種情況。 訴訟證據(jù)的交叉性問題。這是指民事訴訟爭議標的解決以解決某個行政問題為前提，該前提問題并不是當事人直接爭

11、議的主要標的，但它決 定著案件的性質(zhì)或判決的結(jié)果。因該前提附屬于民事訴訟而存在，故有的學(xué)者稱之為“民事訴訟中的附屬問題”。此類交叉性問題產(chǎn)生的根源在于，具體行政行為對 民事主體資格和權(quán)利進行法律上的確認與調(diào)整，影響了民事主體之間的民事法律關(guān)系。行政訴訟與民事訴訟是由行政機關(guān)的同一具體行政行為引起的，相互之間存在 必然聯(lián)系。 案件事實的交叉問題。此類交叉問題主要表現(xiàn)在行政處罰案件中。行政 機關(guān)對相對人行政違法行為作出處罰后，因該行政違法行為給民事主體造成的民事權(quán)益損害而引起的賠償糾紛。例如，某酒店顧客因食物中毒住院治療，某衛(wèi)生防疫 站經(jīng)調(diào)查，認為酒店衛(wèi)生條件不符合有關(guān)規(guī)定，出售變質(zhì)食物導(dǎo)致顧客中

12、毒，最后對酒店作出行政處罰。酒店不服提起行政訴訟后，顧客認為防疫站應(yīng)作出賠償裁決 而提起民事賠償訴訟。此類案件可能系民事訴訟中的附屬行政問題，也可能是行政訴訟中的附屬民事問題?！?】 2、以交叉案件中民事、行政部分的相對地位為標準，可以區(qū)分為以下幾種形式： 以行政爭議為主，民事問題為輔的案件。一般來說，這類案件具有以下特征：第一，同時存在著行政爭議和民事爭議，但行政爭議處于主導(dǎo)地位；第二，行政爭議和民事爭議在事實上具有內(nèi)在的聯(lián)系性；第三，行政爭議的解決是民事爭議解決的前提。 以民事爭議為主，在民事爭議的處理過程中關(guān)聯(lián)行政爭議的案件。這類案件一般具有以下特點：第一，該類案件在本質(zhì)上屬于平等主體之間發(fā)生的民事爭議，但是由于行政機關(guān)的介入而使民事爭議復(fù)雜化。第二，當事人在民事訴訟中，不能直接要求對行政機關(guān)的具體行政行為作出處理，但可以以行政行為違法作為抗辯的理由。 針對特定的爭議，既可通過行政訴訟解決，也可通過民事訴訟解決，也可以同時提起。 這類案件具有以下的特點：第一，引發(fā)行政訴訟